現代信息技術防治統計弄虛作假的實證研究
國家統計局課題組
內容摘要：政府統計數據是進行宏觀調控和微觀決策必不可少的依據，確保數據真實準確、遏制統計弄虛作假行為是政府統計的重要職責。近年來，統計部門在應用現代信息技術方面進行了積極的探索與嘗試，尤其是在防治統計弄虛作假方面取得了積極成效。本課題研究分析了現代信息技術在政府統計中防治統計弄虛作假的應用狀況，用實踐證明現代信息技術已成為防治統計弄虛作假的一個有效監控手段和必要路徑，並提出進一步擴大現代信息技術在統計工作中的應用領域，以法治為準繩、以制度為依託、以現代信息技術為支撐，標本兼治，建立防範和懲治統計弄虛作假行為的長效機制。
關鍵詞：政府統計；現代信息技術；統計弄虛作假
中圖分類號：C829.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-7794(2014)11-0008-06
政府統計數據是進行宏觀調控和微觀決策必不可少的依據，確保數據真實準確、遏制統計弄虛作假行為是政府統計的首要任務和重要職責。近年來，政府統計部門多措並舉防範統計數據弄虛作假行為，尤其是近幾年積極運用現代信息技術手段，在排除人為幹擾、集中管理原始數據、監控數據生產過程、減少人工打假成本等方面取得明顯成效，有利地推動了統計數據打假的進程，成為構築防範統計弄虛作假行為長效機制中不可或缺的重要環節。
一、積極應用現代信息技術，用技術手段防範統計弄虛作假
近年來，隨著信息技術快速發展及其對社會各領域的深度滲透，政府統計部門順勢而為，在統計工作中大膽應用現代信息技術並進行了積極的探索與嘗試，全面推進統計四大工程建設，加大了現代信息技術在統計數據採集、傳輸、處理、發布和分析等各環節中的應用力度，不僅在變革統計調查模式、再造統計調查流程、提高統計能力和數據質量等方面發揮出巨大作用，還在防治統計弄虛作假的渠道和手段上實現了新的突破。
（一）建設四大工程，用現代信息技術手段控制數據質量
國家統計局於2010年提出四大工程建設。所謂四大工程建設，就是要建設一個真實完整、及時更新的統一的單位名錄庫，建立統一規範、方便企業填報的企業統計報表制度，建設功能完善、統一兼容的統一數據採集處理軟體系統，建設安全暢通、便捷高效的聯網直報系統。四大工程的全面實施，對於推動統計數據採集、傳輸、匯總、加工環節的科學化和規範化，提高基礎數據質量，防範統計弄虛作假髮揮了不可替代的作用。
1.建立統一的基本單位名錄庫，保證企業信息不重不漏。
基本單位名錄庫的真實與否直接關係到統計數據的質量。正如馬建堂局長所說：「只有源頭湧出的水是清澈的，才能確保大河奔騰之水的清澈。」為此，國家統計局按照「統一標準、一庫在線、分級維護、及時更新」的模式，以經濟普查資料為基礎，充分利用部門行政記錄和專業統計信息，健全基本單位統計標準，完善基本單位名錄庫的維護更新規範，分步建設「三上」企業和房地產開發經營企業調查單位庫、「三下」企業和非企業單位名錄庫以及專業年（定）報個體經營戶名錄庫，最終建成一個全國統一完整、不重不漏、及時更新的基本單位名錄庫。
2.建立統一的企業一套表調查制度，避免多頭報表現象。
按照「統一設計、統一標準、統一調查單位、統一布置」的原則，將對企業分散實施的各項調查整合統一到一起，統一布置報表，統一採集原生性指標數據，統一不同專業報表中相同指標的涵義、計算方法、分類標準和統計編碼，基本避免多頭報表、報表之間數據打架的現象。
3.建立統一的數據採集處理軟體平臺，集中管理原始數據。
按照「功能完善、方便使用、標準統一、友好兼容」的總體要求，數據採集處理軟體系統對統計調查制度進行統一電子化設計和布置，對數據進行統一管理、錄入、審核、查詢、匯總等，有效減少了由於指標不統一、軟體不統一等問題造成的重複、漏填等問題，大大提高了統計數據錄入質量。
4.建立統一的聯網直報系統，實現企業數據直報國家。
國家調查任務由國家統計局通過網絡直接布置到地方各級統計機構和企業，企業填報統一的企業一套表後通過網際網路直接向國家統計局數據管理中心或國家認可的省級數據中心報送原始數據，實現了國家、省、市、縣、鄉按權限同時獲取原始數據，取消了層層上報方式，有效減少了可能存在的中間環節對統計數據的幹擾，提高了數據匯總效率和生產過程的透明度與可控性。
