摘要：中國貧困治理特別是「精準脫貧」取得的巨大成就，為我們深刻理解「中國模式」並發展國家理論提供了重要的契機。中國的貧困治理模式成功地將執政黨的政治領導力轉換為一種現代化的國家治理能力，將貧困人口的個人福利上升到國家戰略的高度，發揮了中央權威的理性化優勢，激發了地方政府與社會協同治理的活力。中國特色社會主義制度的本質決定了中國貧困治理的政治邏輯：以福利分配為導向的貧困治理，是一種普遍的「人民福利」，而不是排他的少數人的特權；是一種基於「共同富裕」和「全面實現小康社會」的國家目標，而不是為贏得選舉而安撫選民的功利手段；是一種旨在幫助貧困人口形成致富能力的發展意義上的分配製度，而不是「託底式」的功利性社會救濟。中國的貧困治理用事實證明了社會主義制度在福利分配方面的政治優勢，有力挑戰了西方傳統的福利國家理論。同時，為幫助發展中國家擺脫以西方為師的理論貧乏與制度枯竭的困境，提供了具有參考性的替代方案。
關鍵詞：貧困治理 福利分配 精準脫貧 中國模式
作者謝嶽，上海交通大學國際與公共事務學院教授（上海200030）。
改革開放四十多年來，貧困治理始終是中國黨和政府的重要任務。在以習近平同志為核心的黨中央領導下，中國特色社會主義進入了新時代，扶貧工作也進入了一個新時代。以「精準脫貧」為抓手的大規模扶貧政策，在短短幾年時間裡讓數以億計的貧困人口擺脫了貧困狀態，取得了貧困縣全部「摘帽」的驚人成就。按照中國政府2011年確定的收入絕對貧困線衡量，中國農村貧困發生率從1978年的97.5%下降到2018年的1.7%；2019年底，貧困發生率進一步下降，達到0.6%。西部地區農村貧困人口由2012年末的5086萬人減少到2018年末的916萬人，下降幅度為82.0%；農村貧困發生率由2012年末的17.6%下降至2018年末的3.2%。1978—2018年，中國農村貧困人口總共減少超過7.5億人。
在短短四十多年的時間裡，中國成功實現了世界上最大規模的貧困人口脫貧，演繹了一個發展中大國治理貧困的經典模本。在「精準脫貧」階段，中國政府創造了一種新的貧困治理模式——發展式扶貧。發展式扶貧的本質是一種全民福利，政府運用財政資金、通過市場化機制，將經濟活動所得以福利形式饋贈給貧困人口。這種以福利分配為目標的貧困治理，超越了西方的福利國家模式。本文的經驗目標是，提鍊貧困治理的中國模式，並通過揭示中國模式運轉的政治邏輯，進一步解釋為什麼貧困治理能夠在一個發展中大國取得異乎尋常的成功。
中國以福利分配為目標的貧困治理，挑戰了西方的福利國家理論。以發達國家為經驗對象發展起來的福利國家理論認為，福利國家的興起與政治民主化以及公民權利的法治化密切相關，民主制度下的多黨競爭有利於實現公民的福利權利，社會權利的法治化則為公民普遍的福利權利提供了法律保障。簡而言之，普遍的公民福利既來自於也得益於資本主義民主制度，福利國家就是這種制度與公民之間討價還價的一個結果。然而，中國貧困治理的經驗表明，中國特色社會主義制度在福利分配方面優越於資本主義的福利國家。在中國共產黨領導下實施的發展式扶貧政策，不僅提供了普遍的人民福利，而且拓展了福利分配的內涵。「發展式扶貧」不僅僅在於幫助貧困人口脫貧，而且致力於帶動貧困人口實現共同致富。在這個意義上，中國的貧困治理超越了西方社會「託底式」福利分配的政策目標。超越西方福利國家理論，發展中國福利政治的理論，是本文的理論目標。
一、資本主義國家的福利政治
向公民提供基本的福利計劃，諸如貧困救濟、養老保險、失業保險、住房補助等，已成為現代國家的一項基本職能。第二次世界大戰以來，西方發達國家越來越廣泛地介入公民社會權利的保護過程，以此形成的公共政策構成了現代國家的核心制度。在這個意義上，現代國家也被稱作「福利國家」。以發達國家為研究對象的福利國家理論，經歷了從早期的福利政策的功能描述、對福利國家社會影響的解釋，直至福利國家是否以及如何適應外部環境的變化。這些研究為理解發達國家以及發展中國家的福利政治提供了幫助，但其局限性在遭遇中國實踐時也表露無遺。
（一）資本主義福利分配的邏輯
