在舊的與新的恐懼之間:羅斯福新政如何重建了美國制度?

按：羅斯福曾說：我們唯一要恐懼的是恐懼本身。這一名言反映恐懼是美國二三十年代普遍的社會情緒。哥倫比亞大學政治系教授卡茨尼爾森的新著《恐懼本身》即直接以「恐懼」為題，深入羅斯福新政實施的背景和過程，以豐富的細節來展示新政時面臨的普遍性社會恐懼和自由民主制度遭遇的危機，也對新政帶來的「軍事獨裁」、公共利益損害、個人自由被壓製作了全面的披露，甚至認為新政是一場美國制度的重建，改變了此後的世界格局，並對美國政治影響至今。

《至暗時刻的「新政」》

文 | 嚴泉（《讀書》2020年9月新刊）

羅斯福「新政」是一個經久不息的話題，近年來新的見解也層出不窮，其中不乏批評性的看法，如美國經濟史學家伯頓·W.福爾索姆（Burton W. Forsom）的著作名稱就是《羅斯福新政的謊言》，從中不難看出作者的立場。與已有的研究不同，美國哥倫比亞大學教授艾拉·卡茨尼爾森（Ira Katznelson）二〇一四年出版的《恐懼本身：羅斯福「新政」與當今世界格局的起源》嘗試回到「新政」的歷史過程之中，探討那個至暗時刻美國體制演變的複雜性與可能性。

美國哥倫比亞大學教授艾拉·卡茨尼爾森（Ira Katznelson，來源：columbia.edu）

讀罷全書，更令人撫卷深思的是，歷時二十年之久的「新政」，其歷史性的影響已經不再局限在美國國內，而是極大地重塑了「二戰」後的世界格局。從某種意義上講，經過「新政」的洗禮，對於這個不完美的世界來說，舊的恐懼消失了，但是新的恐懼卻延續至今。

01

在羅斯福就職時的一九三三年，除了英國、法國與一些北歐國家以外，德國、義大利、葡萄牙、奧地利、波蘭、匈牙利等歐洲多國，均已經變成極權、獨裁或法西斯政權。英國歷史學家馬克·馬佐爾（Mark Mazowe）的《黑暗大陸：二十世紀的歐洲》一書認為，這一切均與「一戰」後歐洲國家民主化進程中的混亂局面有關。一九一八年後的歐洲各國內閣，平均壽命不足一年。多黨制普遍缺乏兩黨制立法的穩定性，缺乏贏得大眾絕對支持的能力。有統計表明，「一戰」實行代議制的二十八個歐洲國家，到一九二五年，其中八個已經實行獨裁統治。到一九三三年，又有五個加入獨裁國家行列。五年後的一九三八年，歐洲只剩下十個民主國家。

《黑暗的大陸：20世紀的歐洲》（Dark Continent: Europe's Twentieth Century），[英]馬克·馬佐爾（Mark Mazowe）著，趙博文譯，中信出版社2016年版（來源：douban.com）

民主衰退這一趨勢在二十世紀三十年代表現為，大多數的歐洲國家不願意再為民主這一信條而奮鬥，野心勃勃的非民主的政治選擇，被認為能夠更好地應對現代化所帶來的挑戰。歐洲各國發現，獨裁統治在整合社會、加速工業化、促進技術進步等方面更具效率。正如墨索裡尼在一次演講中所說：「法西斯主義拋棄了民主中政治平等這個約定俗成的謊言，拋棄了個人主義的思想，打破了民主關於實現幸福的神話……我們不能誇大自由主義在上個世紀的重要性，並把它作為人類現在和未來的信仰；實際上在上個世紀，民主只是眾多信條中的一個……現在自由主義就像一個即將廢棄的荒蕪天堂……本世紀是權威的時代、權力的時代、法西斯的時代。」