2012年2月18日，被譽為中國統計生產方式裡程碑式跨越的四大工程在全國範圍內正式全面實施。全國70萬多家「四上」企業和房地產開發經營企業在統一平臺上，通過網際網路向國家直接報送企業原始數據。截至2014年9月底，已有近100萬家重點企業，500個居民消費價格調查市縣、200個農村集貿市場價格調查縣的6萬多個採價點，通過聯網直報網絡系統和手持電子設備終端直接向國家數據中心上報原始數據。
到2015年底前，我國將實現所有由調查對象填報的調查全部通過網際網路直接向國家數據中心報送，所有現場調查全部由調查員手持電子終端現場採集數據並通過網絡直報國家數據中心，所有國家統計調查均在統一軟體平臺處理數據，此舉將有效避免所有數據採集和上報環節可能存在的幹預現象。
（二）創新現場數據採集方式，用現代技術手段獲取源頭數據
近年來，國家統計局一直致力於將多種現代數據採集手段應用於統計工作中，當前應用最廣的就是PDA（Personal Digital Assistant）產品。PDA主要用於現場數據採集和統計信息查詢，攜帶方便，規範統一，可將採集數據遠程傳輸至集中處理平臺，進行統一的數據處理，更加有利於提高工作效率和數據質量。
1.PDA在CPI採價系統的應用。
2010年，國家統計局率先在全國50個大中城市試點，應用PDA（CPI手持數據採集系統）開展居民消費價格調查工作。在採價前，採價員預先將價格調查制度下載到CPI手持數據採集器中，然後攜帶PDA去指定採價點採集數據，數據採集完畢後，使用PDA通過無線網絡將數據報送到指定伺服器中。2012年，該項技術已在全國推廣使用。
2.PDA在第三次全國經濟普查中的應用。
前兩次經濟普查中普查員需機調查對象手工填報並核對多張報表後再將每張報表的每一個數字逐一錄入到計算機，任務繁重不說，還可能出現登記或錄入錯誤。第三次全國經濟普查共投入60萬部PDA，登記開始前，普查員在PDA中下載好普查區地圖，以及所有普查指標和調查表；登記階段，普查員進入調查單位，利用PDA直接將調查數據發送到國家統計局數據平臺，實現了普查數據採集、報送、處理等全流程的電子化、網絡化和無紙化，不僅提高了工作效率，還顯著提高了統計數據的質量。
（三）利用空間信息技術，獲取客觀可靠原始信息
空間信息技術是以遙感(Remote Sensing，RS)、全球定位系統(Global Positioning System，GPS)和地理信息系統(Geographical Information System，GIS)為代表，近年來統計部門將統計信息採集與空間信息技術有機匹配並結合起來，不僅取得顯著成效，而且對防治統計弄虛作假髮揮了積極的作用。
在國家統計局統計資料館，人們通過第六次全國人口普查圖譜像，可以圖文並茂地看到現代農業土地資料、農作物產量、小區住房、人口結構等詳實資料，這些圖像就是通過統計地理信息系統和衛星遙感技術獲取的統計資料。
自2002年起，在國家「863」計劃的支持下，國家統計局開始嘗試統計地理信息系統建設，製作國家社會經濟統計電子地圖光碟。「十一五」期間，國家統計局又承擔了國家863計劃重點項目「國家統計遙感業務系統關鍵技術研究與應用」的研究，並將此應用於實踐工作中。如今，衛星遙感、地理信息系統等空間技術已經在人口普查、經濟普查、投資、農業等方面得到應用。尤其是利用遙感技術可以計算出農作物的播種面積、建築物面積以及投資項目的面積等數據，航拍照片可以清晰地記錄地面情況，如項目是否在建等，使被調查物一目了然，防範了數據造假。
圖1 現代信息技術在政府統計中的應用
二、現代信息技術凸顯優勢，防治統計弄虛作假作用明顯
現代信息技術具有快捷、準確、規範、透明、留痕、不可逆和可控的優勢，近幾年政府統計部門充分發揮這些優勢，逐步實現對源頭數據的集中管理、對數據傳輸過程中的全程監控、對數據採集對象的不重不漏，在防治統計弄虛作假、提高數據質量方面發揮出強大作用。統計工作的實踐證明，現代信息技術已成為防治統計弄虛作假的一個有效監控手段。