資本主義演進的數百年時間經歷了工業化、民主化與福利國家複雜而漫長的同構過程。在福利國家成長的三大階段（資本主義的古典自由主義時期、凱恩斯主義時期與新自由主義時期），政府、資本、勞工之間的互動深刻地影響到市場與政府的制度模式，也有力地塑造了福利國家的模式。古典自由主義經濟學家將政府定義為市場的「守夜人」，福利分配既非政府的責任也非資本家的義務。 不過，第二次世界大戰之後，政治轉型、經濟危機與公民權利運動共同改造了政府與市場的關係，盛行於20世紀30年代至70年代的凱恩斯主義為政府定義了新的角色。凱恩斯主義提倡政府積極幹預市場，增加公共開支，創造就業，擴大福利分配。20世紀80年代以來，以美國與英國為代表的西方發達國家開始實行政策轉向，拋棄凱恩斯主義的遺產，轉而擁抱新自由主義經濟政策，試圖減少政府對市場的幹預，大規模削減政府的公共福利開支，重新激活被凱恩斯主義抑制的經濟活力，鼓勵私人資本在福利分配中發揮更加積極的作用。不管政府與市場的關係是自由放任、全面幹預還是去規制化，福利政策的歷史變化最終帶來兩大結果：一是公共福利成為公民的一項基本社會權利，二是福利分配成為政府的一項基本義務。
人們習慣於認為，發達國家的公民普遍享有社會權利，因此其社會福利的分配具有普遍性和平等性。這種認識是對資本主義福利國家的一種誤讀。經典著作《福利資本主義的三個世界》區分了自由主義（盛行於美國、英國、澳大利亞）、合作主義（盛行於歐洲大陸的奧地利、法國、德國與義大利）與社會民主主義（盛行於北歐國家）三種福利國家模式。這三種模式沒有一個是基於公民的社會權利而分享普遍福利的。相反，政府常常利用福利政策，迎合那些能夠為選舉作出更大貢獻的中產階級，而不是那些分散的、缺少資源的底層人口。換言之，福利分配的制度是資本主義國家政治經濟相互作用的產物。具體而言，公共福利政策的制度化，根源於政治經濟三個方面的共同作用。第一，工業革命促進了科層制的發展，改進了資產階級管理社會的組織能力。資產階級藉助於科層制的作用，在管理公共產品的過程中，自身規模與力量得到了擴張與提高，鞏固了官僚階級的自主權，有利於實現統治階級的利益。第二，政治制度的改革將公民的社會權利合法化，公民福利得到法律保障； 民主政治下的政黨競爭誘使執政黨通過增加公共福利開支，以贏得選舉。第三，工人階級的聯合行動迫使政府、資產階級通過談判接受勞動者的福利訴求。受到資本剝削的勞動者創建工會，採取聯合行動，迫使資本家和政府在福利方面做出讓步，從而實現了福利的制度化。
（二）福利分配的政治功利化
在西方發達國家，權力精英常常利用福利分配，為政治統治服務。福利分配的政治化、功利化不僅盛行於西方發達國家，在廣大第三世界也十分盛行。福利分配的政治功利化主要表現在以下三個方面。
首先，福利分配是國家實施社會控制的手段。理性選擇理論假定，政治精英始終面臨著來自底層社會的挑戰，作為應對策略，需要對社會做出讓步。 統治者同樣意識到，社會福利能夠抑制關鍵群體給政治帶來的潛在威脅，比如產業工人。福利分配的社會控制功能還通過國家推行的免費教育得以實現，因為統一的教育標準與內容能夠在年輕一代中培養政治認同。
其次，福利分配能夠提高政治合法性。公民社會權利的法治化對政治合法性建設能夠產生積極效果。政治家常常以福利分配動員社會支持，公民對國家的政治信任也因此得到維護與提高。發展中國家也接受福利分配對合法性建設的價值。為滿足人們對新制度的期待，政府優先考慮社會福利的再分配，以此提高合法性，實現政治鞏固。
最後，福利分配能夠幫助政治精英穩定和擴大選民基礎。那些教育水平較高、相對富有、職業更加重要的城市人口，如工人、知識分子、基層官僚等，是社會福利優先覆蓋的對象。拉丁美洲的政治精英擅長此道，以福利供給爭取城市工人階級或農民對選舉的政治支持。在競選過程中，候選人會承諾增加社會開支、改善公共福利，以此吸引更多選票。1988年，墨西哥總統大選，在任總統推出「國家團結計劃」（National Solidarity Program）的福利政策主張，確保了選舉的勝利。
（三）不平等的福利分配
西方國家的政治本質以及資本主義福利的政治經濟邏輯決定其福利分配政策必然導致地區和群體之間的非均衡性。福利分配的不平等表現在如下四個方面。
第一，福利分配的身份歧視。在發達國家工業革命的過程中，工人階級相對於農民階級，較早獲得了福利保障計劃。在發展中國家，工人階級的優勢地位也幫助他們優先獲得保障，農民和其他地位較低的階級則被排除在外。