歐洲民主政體的瓦解與自由希望的破滅不可避免地擴散到美國。在「新政」實施初期的一九三〇年，大多數人認為，與義大利法西斯主義、德國納粹主義和日本軍國主義的自信與活力相比，議會民主政治顯然是軟弱無力的。一九三三年七月，一個戲劇性的場面甚至在美國出現。當義大利法西斯領導人伊塔洛·巴爾博（Italo Balbo）率領飛行隊抵達芝加哥時，這位黑衫黨的成員、墨索裡尼的下屬，竟然受到了美國本土民眾與官方熱情的歡迎：芝加哥用其名命名了一條大街以示紀念；為了歡迎這位義大利人，芝加哥人甚至全體起立示以納粹舉手禮。紐約民眾繼而在市中心集會歡迎他的到來，就連富蘭克林·羅斯福也請他共進午餐。正如作者指出的，「新政」伊始，不少美國社會名流，甚至是決策圈裡面的人，都被宣稱已經拯救了資本主義的墨索裡尼所吸引，認為義大利的政府改革值得重視與學習。二十世紀整個三十年代，美國與義大利交往密切，甚至總統行政管理委員會都派人赴義大利學習管理經驗，該管理委員會主要職責是為總統提供聯邦政府重組方案，以加強行政部門的執行能力，提高行政部門辦事效率。

義大利法西斯領導人伊塔洛·巴爾博（Italo Balbo，來源：gettyimages.com）

即使是在「新政」開始兩年之後，美國國內的形勢仍然不容樂觀。書中特別描繪了一幅三十年代美國的末日景象：暴力在全國各地變得稀鬆平常，集權勢力威脅自由民主，政治局勢充滿了不穩定性與不確定性，反猶主義重新抬頭，民眾情緒極易被煽動蠱惑。美國國會的政客們深懼所倚重的南方利益格局被破壞，從而全力維持種族隔離政策，不容許任何挑戰黑白種族等級的舉措，並將他們根深蒂固的種族偏見帶到華盛頓的政治舞臺上。黑人為自己的生命安全感到深深的恐懼，私刑被到處濫用，而為了獲取政策的支持，羅斯福總統不得不向這些保守的政治勢力妥協而犧牲有色人種的權利。美國處於一個懷疑與恐懼的巨大困境之中，未來發展充滿了不確定性，一個美國政治體制的至暗時刻不幸地來臨。

02

美國法學家布魯斯·阿克曼（Bruce Ackerman）認為從憲法角度來講，「新政」是一場沒有增加憲法修正案的憲法革命，是美國歷史上與建國、內戰一樣的「憲法時刻」。羅斯福總統經過美國人民的授權，通過政治壓力迫使最高法院改變憲法教條，完成一次美國制度的浴火重生。從這個意義上講，美國在「接近一場革命」的緊急時刻開始新政，建立起「美利堅第二共和國」。這樣看來，應對恐懼的二十年新政，不再是傳統認知的百日新政之類的改革舉措，而是完成了美國制度的重建，一種對自由放任的傳統資本主義制度的全面改造。

美國法學家布魯斯·阿克曼（Bruce Ackerman，來源：yale.edu）

國家復興管理局、預算管理局、全國資源管理委員會等聯邦經濟管理部門的相繼成立，標誌著聯邦政府的擴權，以及對經濟社會生活全面幹預的開始，國家與市場的關係不得不進行重新構建，這是美國體制重建最為顯著的特徵。「新政」通過《全國工業復興法》和飄揚著藍色鷹旗的國家復興管理局，開創了通過法律程序授予國家行政機關臨時權力，以應對和處置緊急狀態的模式，極大地擴展了聯邦當局行政機構的權力。國家復興管理局首任局長休·詹森（Hugh Johnson）上任伊始，就要求生產製造業迅速實施工業復興法案。如果不積極配合，將會面臨當局嚴重的懲罰。雖然復興管理局強調其使命是鼓勵、支持企業採取自律性措施，真正實現產業自治管理，而不是對企業實施政治上的控制，但是如果企業在國家復興中不能發揮應有的作用，國家將不可避免地從政治上對私有企業進行控制。正是在復興管理局的介入下，通過實施石油工業公平競爭法令，美國石油產業產量過剩、油價下跌等混亂局面才得以扭轉，石油產業走上了安全、高效發展的全新軌道。

