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2019年12月，習近平總書記在《求是》雜誌上發表署名文章-《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》。文章中提到了我國區域發展值得關注的三個新情況新問題，包括區域發展分化態勢明顯、發展動力極化現象日益突出和部分區域發展面臨較大困難。
這樣的新情況和新問題，對於169家國家高新區而言，也大致成立，主要表現在兩個方面：一是國家高新區整體發展水平遠高於非國家高新區區域。基於2019年的火炬統計數據，國家高新區用約佔全國0.3%的土地面積，創造了佔全國12.3%的GDP。在涉及創新發展的資源密度和強度指標上，還可以用「兩個三」來概括，即主要創新強度指標（資金投入強度、人才密度）普遍是全國的三倍以上，主要科技創新資源（人才、創新平臺、專利產出）規模佔到全國三分之一以上；二是國家高新區內部發展水平的分化。全國169家國家高新區，綜合排名前10（2019年排名）的國家高新區，GDP總量佔到所有169家國家高新區的36.5%。涉及創新的指標，分化的狀況就更加突出，前10位國家高新區的當年發明專利授權數佔到所有國家高新區的64.8%。
如此程度的，並且可能還在加劇的分化和極化，是當前國家高新區在發展格局上的最大特徵，這不僅使得落後高新區陷入「沒人、沒錢、沒項目」的發展困境，也讓先進高新區蠶食空間和虹吸資源的模式，遭受越來越重的發展倫理挑戰。解決分化和極化問題，構建國家高新區之間共建共享的發展格局，已經是基於國家高新區自身發展階段和突出矛盾的，最為緊迫，也最關乎高新區高質量發展全局的問題。
更進一步的，國家高新區探索協同發展，不僅有著源自自身的迫切需求，還有著更高維度的重大意義。站在國家發展全局來看，在不平衡不充分發展已經成為主要矛盾，新發展理念強調協調發展，我國加快推進新發展格局的背景下，國家高新區探索協同發展的實踐，也具有探索中國特色的區域協同發展模式的國家意義。
一、發展分化背後的制度因素—行政分割
我國幅員遼闊，地大物博，不同地區在氣候、資源、人口等先天條件方面差異極大，加上我國在不同歷史時期實施不同的區域發展戰略（例如三線建設、沿海開放、西部大開發等）。這些因素綜合決定了我國當前極不平衡的區域發展格局。然而，自然稟賦固然影響重大，但在國際比較中，與其他國家明顯不同的是，即使在自然、地理和社會文化條件相似的區域內，我國的人口和產業仍過分的向特定的空間板塊集中，這是我國區域發展在中觀尺度上的一個顯著特徵。而造成這一特徵背後的制度因素，是我國區域存在的行政分割的問題。
所謂行政分割，首先表現在在我國現行的制度設計下，地方官員的升遷主要取決於在經濟發展績效上勝過其它區域。由此，不同行政區（包括產業園區）之間展開激烈的GDP競賽，變成同一賽道上的競爭對手。既然是競爭對手，那自然是生怕「肥水流入外人田」。
當然，競爭對手之間也可以開展合作，但即使區域之間存在合作共贏的空間，想要就某些領域合作，行政區政府之間也經常面臨兩個難以克服的問題。第一，不同於企業之間存在的諸如合資、併購、技術許可，渠道共享等多樣化的合作模式，不同行政區之間開展合作，進行人、財、物的流動和交易，實際上缺少制度框架和制度通道，大多處於「無章可依，無規可循」的狀態；第二，有公共利益的經濟社會項目，其投入和收益難以進行準確的核算，有風險的項目，其風險和責任也難以界定清楚，這就導致區域間的合作需要承受很大的模糊性和不確定性，這種模糊性和不確定性，又恰巧是正式制度安排難以接受和消化的。因此，一方面，以GDP論英雄的制度設計讓行政區在身份上變成競爭對手，另一方面，即使行政區之間想要合作，也缺少通暢寬闊的制度通道。於是，我國不同區域在經濟發展上競爭有餘而合作不足，加上巨大的先天差異，便不可避免的走向分化的格局。