第二，福利分配的類型差異。在歷史維度上，發達國家和發展中國家提供的福利項目，都經歷過從單一到多元的過程，前者的福利項目相對豐富；在地理空間上，發達國家的福利項目也不同於發展中國家，經濟發達的北半球國家，福利項目明顯比南半球國家豐富。比如，發達國家不僅提供公共醫療和公共教育，而且提供以養老為主要項目的社會保障，而發展中國家更傾向於提供公共醫療和公共教育。
第三，福利分配的數量差異。財政資源狀況是決定福利分配數量差異的一個重要原因。一般而言，財政資源越充裕，福利分配就越充分。不過，研究發現，用於福利支出的稅收來源，決定了國家在福利分配時的偏好與能力：那些依靠生產創造財富、積累稅收的國家，傾向於提供更多的社會福利，那些依靠自然資源積累財富的國家，則傾向於減少福利分配。
第四，福利分配在制度層級上的差異。第一次世界大戰之前，美國在進步年代為工人階級提供的福利計劃，明顯不及同時期的英國；美國工人階級從聯邦政府獲得的福利分配，遠低於州政府和地方政府。即使在同一個國家，市民從不同城市政府獲得的福利分配，彼此之間也存在明顯差異，這種差異可歸因於城市政府資源的豐富程度與官員的職業化水平。
上述研究表明，福利分配的非均衡結構與不平等狀態在現代國家普遍存在。以福利分配為取向的中國貧困治理，一方面豐富了福利分配的內涵，另一方面為超越傳統的、以西方社會為中心的理論範式提供了有力的例證。
二、貧困治理的中國模式
傳統計劃經濟提供了全面的福利計劃，政府與單位負責城市人口的福利分配，農村人口則主要依託集體組織。改革開放之後，市場經濟的發展、國有企業的轉型以及人民公社的解體，改變了原有福利分配的基礎與結構，市場經濟主體和地方政府開始逐漸承擔城市人口的福利分配計劃。福利分配製度轉型初期，福利供應的經濟負擔較重。2003年始，城市與農村地區逐步建立起由政府、市場和個人共同承擔的福利制度，在城市建立與實施最低生活保障、公共醫療改革、養老金制度、失業保障、工傷保險等，在農村建立起農村大病醫療保險、新型農村合作醫療、最低生活保障等。
改革開放以來，中國福利分配的制度化建設更加重視對貧困地區與貧困人口的公共產品與公共服務的供給。1999—2006年，國家通過實施「西部大開發」戰略，在中西部地區投入大量資金用於改善基礎設施建設，提高公共產品供給水平，為脫貧致富創造基礎條件。2006年後特別是黨的十八大以來，國家在繼續完善落後地區基礎設施的同時，加大力度治理重點貧困區，運用財政資金大規模實施易地搬遷，保障貧困人口的居住安全，同時廣泛推行產業扶貧等「精準脫貧」政策，提高貧困地區的「造血」功能，為實現共同富裕走出了一條創新之路。
（一）中國貧困治理的觀念框架
中國的貧困治理經歷了一個不斷探索的過程，無論是扶貧內容還是扶貧形式，都在持續追求充分發揮中國特色社會主義制度的優越性。以福利分配為導向的貧困治理模式，正是建立在一系列先進的思想觀念基礎之上的。
第一，實行一個沒有自身利益的強大政黨的全面領導。西方發達國家的選舉機制使得福利政策深受政黨輪替的影響，政策缺乏連續性與穩定性。不同於西方的多黨制度，中國的福利分配是通過一個代表全體人民利益的中國共產黨的領導來推動和實現的。中國共產黨只有人民的普遍利益，沒有自身的特殊利益，由此才能確保福利政策的持久性與連續性。對貧困治理的全面領導，還取決於中國共產黨所具備的決策力和決斷力，取決於中國共產黨對國家與社會的動員能力。
第二，貧困治理需要建立在強大的中央經濟實力的基礎之上。國家的財政能力決定了福利的再分配能力。 改革開放以來，中國政府始終將發展經濟放在首位，堅持「發展是硬道理」的基本原則。通過系統的政治經濟改革，中國社會釋放出強大的經濟活力，中央與地方政府積累了巨大的財富。為發揮中央優勢、調動地方積極性，國家運用財稅槓桿，合理劃分央地財政支出的範圍與責任，建立起強化中央財力、尊重地方自主權的集—分結合的財政關係。
第三，福利分配不止能夠滿足廣大人民群眾的生活需求，而且致力於擴展個人實現自由的「可行能力」。不同於世界上其他國家，中國的貧困治理沒有局限於傳統的福利計劃，如公共教育、醫療保險、養老保險等。中國以福利分配為導向的貧困治理，致力於解決新時代我國社會主要矛盾。黨的十八大以來，為適應中國社會主要矛盾的變化，國家對福利分配的內涵進行了重新定義。作為一種發展意義上的分配製度，中國的公共福利不是簡單的社會救濟，而是通過產業扶貧，將產業發展的實惠回饋給貧困人口，讓貧困人口形成致富能力，共享改革成果。