儘管在一九三五年國家復興管理局被最高法院叫停，但是有美國學者指出，國家復興管理局為美國政府開闢了新的執政途徑，這一途徑的非凡之處在於，美國政府放棄了過去最大限度地減少對國內市場經濟進行幹預的立場，轉而對經濟進行全面的行政幹預。在緊急狀態下，總統獲得了超乎尋常的支配權和決策權，這使得羅斯福享有了巨大的權威，聯邦政府成為一個強有力的經濟規劃機構，協調和策劃企業的價格、工資和投入政策。共和黨議員弗蘭克·克勞瑟（Frank Crowther）曾經批評說，「與《全國工業復興法》授予總統的權力相比，最大的獨裁者墨索裡尼有點像古埃及的木乃伊了，」甚至聲稱華盛頓當局正一板一眼地以權力管理經濟，「效仿莫斯科」搞「五年計劃」。

國家復興管理局（National Recovery Administration，簡稱NRA，來源：worldhistory.biz）

同樣地，預算管理局在一九三九年劃歸總統直接管理後，最初只有四十五位專業人員，部門年度預算三十六萬多美元，五年之後人員增加到三百五十二人，戰爭結束時更是達到五百一十二人，部門年度預算超過三百一十一萬美元。其職能大大擴充，包括設立協調交通運輸保障、人力資源調配、能源開發以及工業生產的應急制度。作為實施政府財政政策的有力工具，預算管理局很快成為總統辦公室最為重要的部門。全國資源管理委員會雖然設立時間不長，其管轄範圍卻極其廣泛，包括公共工程、交通運輸、電力、住房、福利、技術、自然資源等，試圖通過制訂經濟計劃，促進經濟效益的提高。全國資源管理委員會也是美國迄今設立的管轄範圍最廣的資源規劃組織。

聯邦政府也開始積極幹預勞動力市場，一九三三年在勞工部重新設立就業服務局，新的工作職責是為失業人口提供進入公共工程項目就業的機會。一九四二年初羅斯福下令聯邦政府集中管理美國就業服務局，劃歸戰時人力資源委員會管理。通過設立在全美各地的一千七百多個地方辦理處，解決了一千兩百萬人的就業問題。聯邦就業服務局一九四五年預算金額達到五千八百多萬美元，員工編制從五千六百六十二人增至兩萬人。一九四六年的《就業法》更是要求維持全國的就業水平，最大限度地提高產值和購買力。對此，作者發出感慨稱：「在這期間，為了高效配置勞動力資源，聯邦政府干預勞動力市場的能力得到了前所未有的提高。與預算管理局推行的財政政策相比，美國就業服務局對勞動力市場的幹預形式更具有集中性和支配性。」就業服務局承擔了全國性就業管理部門的職能，為公開提出崗位人員需求的企業主配置勞動力，還可以直接對勞動力資源的供給進行調整，以滿足戰時軍工生產的需要。

羅斯福新政（The New Deal，來源：usembassy.gov）

在時任預算管理局長哈羅德·史密斯（Harold Smith）看來，聯邦政府是「一個巨大的服務性實體，它不僅要保護和關照個體，還要對商界施加影響，最大限度地降低商業行為對公民造成的不利影響」。而預算管理局的主要任務就是利用財政手段，穩定現時期的就業和物價。羅斯福本人也認為，全國資源規劃委員會和預算管理局應當互相配合，共同把握好戰爭時期及戰後美國經濟發展的方向。國家權力從國會轉移到總統及行政部門，公共管理機關擴大的局面由此成了美國的長久特徵。從羅斯福就職到「二戰」爆發的六年裡，聯邦政府員額從五十七萬擴編到九十二萬，開支由四十六億美元增長到八十八億美元，整個政府膨脹了一倍，更不要提以後歷任美國總統在位時呼風喚雨、不可一世的權勢。本書承認：「像美國這樣通過國家權力來對資本主義市場經濟進行全面綜合調整的案例在民主憲政制度下還從未發生過。甚至在由社會民主黨掌權的國家也沒有類似情況。」