（一）應用現代信息技術，實現對源頭數據的集中管理
基礎數據質量是國家統計數據的根基，也是最容易產生虛假數據的源頭，多年來國家統計局致力於提高基礎數據質量，但受困於體制、制度、人財物及技術之不足，對源頭數據質量的控制尚不盡如人意。如今藉助於現代信息技術手段，逐步實現對源頭統計數據的集中管理，在一定程度上防範了數據上傳前的人為幹擾，提升了源頭數據的質量。
1.通過名錄庫建設，防範單位造假。
在沒有建設名錄庫之前，有些地方先造車（企業）、後填數，國家統計局很難在事前實現有效控制。而基本單位名錄庫要求「先進庫，後有數」，其對統計數據弄虛作假行為的防範作用主要體現在：一是確保名錄庫是真實的，證照有照片，圖片與文字的信息與庫中信息相匹配，避免了先造車、後填數現象的發生，也避免了個別單位被兼併、破產、淘汰後仍虛報的問題；二是確保名錄庫是完整的，基本名錄庫中的每一個單位都有區別於其他單位的唯一的組織機構代碼，組織機構代碼是不可隨意編纂和更改的，保證了統計調查單位的不重不漏；三是對基本單位名錄庫與原始記錄、統計臺帳等進行對比，可以判斷一個單位上報的數據是否來之有源、出之有道。
2.通過一套表設計，防範數據造假。
由於以往不同專業的報表不同，不同報表又有可能由不同人來上報，企業此報彼不報、報表內容重疊的現象時有發生。而企業一套表對統計數據弄虛作假行為的防範作用主要體現在：一是所有專業的數據放在一張表上，防範了數據之間打架或重複或遺漏現象的發生，也避免了數出多門的現象；二是數據之間的關係一目了然，便於發現和查找問題，有效提高了原始數據的質量。
3.通過企業聯網直報，防範代填代報。
以往數據需要層層匯總上報，這期間要經過各級領導「把關」，很難排除個別地方政府及有關部門對數據進行幹擾。實行企業聯網直報以後，有效防範了代填代報和數據上報過程中可能發生的人為幹擾現象，並呈現出三個「減少」現象：一是對企業而言，上級主管部門幹擾的現象減少了，因為報表由企業直接上報國家統計數據管理中心或者國家批准的省級數據中心，不需要主管部門層層審核，有效防範了代填代報；二是對各級統計部門而言，主管領導讓其「調整」數據的煩惱減少了，一位市級統計局局長表示，2014年上半年該市GDP在省裡排名靠後，要在以前市領導會要求他們重新「核實」和「調整」數據，現如今企業直接將數據上報給國家統計局，企業的數據一旦上報，中間環節如有數據修改痕跡將會暴露無遺，地方領導已修改或調整數據這條路走不通；三是對國家統計局而言，企業上報數據過程中可能存在的人為幹擾減少了，直接獲取到了「原汁原味」的基層數據。
（二）應用現代信息技術，實現對數據採集對象的不重不漏
現代信息技術手段的應用，有效克服了各類主觀因素的幹擾，使統計數據由過去「報多少、是多少」轉變為「是多少、報多少」，使統計部門由心中無底變為心中有數，有效防範了數據採集階段可能發生的弄虛作假行為，數據採集質量明顯提升。
1.通過手持電子終端，保證調查人員現場調查。
使用智能手持電子終端設備對統計數據弄虛作假行為的防範作用主要體現在：一是通過空間定位，可以方便快捷地對調查對象空間位置進行GPS定位並自動記錄登記時間，全程跟蹤調查工作，避免了普查員或採價員不入戶、不採價或編造假數等現象的發生；二是通過審核功能，可以隨時審核數據，及時發現問題，實現統計數據質量控制前移，保證了基礎數據的準確性；三是通過直接報送，排除中間環節人為幹擾的可能。如第三次全國經濟普查全面使用PDA手持電子終端採集數據，實現了普查小區無縫對接、調查對象不重不漏和源頭數據真實可信。登記開始前，PDA已經下載了普查區地圖，確保與每一個普查小區之間無縫對接；登記階段，普查員要進行拍照和定位，做到了調查對象不重不漏；在PDA上錄入企業信息後，調查員一點「確定」就可將數據直接發送到國家統計局數據中心或者國家統計局認定的分處理中心，既保證了源頭數據的真實可信，也避免了數據傳輸過程中可能發生的人為幹擾或錄入錯誤。
2.通過空間信息技術，保證調查對象真實存在。