第四，福利分配必須堅持均等化原則。資本主義社會採取福利分配的等級制，在公民中實施不平等的福利分配政策。這種不平等的福利分配政策本質上是由其政治經濟制度決定的。以人人平等、共同富裕為目標的社會主義，重視通過福利分配縮小貧富差距，在福利分配過程中，不以公民的社會地位、政治地位來區別對待，為所有公民提供普遍平等的財富分享機會。
第五，貧困治理需要依靠國有資本的再分配。發達國家的福利分配不同程度地依靠市場機制，滿足人們的社會保障需求，個人享有的社會保障水平主要由經濟收入水平決定。私有制不利於公共福利的發展，公有制則超越了私有制的局限，國有資本能夠以低利潤甚至無利潤的方式參與貧困治理。國有資本的參與既壯大了扶貧的資金力量，又能夠發揮專業扶貧的優勢。
第六，貧困治理需要實現精準化。既然扶貧的目標是改變貧困人口的生產生活狀況，實現共同富裕，扶貧資金和項目就必須能夠儘可能準確地惠及那些真正需要幫助的人口，否則不僅浪費大量的扶貧資金，更會因為資金使用的偏差進一步擴大貧富差距。「精準脫貧」正是在總結多年扶貧經驗的基礎上提煉出來的科學的扶貧觀念。
（二）中國貧困治理的政治資源
僅憑觀念上的先進性，還不足以承擔長期、艱巨的扶貧開發工作。觀念上的先進性要成為現實，必然依靠中國特色社會主義制度經過長期改革完善所積累的政治資源。在寬泛的意義上，這些政治資源主要包括：堅持黨的集中統一領導，確保國家始終沿著社會主義方向前進；堅持人民當家作主，發展人民民主，密切聯繫群眾，緊緊依靠人民推動國家發展；堅持全面依法治國，建設社會主義法治國家，切實保障社會公平正義和人民權利；堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事；堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展和按勞分配為主體、多種分配方式並存，不斷解放和發展社會生產力；堅持以人民為中心的發展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路；等等。具體來說，推進貧困治理不斷走向成熟的政治資源，集中體現在以下四個方面。
第一，中央權威。貧困治理作為一項全國性的政策，沒有中央在全國範圍內的領導與組織，是很難取得成功的。中央權威的政治資源由三個部分構成：黨中央對全國的領導，中央對地方的領導，中央對社會的領導。其中，黨中央的集中統一領導是中央權威最重要的來源。如果削弱了黨中央的領導地位，中央對地方的領導、中央對社會的領導都難以建立起來。作為一種不可替代的政治資源，中央權威的優越性在於，能夠從全局高度制定更加合理的公共政策，能夠調動全國資源高效地推進公共政策的執行，能夠整合全社會的力量參與國家治理。
第二，政治參與。我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權力屬於人民。為了實現「人民當家作主」的政治原則，我國長期以來不斷改革與完善政治參與的各項制度，依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督。這些體現「人民當家作主」的政治制度能夠更好地體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造力，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務。
第三，執政為民。人民民主專政的社會主義國家本質，決定了黨和國家機關所秉持的「為人民執政」「為人民行使權力」理念。在這種理念的指導下，中國共產黨長期以來「堅持立黨為公、執政為民，保持黨同人民群眾的血肉聯繫，把尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生貫穿黨治國理政全部工作之中，鞏固黨執政的階級基礎，厚植黨執政的群眾基礎，通過完善制度保證人民在國家治理中的主體地位，著力防範脫離群眾的危險」。「執政為民」的政治理念已經轉化為治國理政的各項政治、經濟、行政與社會制度，是國家治理現代化的重要推動力和政治保障。