這種體制重建，在當時還獲得了不少社會輿論的認同。《新共和》雜誌各位主編在一九四〇年五月對「新政」所採取的各項政策進行了全面總結和回顧。他們對羅斯福總統前兩屆任期的成就給予了富有說服力的評價，認為「這兩屆政府對於國家和公民普遍性福利所做出的貢獻超過了前任歷屆政府」。歷史學家卡爾（E. H. Carr）也在這一年指出，「新政」的改革方案造就了一種至關重要的全球性民主模式。十年後，暢銷書作者約翰·根室（John Gunther）稱讚「新政」是「一次歷史上罕見的漸進性改革典範」，具有重要的情感功效，大大提振了國民的精神狀態，使人們內心燃起新的希望，對未來充滿無限的憧憬與嚮往。牛津大學教授以賽亞·伯林（Isaiah Berlin）一九五五年對「新政」進行回顧時說：「羅斯福先生的典範促使世界各地的自由民主事業得到加強，人們開始接受這樣一種觀點：促進社會公平正義和個人自由未必意味著政府有效治理的終結。」

牛津大學教授以賽亞·伯林（Isaiah Berlin，來源：antilogicalism.com）

本書作者的評價也是非常高的，認為「新政」超越傳統自由主義、保守主義和正統社會主義的局限性，實施有效的民主決策，為國家治理提供了多種可行的選擇模式。因此，其影響遠遠超出了美利堅合眾國。「新政」的最大成就在於，它充分表明以法制為核心的自由民主制度在國家遭遇重大危機時，可以有效地實施管理和控制。在與過去徹底決裂的過程中，「新政」不僅刻意打造了一套全新的政策措施，而且為美利堅合眾國一百五十年前就已經發明的制度模式提供了全新的意義和話語表述形式，使得這一制度模式的有效實施成為可能。

03

雖然人們對「新政」完成美國制度的重建評價甚高，但是毋庸諱言，「新政」產生的後果其實是不完美的。在對世界格局影響方面，經受過「新政」的洗禮，美國從一個時而宣揚門戶開放、時而高呼孤立主義的非武裝和平國家，逐漸變成了一個依賴於龐大暴力機器來暗地決定自己走向的軍工國家，被卡茨尼爾森稱為「羅斯福的軍事獨裁主義」。戰時的美國轉瞬之間變成了民主國家的「兵工廠」，軍費開支佔GDP比例從一九三九年的1.4%增加到一九四四年的43%。在空前的生產力暴漲中，美國軍工業除了生產出大量武器，還率先研發成功原子彈。到二十世紀五十年代初期，美國的軍事力量規模已經達到一九三九年的十倍。

《大國政治的悲劇》（The Tragedy of Great Power Politics），[美]約翰·米爾斯海默（John J. Mearsheimer）著，王義桅、唐小松譯，上海人民出版社2015年版（來源：douban.com）

正是因為「新政」塑造了一個完全不同於孤立主義時代的新美國，其迅猛增強的軍事實力，不僅決定了「二戰」的結局，而且徹底改變了戰後的國際關係。戰後的美國出於對未來戰爭的恐懼，在冷戰開始後，繼續維持龐大軍力與蘇聯對峙。核武器的研發與使用更是使得戰爭恐懼加劇，正如政治學家柯林頓·羅西特（Clinton Rossiter）所說：「在原子時代，人們面臨嚴重恐懼，而這種恐懼正變得越來越難以掩飾，它已經觸及對其一無所知的人們。」米爾斯海默（J. Mearsheimer）在《大國政治的悲劇》一書中也強調，感到恐懼的國家特別賣命地尋找安全的出路，它傾向於用危險的政策達到這一目的。所以秉持著「新政」戰時軍工體系的美國，不得不盲目積累核彈威力與數量，與蘇聯進行毫無意義的毀滅性軍備競賽。「二戰」後的人類社會真正具備了自我毀滅的能力，這是過去兩次世界大戰所無法實現的，也是在可預見的未來人類無法克服的生存恐懼。