必須承認的是，這種唯GDP論英雄的政績考核制度，以及相應形成的行政分割，在過去的40年，起到了激發地方政府積極性和創造力的效果，以競爭保持了高強度的激勵，創造了經濟發展的奇蹟。然而，隨著內外部情勢的變化，這樣「競爭有餘合作不足」的制度設計，其正面效應開始衰減，而負面效應越來越大。首先，在新冠疫情的衝擊下，全球經濟衰退已成定局，像過去幾十年那樣國際產業持續的，大規模向中國轉移的情況已經不復存在，加上新技術革命帶來的產業機會和經濟空間不如預期（還多為替代效應）。在經濟增長放緩，產業機會有限的情況下，地方的競爭已經不是共同把握外部機會，而更多變成一種內捲化的競爭；其次，我國推進產業與經濟發展的模式政策已經基本成熟，政策創新空間已經相對有限，大家都在大概一致的政策框架下，運用同質化的政策工具去促進發展，所謂激發地方政府的創造性，更容易演變成逐底競爭，只是製造了招商引資（包括招才引智）的「賣方市場」，也催生了巨大的政策套利空間；最後，在區域發展水平已經高度分化的格局下，所謂GDP競爭就是拼補貼，拼財力，欠發達地區實際上並不具備與發達地區的競爭實力，處於「爭也是白爭」的境地，壓力之下，只會造成巨大的資源浪費，催生許多「形象工程」和「假象工程」。
當前，我國將長期面臨逆風逆水的國際環境，破解打壓和封鎖，更需要全國一盤棋，地方一股力。我國經濟轉入高質量發展階段，開啟建設社會主義現代化強國的新徵程，更需要踐行協調發展理念，履行「先富帶後富，最終實現共同富裕」的社會主義承諾。在此背景下，破解行政分割，走向區域協同，已經成為關乎我國總體戰略和總體目標的關鍵性命題，形勢緊迫而意義重大！
二、以國家高新區引領區域協同的有利條件
當前，我國區域在協同發展的實踐上基本有兩種模式。一種是由上級單位出面協調，引導下級行政區進行合作，或由上級單位直接在不同行政區之間配置資源項目；另一種則是採取擴區的方式，一般是一個行政區吞併另一個行政區全部或部分。在我國現有行政管理體制不做大的調整的情況下，以上兩種模式仍是我國區域協同發展的唯二可選模式。
然而，這兩種模式都存在明顯的缺陷。第一種模式從實踐來看，往往是上級單位出於 「雨露均沾」目的，強行在不同區之間「公平」的配置資源，較少考慮項目落在哪裡更具成長性，會發展的更好。更重要的，這種直接配置資源的行為不可能高頻發生，在缺少協同主體的深度參與的情況下，對協同發展的調節作用實際非常有限；第二種模式則需要具備十分苛刻的成立條件。包括行政區劃的調整要報國務院批准或備案、克服來自被合併行政區官員的阻力（如果涉及行政級別降低或自主性削弱的話）、以及恰巧存在合適的擴區對象（擴區一般只能選擇空間毗鄰的區域）等等。
本文認為，相對於行政區在開展協同方面的諸多掣肘和局限，國家高新區基於其特定的屬性、功能和發展水平，客觀上，有望在科技產業培育和創新發展方面，探索出促進區域協同發展的第三種模式。主要原因有四個方面：
第一，國家高新區在性質上屬於政府派出機構，而非一級政府，具有體制機制調整上的靈活性。開展區域協同客觀上需要協同主體在體制機制上做出較大的調整，在此方面，高新區相對於一般整建制的行政區，面臨更少的制度和規則和約束；
第二，區域協同的關鍵領域是經濟和產業發展的協同。國家高新區是區域的經濟和產業高地，一個區域經濟和產業資源，高度集聚在高新區範圍內，以國家高新區為主體的協同，在策略上是執牛耳和抓關鍵；
第三，開放創新和跨界融合是當前高科技產業的發展趨勢，這種趨勢決定了國家高新區之間具有更大的合作潛能和共贏空間。以智能網聯汽車為例，有的高新區在人工智慧等軟體部分有產業優勢，而有的高新區在整車製造等硬體部分有產業優勢，兩者協同聯合，可以實現優勢互補，形成更強的競爭力；
第四，國家高新區設立之初，就有示範引領、輻射帶動的使命要求，剛剛發布國務院7號文又再次要求國家高新區要「強化示範帶動作用，推動區域協調可持續發展」。探索協同發展模式，也是國家賦予國家高新區的使命要求。
三、國家高新區引領區域協同發展的模式構想
以國家高新區引領區域協同發展，首先要將國家高新區作為區域協同發展的核心載體和主要抓手，率先構建以國家高新區為節點的區域協作的「主幹網」。考慮跨省際協作的困難性，可以率先在一省範圍內，構建省內國家高新區與國家高新區、國家高新區與省級高新區（也可以包括其他類型產業園區）的多種形式的合作與協作關係。考慮當前省內的一流園區（一般為省會城市的高新區），在發展水平上遠高於省內其他高新區的狀況，在具體的合作模式上，可以構建以一流園區為主導的「1+N」合作網絡，即廣泛支持省內的一流園區以特別合作區或某某分園的形式，與省內相對落後的其它高新區建立協作關係。相應的，建議省一級首先出臺關於高新區之間，高新區與產業園區和行政區之間合作的指導性意見，對合作領域、模式、投入和收益分配、權責做出給出指導性框架，以減少高新區協作中的議價成本和制度成本。