第四，行政協同。中央政策需要高效的行政機構去執行，行政執行則需要上級政府與下級政府、同級政府之間、政府內部部門之間持續穩定的協作。我國的行政體制經過多次改革，政府協同的水平已經得到顯著提升。縱向上，上級政府具備了有力的行政權威，行政指令在五個行政層級之間溝通順暢、執行有力；橫向上，政府之間本著大局意識和合作共識，主動建設多種協作機制，讓區域之間的行政協同制度化、常規化；在政府內部，部門之間的「山頭意識」「本位主義」逐漸淡化，主動尋求合作，以「全局意識」「共治意識」推進各項政策的執行。
（三）貧困治理的運作機制
貧困治理的中國模式通過具有可操作化的關鍵機制，從宏觀、中觀和微觀層次展示了立體化的行動策略。這些機制在實踐當中將觀念邏輯與政治資源有機地結合起來。
第一，中央對財政資源配置的理性化。改革開放以來，中國經濟增長的成效很大一部分得益於中央與地方之間的財稅體制改革。改革的總趨勢是放權給地方政府，以提高它們發展經濟的積極性。分稅制改革以來，為落實國家的民生政策、提高扶貧資金的使用效率，中央對扶貧財政資金集中配置，扶貧資金支出特別是大規模的產業扶貧、異地搬遷的項目投資，實行中央統一預決算管理。這種財政上的「雙軌制」一方面鼓勵地方政府積極地創造財政收入，另一方面有效地減輕了落後地區在貧困治理方面的財政負擔。扶貧資金配置的權力集中化，體現了社會主義集中力量辦大事的優勢，體現了黨執政為民的決心。
第二，貧困治理的責任化。扶貧是否成為政府與幹部的剛性責任，是決定貧困治理績效的一個關鍵因素。在經濟發展、環境保護方面，政府之間通過籤訂目標責任書，強調政府優先執行上述政策，從而有力地保障了地方政府忠實地執行中央重大政策。行政責任考核制度也被引入到貧困治理中。從行政的角度而言，貧困治理的責任化是落實「精準脫貧」的保障機制；從政治的角度而言，貧困治理的責任化能夠驅使地方政府不折不扣地落實黨中央要求的「執政為民」的理念，將貧困人口的脫貧問題放在工作首位。貧困治理的責任化在強調約束作用的同時，也引入了激勵機制，鼓勵地方政府在貧困治理方面大膽創新，帶領貧困人口成功地走出一條產業扶貧的新路子。
第三，在基層社會拓展政治網絡。黨中央要求在貧困治理過程中，各級政府和幹部要堅持以人民為中心的執政思想，將扶貧工作紮根每一個貧困戶，為脫貧致富出謀劃策、排憂解難。貧困治理當中的「結對子」「駐村幹部」「第一書記」等實踐真正地落實了黨中央倡導的「群眾路線」精神。在「精準脫貧」階段，黨中央加大了聯繫貧困群眾的力度，動員黨政機關、事業單位和國有企業，發揮各自優勢，為貧困治理作出貢獻。黨中央也倡導社會力量積極參與貧困治理，聽取貧困群眾的意見，以實際行動為貧困戶提供幫助。
為了全面、深入地理解貧困治理的中國模式，下文將以實證材料分析上述三個關鍵機制是如何運作的。需要強調的是，貧困治理的政治邏輯以及政治資源都反映在這些機制的實際運作過程中。
三、中央對財政資源配置的理性化
財政資源使用的效率直接影響到國家目標實現的程度，影響到政府之間的關係。為了改進央地之間的財政關係、提高財政的使用效率，1994年開始，中央進行系統化的財政體制改革。改革的總特點是，財政支出責任（事權）越來越分權，而財政收入的分配（財權）則越來越集權。對財政扶貧而言，中央的財政集權不僅增加了國家層面的資金投入，強化了對資金使用的過程監管，提高了政府部門與地方政府專業扶貧的水平，而且保證了資金在基層的使用安全。
央地財政關係在1994年前後發生了一次重大變化。此前，財政關係經歷了從高度集權到逐漸分權的過程，中央政府的財政支配權從高度壟斷向地方分權轉變。為鼓勵地方搞活經濟與增進民生，中央政府允許地方國有企業留存更多利潤，允許地方政府留存更多稅額，實行財政包幹制。這個短暫的分權過程帶來了兩個重要後果：中央財政增長速度低於經濟增長速度，財政支配能力小於地方政府；財政分配比例的調整沒有及時地調整央地政府的支出責任，財政開支的義務並沒有隨著財政能力的變化而做出相應調整。分稅制改革是央地財政關係的重要分水嶺，旨在糾正財政包幹製造成的負面影響。分稅制改革以集權方式提升了中央政府的財政能力，並以分權方式釋放了地方政府追求經濟增長的活力。不過，對於貧困治理而言，這種改革並沒有實質性地改進財政扶貧的效率，貧困問題在某種程度上甚至變得更加嚴重。