核威脅帶來的國家安全問題，反過來促使「二戰」後的美國國家體制發生史無前例的變化。杜魯門政府全面組建了與其他行政機構不同的國防部，設立了中央情報局、國家安全委員會、戰略空軍司令部等機構。以保衛自由民主的名義，加強國家的軍力建設，監控核武器的發展，搜集軍事情報，大肆進行對外擴張。一九四九年的《中央情報法案》更是授予中央情報局無限的權力。這種新體制的破壞性對美國自身的影響同樣巨大，主要體現在美國政治的利益集團化與社會分裂，以及為國家安全付出公民權利代價。

美國政治日益成為有組織的利益集團圍繞公共財政進行競爭和協商的舞臺。院外利益集團通過政治捐款、遊說等方式，企圖改變政策的方向，實現本集團的利益目標。利益集團本質上是狹隘與自私的。杜魯門就強調美國公共利益的缺失，認為戰後美國的政策和制度程序的安排缺乏對「國家整體利益」的關照。許多利益集團聲稱代表公眾權益，但這些主張並沒有在民族國家的制度安排框架內表明「美國實際存在的或可能出現的政治局勢」。美國政治的利益集團化，直接造成三個惡果。第一，政治的影響範圍被局限在狹隘的利益集團之間，而且這些利益集團有可能出現嚴重的兩極分化現象。人們的公民意識嚴重降低，政治組織喪失了公共目標和準則，容易導致利益衝突與政治僵局。第二，院外利益集團逐漸控制政策機構、國會委員會與政黨。此外，由於政府對勞工組織的限制加強，貧窮與不平等問題愈加嚴重。第三，公共利益被私有權力吞沒，政府公信力不斷遭遇危機，公民政治參與的熱情難以維持。「這一模式排除了對公共利益的追求，其形式上的中立特徵，使國家非常容易受到私人權力泛濫和扭曲的困擾。」而以實現公共利益為目標的政府公共管理機構，在巨大的壓力面前變得不知所措。

而在新政後期，冷戰開始以後，國家安全更是一度壓倒了個人自由，一種新的國內恐懼開始產生。「原子彈之父」奧本海默（J. Robert Oppenheimer）的遭遇就是一個明證。自擔任原子所領導職務後，他的電話被竊聽，郵件被跟蹤。戰爭結束後，聯邦調查局對奧本海默的監督跟蹤行動並沒有停止，針對其戰前的社會交往，安裝了更多的竊聽裝置。直到一九五三年，艾森豪總統仍然命令對其進行政治審查。儘管愛因斯坦數次在《紐約時報》等報刊上「抗議美國政府迫害原子物理學家奧本海默」，原子能委員會召開的聽證會，做證的大多數科學家都指出因對核政策持不同意見而受審是對於民主的基本原則的踐踏，審查的結果也「沒有發現他對國家有過不忠誠的行為」，但原子能委員會裁決他為國家安全危險分子，禁止他接觸各類科研情報信息。奧本海默被迫離開原子所，最後抑鬱而終。

《恐懼本身：羅斯福「新政」與當今世界格局的起源》，［美］艾拉·卡茨尼爾森著，彭海濤譯，書海出版社二〇一八年版

正如《紐約書評》的一篇評論指出，人們不僅容易忘記「新政」時期美國國內以及國際形勢是多麼危險，也容易遺忘這一時期各種政策的後果如何使人們陷入了更糟糕的境地。卡茨尼爾森通過研究展現了一個宏大而又充滿細節、讓人感到新鮮而又有些陌生的「新政」。作為榮獲美國歷史學界最高獎班克羅夫特獎的著作，《恐懼本身》一書確實見解非凡，徹底改變了人們對「新政」的已有認識。不僅如此，它還反覆告訴人們，美國經歷了制度的重建，「美國作為一個新型民主國家不可避免地將民主與獨裁兩個特徵結合起來，兩者互為依存」。美國的兩面性政治，既吸納了民主制的優點，又帶有反民主性質的弊端。身處這個複雜的現實世界，回望當年的「新政」，可能它只是延緩了美國體制的危機而已。