在以往的建築物、農作物種植面積以及投資項目等統計中，靠人工測量難免存在誤差，而且虛報數據時有發生。有些地方政府或部門為了擴大政績，不惜上報尚未開工的項目投資數據。遙感技術和地理信息系統的應用，對統計數據弄虛作假行為的防範作用主要體現在：一是通過繪製調查區域圖實現全國所有調查區域的無縫對接，如2013年國家統計局通過衛星影像圖對城鄉聯結情況進行檢查和核實，發現有些地方上報的數據為城鄉結合部，但從衛星影像圖上看該位置是個大山，影像圖使弄虛作假暴露無遺；二是通過編碼可以實現每一地址編碼與每一調查對象的匹配，賦予每一企業、住戶、個人、農作物用地等調查對象唯一而精準的地理位置和基本屬性，實現調查對象的不重不漏；三是通過對調查對象的動態監測，可以及時了解調查對象的動態變化情況，如建築物拆建進程、農作物長勢狀況等。以北京市為例，現已對主要農作物播種面積、設施農業佔地面積、主要農作物產量、地表動土建築工程、生態資源等使用遙感信息技術進行統計監測。統計部門通過遙感技術手段幫助基層統計部門查實了多起虛報案件，有效地震懾了虛報違法行為。
（三）應用現代信息技術，實現對數據傳輸過程中的全程監控
現代信息技術的最大優勢就是可以實現對數據採集、錄入、審核、查詢、匯總和管理進行全過程的監控，國家統計局充分運用這一優勢並進行技術創新，採取多項措施有效防範了數據生產過程中弄虛作假行為的發生，保證數據生產過程高度可控。
1.通過統一軟體平臺，提高統計數據錄入質量。
通過現代信息技術，對統計調查制度進行統一電子化設計和布置，統一管理數據的錄入、審核、查詢、匯總等，有效減少了由於指標不統一、軟體不統一等問題造成的重複、漏填等問題，大大提高了統計數據錄入質量。
2.通過權限管理，對各級人員進行實時監測。
聯網直報系統為「企業一套表」提供了現代化的手段，通過聯網直報系統可以實現企業一套表數據的網上報送，對報送過程實施監控，如各級在數據處理時均保留了調查單位數據填報、審核、修正和提交基層表等操作痕跡，保留了驗收、退回、修改基層和匯總數據、數據導入和導出等處理痕跡，定位等終端設備實時監測統計採集人員的操作狀況，可以獲得每個人的操作權限和修改痕跡，對其形成監督約束作用，有效減少數據被人為編造或篡改的可能，有效消除企業一套表數據上報過程中可能出現數據失真的現象。
3.通過邏輯審核，減少錯報、亂報等行為發生。
通過建立報表之間和報表內部的邏輯審核程序，減少了錯報、亂報等行為的發生。加強公式審核、關聯審核和綜合審核。企業在上報數據過程中實現了過程控制，一旦出現與以往數據相差過大，相關數據之間不符合數學判斷、邏輯關係等情況，系統會自動提醒，使填報的錯數或假數不能上報。如果企業確因某些偶然因素導致數據的極大波動，則必須附上相關說明才可通過審核。同時，加大審核頻率，由季度改為月度，對增速快、總量大、人均高、變化大的企業數據進行重點核實，確保入庫信息真實可靠。如果發現審核企業數據填報錯誤，要由原填報企業進行修改。
（四）應用現代信息技術，甄別造假線索
針對一些地方政府機構以調查對象名義冒名報送或強令授意調查對象報送虛假數據的現象，國家統計局運用現代技術手段甄別造假線索，如通過IP位址對比，對「一址多企」和「一企多址」的上報企業進行檢查；通過軟體保留的修改痕跡，對數據修改較大的企業進行檢查；通過對數據間的邏輯關係，對主要指標與行業平均數、歷史數據及相關指標數據明顯不匹配的企業進行重點檢查等，這些技術手段在查處統計弄虛作假行為方面取得成效。如對廣東省中山市橫欄鎮在工業企業統計弄虛作假案件的查處，就是通過IP位址對比等技術手段發現了作假線索，極大提高了查案效率。
三、深入挖掘現代信息技術防治統計弄虛作假的潛力
國家統計局充分應用現代信息技術開展統計工作，尤其是自2012年全面實施統計四大工程以來的實踐證明，應用現代信息技術有效減少了中間環節可能存在的對統計數據的幹預，源頭數據質量明顯提升。無論是從減少打假成本、還是從提高打假效率來看，均收到了事半功倍的效果。因而加大現代信息技術在統計工作應用範圍的力度，在深度與廣度上做文章，應該是當前乃至今後防治統計弄虛作假的一個主攻方向。
（一）擴展現代信息技術應用範圍的廣度
當前政府統計工作中，現代信息技術在價格採集、農作物種植面積和產量等方面已經得到廣泛應用，但在其他很多方面的應用還十分有限。因此，將現代信息技術應用到更廣泛的範圍內。