三個原因可以解釋上述結果。第一，地方政府的自主權在政府之間產生了明顯的地區財政收入落差，那些經濟發展相對落後、財政壓力較大的地區常常截留和挪用來自上級的扶貧資金。第二，在扶貧還沒有成為激勵地方政府行為的情況下，以經濟績效考核政府官員的機制，驅使地方政府偏向於那些能夠產生財富的領域，忽視社會福利這樣的民生投入。第三，財政分權政策在促進地方政府追求經濟增長的同時，使得那些缺乏資源和區位優勢的地方面臨更大的財政壓力。在財政資源吃緊的條件下，地方政府為完成上級任務、解決機構膨脹帶來的「吃飯財政」問題，往往採取「亂收費」「亂攤派」「亂罰款」的辦法。結果，「汲取型」的地方政府行為不僅沒有明顯改善農村的貧困狀況，貧困人口反而更加貧困；更嚴重的後果是，稅費改革之後，基層政府的汲取行為逐漸演變為「懸浮型」的不作為，國家與農民的關係在基層變得越來越緊張。以財政體制為核心的行政改革目標是，重新樹立中央權威，使行政行為趨於理性化。
（一）由中央配置扶貧資金
分稅制改革之後，中央政府抽取的財政資金量大幅度增加，財政支配能力在整體上得到顯著提高。為更有效率地使用財政資金、引導經濟與社會發展、控制地方政府的財政支出，中央政府以公共預算改革來實現財政支配上的權力集中。公共預算採取自上而下的「專項轉移支付」和「項目制」兩種形式，限定資金使用的目的、範圍，強制性迫使地方政府專款專用。特別是項目制形式，由於具有「技術理性」的特徵，將管理過程指標化、技術化與量化，較好地解決了委託—代理關係中的「信息不對稱」難題，從而實現中央對地方政府的有效監督。中央政府對財政預算實施「硬約束」，不僅提高了扶貧資金的精準使用，而且促使地方政府增加對扶貧的財政投入。
分稅制改革以來，中央政府逐步加大對扶貧項目的財政支出，僅「扶貧專項資金」項目，1991年至2015年間增幅達10多倍，從1991年的28億元增加到2015年的432.87億元。2015年之後，增幅更大。2016年至2019年，每年保持200億元左右的增量。尤其值得注意的是，中央下撥的總資金規模的97.4%分配給了中西部22個省份，而且資金直接下撥到縣級政府，省市級政府不得截留與挪用。
扶貧資金集權化使用，大大提高了經費安排的精準性，國家直接建立起與基層社會和貧困戶的政治聯繫。2014 年，在加大下撥扶貧資金的過程中，中央政府要求地方政府對貧困戶實施建檔立卡制度。通過建檔立卡，中央政府精準地識別出貧困村12.8萬個、貧困戶2948萬戶、貧困人口8962萬人。2016年，53%的中央扶貧資金直接用於建檔立卡的貧困戶，38%用於建檔立卡貧困村的農田水利、村級道路、人畜飲水、沼氣等項目，以及危房或住房改造等基礎設施建設；9%用於金融扶貧風險補償金、保險及信息化和建檔立卡管理等支出。
（二）資金管理專業化
扶貧資金的專項化是中央公共預算改革的一種形式，學術界稱為「項目制」。通過一整套嚴格的審核、評價等監督機制，項目制被認為能夠更加有效地從技術上保證中央資金的使用效率，遏制地方政府的侵佔行為。項目制不是對科層制的擺脫或超越，而是國家主動對政府科層體系的一次完善和補充，是近代國家政權建設在新時期的延續與拓展。
項目制的專業化從三個方面提高了扶貧財政資金的使用效率。首先，中央財政部門下撥的資金都是「戴帽」資金，由財政部向下級財政系統下撥，最終轉移到指定的縣級財政部門，對地方政府能夠產生「硬約束」；其次，由中央各個部門下撥的專項資金的分配權屬於各部委，在部門系統內部下達資金，不經過地方的財政部門，減少了這些部門專項資金被截留與挪用的可能性；最後，由中央各個部門參與扶貧，如金融、生態保護等，發揮這些部門的專業優勢，減少了資金使用的盲目性。
（三）發揮市場作用
扶貧中的項目制改變了執行者的身份。原來由基層官員直接執行的扶貧項目，在項目制下改變為由社會上的「第三方」來提供。「第三方」在執行政策時的動機也會不同，不會出現以權力製造利潤的現象。市場機制不僅有效遏制了扶貧資金的非法使用，而且提高了資金使用的專業化水平。