在具體的促進協作的制度設計上，主要要做兩件事：一是構建一套激勵機制，讓參與主體實現利益共享，有動力去合作；二是要構建一套賦能（支持）機制，讓不同行政主體不僅有動力去合作，而這種合作又因為能夠獲得足夠的資源支持，在大概率上可以取得成功。著眼於以上兩個機制的構建，針對國家高新區的特點，具體構想如下：
激勵機制方面，主要包括三塊：一是改革國家高新區的考評體系，將開展協作的績效，以及輻射帶動績效，納入考核指標。主要包括（1）支持企業根據發展需要在高新區內合理流動，對於高新區培育的遷到其它高新區的企業，企業在2年內的數據，仍計入（或按照五五，三七的比例）遷出地的經濟績效；（2）協作高新區共同投入共建的平臺和項目，可以乘以約定權重後計入統計數據。二是支持協作園區的資產公司採用交叉持股的方式，形成利益共同體，尤其是鼓勵先進園區持股落後園區項目；三是增加省一級層面的直接投入和轉移支付，對於園區合作共建的項目，省層面按一定給比例給予直接支持，並且採取轉移支付的方式，對於合作中較為「吃虧」的一方給予一定程度的補償。
賦能機制方面，要構建一個針對區域協同的賦能平臺，該平臺主要包括三個賦能平臺。一是資本賦能平臺。可以首先在省內，成立千億規模的協同大基金，包括開發基金、產業基金和創投基金三類，用於解決協同項目，尤其是落後園區在開發建設，以及產業配套方面資金不足的問題；二是科技賦能平臺。由省一級層面聯合省內的高水平高校和科研院所，組建一個包含技術庫、專家庫和科技項目庫的大平臺。科技賦能平臺的功能包括：（1）實現全省科技資源在機制上的高度整合；（2）促進科技資源的跨區域流動，實現更大範圍的優化配置。在賦能方式上，要側重針對性的，項目制、臨時性的科技服務，改變一談創新發展就「起高樓、落機構」的方式，很多地區，尤其是落後地區的科技賦能問題，是通過臨時性的人才對接、項目對接、乃至情報服務就可以解決的。三是依託一流園區的綜合賦能平臺。即讓省內的先進高新區本身轉化為一個賦能平臺。一方面，一個省內的一流園區（一般為省會園區）在發展水平上遠高於其它園區，擁有對落後園區賦能的勢差，另一方面，對於先進高新區而言，不僅其產業服務能力，其區內的企業、社會組織、人脈網絡，包括高新區的品牌，都是寶貴的賦能資源。因此，要鼓勵先進高新區通過設立平臺公司，開放自身資源的方式，進行平臺化轉型，將自身定位為提供高水平園區運營，創新和產業服務的賦能平臺。同時，對於一流高新區而言，其轉變為賦能平臺，還有突破源自空間約束的發展上限，充分利用高新區過剩的專業服務能力，以及拓展高新區幹部出口等多個好處。
在合作領域方面，高新區之間的合作應當順應科技產業的發展趨勢，聚焦落實國家在科技自立自強、產業鏈穩定安全和高質量發展方面的要求，重點推進科技賦能型、產業鏈延補型和跨界融合型三種類型的合作。科技賦能型指科技資源豐富的高新區與科技資源稀缺，但產業承載條件較好的高新區建立科技成果轉移轉化的協作關係；產業鏈延補型是指在產業鏈上存在上下遊關係的高新區，從延鏈補鏈，提高產業鏈穩定性的角度，建立基於產業鏈的協作關係；跨界融合型是指順應當前產業跨界融合的趨勢，圍繞三產融合、「智能+」「文創+」等領域，選擇各自優勢產業存在融合潛力的園區締結面向融合產業的協作關係。
四、結語
國家高新區經歷30多年的快速發展，取得了非凡的發展成績，但卻一直沒有跳出蠶食行政區，與行政區爭利爭名的零和路徑，時至今日，這樣的矛盾已經非常尖銳，已經嚴重阻礙了高新區的進一步發展。另一方面，在新時代新階段，國家要求高新區在創新驅動發展和高質量發展中扮演引領示範角色，更好的發揮輻射帶動作用。以上兩個方面，不僅要求國家高新區進一步提升自身的創新發展和高質量發展水平，更要思考如何在更大範圍內釋放自身的科技、產業和品牌優勢，充分賦能其它地區發展。
要實現這樣的賦能，也必然要求國家高新區在體制上做出更大膽的變革，有開拓性的嘗試和精巧的設計。但萬變不離其宗，其核心目標，就是讓依託國家高新區的特色優勢，讓發展水平較高的國家高新區在區域協同發展中扮演主推者、整合者和賦能者的角色，從而實現更大範圍的資源優化配置和合作共贏。
（作者系中國高新區研究中心副主任、西安創新發展研究院 執行院長）
編輯：王丹萍
審核：張偉
監製：楊文利