1.在統計四大工程不斷推進的基礎上，要繼續擴大聯網直報平臺的使用範圍。
在統計內容上，要不斷擴大聯網直報覆蓋的統計指標體系，將更多的指標納入進來。在技術上，還要注重與網際網路、資料庫等技術相結合，為四大工程成功升級做好技術準備，完善數據編輯、修改和上報中的時間與權限控制，提高系統安全性和抗幹擾性。
2.在衛星數據的支持下，隨著後續星源的建設，將提高獲取遙感數據的範圍和精度。
在提高信息提取、數據處理以及數據精確度等技術的基礎上，通過提高後續星源的解析度來獲取更精確、更豐富的地物信息。未來統計系統要進一步擴大衛星定位系統、地理信息系統和遙感等技術的應用領域和範圍，將空間信息技術應用到人口統計調查、經濟普查、投資統計調查和城鄉區域劃分等更多的調查領域中去。
3.開發和挖掘大數據資源。
適度開發大數據資源，可以開拓政府統計新的數據源並生成新的統計指標。例如，CPI採價中可利用網絡數據採集技術獲得部分商品的價格信息，利用商場和超市的交易價格信息，大大減少傳統採價方法統計的商品服務種類，有效避免人為因素的幹擾。
隨著網絡的快速發展，遙感、衛星定位等現代信息技術的應用，大量非結構化的、非標準化的數據無法被利用，這對統計部門來說，這是一種巨大的浪費和損失。政府統計如何在發揮原有統計調查優勢基礎上，有效利用這些大數據，是一個很大的挑戰，更是一個前所未有的機遇。政府統計要充分利用數據挖掘技術，加大對大數據的分析和利用程度。
（二）挖掘現代信息技術應用手段的深度
大數據時代，要充分運用現代信息技術在提高統計數據質量、防治弄虛作假等方面不可替代的作用，進一步完善現代信息技術手段。
1.充分運用現代技術發現和防控數字造假。
隨著現代技術手段的應用，數據輸送環節難有漏洞可鑽，一些地區就在數據報送前做文章，出現了冒名報送（地方政府以調查對象名義報送虛假數據）和指令報送（地方政府強令授意調查對象報送虛假數據）等現象。針對這些新情況，有關部門應加大運用現代技術手段的力度，加強對企業IP位址定位的監控，並與三經普GPS定位信息進行對比；增加與原始數據對比的功能，通過分析數據間的邏輯關係，加強對上報數據的質量評估；增加企業端登陸聯網直報系統時身份驗證難度，如利用U盾加密、發送動態密碼等方式，讓企業端專人負責，增加代填代報的難度和成本。通過不斷技術創新，構築維護數據質量的技術屏障。
2.建立雲計算架構。
在統計統計制度及法規的支持下，建立雲計算架構，改變原有數據採集方式，提高數據採集質量。統計機構可以利用企業的臺帳軟體自動抓取所需要的統計數據進入聯網直報平臺。這樣，不再需要調查對象填報統一的報表，也防止了冒名報送和指令報送等現象，真正做到了從源頭上獲取統計數據，保證了調查對象的數據質量。而且，數據一旦有所改動，改動痕跡會自動保存，從而使得數據弄虛作假可能性大大降低。
3.推廣物聯網技術在統計工作中的應用。
射頻識別（RFID）技術可幫助提升工業統計和能源統計數據質量。統計部門可以通過感應控制系統，準確把握企業生產的整個流程和基本環節，詳細了解企業的生產狀況、能源消耗以及產品產量情況，監察企業是否真實上報相關數據，進一步防治可能發生的虛報、瞞報與亂報統計數據的現象。RFID技術還可以在人口統計上應用，如果每個人都帶上芯碼，將會極大提高人口統計的準確度。
（三）充分運用網絡手段進行輿論監督
如今，網絡已經成為反腐的重要工具和手段，國家統計局可借鑑其作法，除了在其政府網站上開闢違反舉報信箱、設立曝光平臺外，還應進一步完善網上舉報制度，建立統計上嚴重失信企業名錄庫，對統計執法檢查給予行政處罰的單位通過政府網站及時向社會公布，加大對失信企業的懲治力度，並對其他企業形成較強的威懾力，形成不敢在統計上弄虛作假的懲戒機制。
現代信息技術防治統計數據弄虛作假取得的成效有目共睹，我們應及時將這些實踐經驗上升為法律制度予以保障。防治統計數據弄虛作假是一個系統工程，要想遏制統計弄虛作假行為，就需要標本兼治，以法治為準繩、以制度為依託、以現代信息技術為支撐，建立防範和懲治統計弄虛作假行為的長效機制。
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