市場化的扶貧資金採取公開招標的形式，由企業承包執行產業項目，由社會組織承擔服務項目。不論是產業扶貧項目還是公共服務項目，扶貧資金的管理主體與執行機構共同協商，確定政府購買服務的項目、金額、服務對象等內容，通過政府採購招標平臺，擇優選擇競標機構，在項目實施過程中，嚴格監督中標機構的項目實施情況。2019年，國務院出臺了「消費扶貧」政策，要求各級預算單位新增政府採購扶貧項目和服務內容，通過購買貧困地區的農副產品和物業服務來幫助貧困人口增加收入。中央政府鼓勵優先購買國家級貧困縣域內註冊的企業、農民專業合作社、家庭農場等出產的農副產品；對註冊地在國家級貧困縣域內，且聘用建檔立卡貧困人員達到公司員工30%以上的物業公司，中央鼓勵各級預算單位，按規定履行有關變更採購方式報批程序後，採用競爭性談判、競爭性磋商、單一來源等非公開招標採購方式，採購有關物業公司提供的物業服務。
四、貧困治理的責任化
我國一直重視貧困人口的救濟與貧困地區的發展，但相較於經濟增長、維護社會穩定等方面，扶貧政策在相當長時期裡的執行效果不盡人意。過去十多年來，國家逐漸轉變扶貧模式，提高了中央政府干預貧困治理的強度，將消除貧困上升為國家戰略，在中央與地方政府之間建立起共同承擔的治理責任，有效減少了脫貧政策的執行消耗。
（一）拓展行政責任的範圍
在統治權集中、治理權下放的治理結構之下，一統體制與科層制之間引起的內生性矛盾，迫使國家採取多種應對辦法。為使中央政策在地方得到完整執行、保障中央的政策偏好在地方得到落實，中央建立起自上而下的問責制度。行政問責範圍涉及多個政策面向，尤其是經濟增長、安全生產、社會穩定、環境保護。隨著治理目標的轉型，政府扶貧也被納入問責制的範疇，具有了「一票否決」的影響力。問責制類似於「政治淘汰賽」，優先考核的量化指標會成為懲罰執行不力官員的重要參考。將扶貧當做政策執行的「硬指標」，不僅意味著國家職能的新變化，而且反映了國家轉變職能的決心。
貧困治理的行政問責，採取縱向與橫向交叉負責形式。縱向上，中央政府擁有最高權威，從省級政府到鄉鎮/街道政府都要對其負責，在「下管一級」的行政體制下，下級政府直接向上一級政府負責，凡是承擔上級政府部門扶貧項目的，下級政府部門都要對上級部門負責；在橫向上，每個地方一級政府都實行「屬地管理」原則，每個政府部門都要對本級政府負責，實行「誰主管、誰負責」的部門負責制。2016年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》（以下簡稱《考核辦法》），明確省級黨委、政府主要負責人和領導班子綜合考核評價指標。《考核辦法》的出臺標誌著地方政府特別是貧困地區的政府績效考核由經濟發展向扶貧績效考核轉變。
為了使扶貧考核結果更加科學，《考核辦法》量化了考核指標，主要考核減貧成效、精準識別、精準幫扶、扶貧資金四大類指標，具體考核建檔立卡貧困人口數量減少、貧困縣退出、貧困地區農村居民收入增長情況、駐村幫扶情況、扶貧資金安排和使用。為體現考核的公正性，中央對省級政府的考核採取自上而下、自下而上和「第三方」評估相結合的辦法，重點監督六個方面的問題：未完成年度減貧計劃任務的；違反扶貧資金管理使用規定的；違反貧困縣約束規定，發生禁止作為事項的；違反貧困退出規定，弄虛作假、搞「數字脫貧」的；貧困人口識別和退出準確率、幫扶工作群眾滿意度較低的；紀檢、監察、審計和社會監督發現違紀違規問題的。凡是出現上述問題的省份，「由國務院扶貧開發領導小組對省級黨委、政府主要負責人進行約談，提出限期整改要求；情節嚴重、造成不良影響的，實行責任追究」。為了更有力地落實扶貧政策，中共中央辦公廳和國務院辦公廳再一次聯合發布《脫貧攻堅責任制實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），對於執行不力的政府領導實施更加嚴厲的責任追究：「中央紀委機關對脫貧攻堅進行監督執紀問責，最高人民檢察院對扶貧領域職務犯罪進行集中整治和預防，審計署對脫貧攻堅政策落實和資金重點項目進行跟蹤審計。」相較於《考核辦法》，《實施辦法》擴大了考核範圍，明確了具體責任人。《實施辦法》規定，「縣級黨委和政府承擔脫貧攻堅主體責任，負責制定脫貧攻堅實施規劃，優化配置各類資源要素，組織落實各項政策措施，縣級黨委和政府主要負責人是第一責任人。」
（二）引入競爭激勵機制
在對下級政府採取目標管理時，上級政府也在考核中引入了競爭機制，激勵地方幹部積極執行上級政策，政策目標完成更加出色的官員會得到更多政治晉升的機會。不過，研究發現，中央強調的政策偏好未必能夠得到地方幹部一致的積極回應，他們仍然會採取「選擇性」執行的策略，在諸如經濟發展的「剛性任務」上更加用力，而對於維穩等「彈性任務」相對消極。地方幹部之所以對待「彈性任務」「選擇性」執行，存在著兩方面的原因：一方面，「彈性任務」為幹部晉升帶來的好處有限；另一方面，「彈性任務」的執行可能削弱地方政府和幹部的財政收入與利益回報。在貧困治理的早期階段，減輕農民負擔以及貧困救濟就陷入了「彈性任務」的治理困境。
開發式扶貧與產業扶貧為改進官員考核提供了可能性，完善了傳統的「政治錦標賽」模式。扶貧從兩個方面調動了地方幹部的積極性：考核結果將扶貧績效與幹部晉升掛鈎；通過增加下撥扶貧資金、設立扶貧項目，地方幹部不僅消除了財政壓力，而且還可通過扶貧項目發展當地經濟。黨的十八大以來，扶貧績效與政治晉升的關係越來越密切，大批中央幹部來自於或者有過在省級貧困地區任職的經歷。在25名政治局委員中，十六大有6人、十八大有12人曾經在中西部地區擔任過省級領導職務。這種政治晉升標準的變化表明，至少在中央層級，領導升遷不再唯GDP，而是進入一個多元化時代。
中央持續增加對扶貧項目的投入，因地制宜制定貧困地區的發展計劃，動員政府部門和國有企業幫助貧困縣、鄉鎮發展經濟。同時，中央要求省級政府和部門設立本級扶貧專項資金，作為中央扶貧專項資金的配套資金。上表表明，最近幾年，中央與省級政府扶貧投資的總量在逐年增長，且省級配套資金嚴格執行了中央的配套標準，佔中央扶貧資金總量約30%至50%。中央在扶貧配套資金的管理上還引入淘汰競爭機制，配套資金達不到規定比例的，中央將按比例調減下一年度向該省、自治區、直轄市投入的國家扶貧資金數額；調減下來的國家扶貧資金，將安排給達到規定比例的省、自治區、直轄市。這些規定既對省級政府產生了行政壓力，又在省級政府之間形成了競爭關係。
貧困治理的競爭還表現在，地方政府自下而上地為本地區爭取扶貧項目。在鄉鎮政府和村級組織的積極配合下，縣級政府及其職能部門通過各種途徑，將上級的各類扶貧項目申請下來，通過對項目資金的整合與配套，將項目落實到相關鄉鎮和村級組織，集中打造「亮點村」與「示範村」。對於扶貧產業項目，特別是農業產業開發，基層政府都有「扶貧」與「發展」雙重目標，試圖通過項目帶動相關產業的綜合發展。而爭取這些扶貧產業項目的過程，和過去的招商引資存在很大不同。招商引資的前期投入都是由本地財政支出，對政府而言是一個很大的經濟負擔；項目扶貧則是上級財政支持，極大減輕了政府發展經濟的財政負擔。
（三）為基層政府創造履行扶貧責任的財政條件
基層政府是國家政策執行最基礎的單元，政策執行的效率直接關係到全國性政策的效果。在分稅制改革前後以及在2006年取消農業稅之後，貧困治理的績效並不理想，有些地區甚至出現越治理越窮困的現象。基層幹部從扶貧中牟利的現象較為嚴重，一個主要原因就是基層政府難以克服財政壓力。在稅費改革前後，基層政府既要學會「分灶吃飯」，又要完成上級政府年年加碼的財政任務。為了克服財政壓力，負擔被轉嫁給農民，一些基層政府甚至挪用扶貧款，套取上級政府資金，進一步造成貧困治理質量的惡化。取消農業稅後，基層政府逐步轉變為「服務型」政府，政府與農民的關係漸漸由對抗轉向合作。除了通過財政改革遏制基層政府挪用扶貧資金的行為，基層政府職能的這種轉型還依靠一個重要的機制，即大幅度增加縣鄉政府的轉移支付，由中央與省級財政解決行政支出與人頭費用。這種措施有效地減輕了基層政府的財政壓力。
「中央財政轉移支付」 包括一般性轉移支付、民族地區轉移支付、工資性轉移支付、農村稅費改革轉移支付。農村稅費改革轉移支付的資金主要由貧困地區的縣級財政部門接收，又叫「財力性轉移支付」。從2003年起，中央轉移支付的數量顯著增長。2003年，中央向縣級政府轉移8261.41億元，2017年飆升至65051.78億元。對比中央轉移支付，「貧困地區省級政府」（指的是國務院公布的22個中西部省、自治區和直轄市）創造的稅收收入不及中央下撥的轉移支付，2003年差額為3841.57億元，2017年差額為22287.16億元。差額越來越大意味著，中西部落後地區的財政對中央的依附越來越高。從國家建設的角度，落後地區對中央財政依附度高表明，東西部政府財政能力的差距在縮小，地方政府的行政能力漸趨均等化。
五、在基層社會拓展政治網絡
僅僅依靠科層制很難完成國家在基層社會政治紮根的任務，只有具有強大動員能力的政黨，才能實現塑造國家的偉大工程。在致力於提高貧困治理精準性的實踐中，國家建立了持續吸納基礎人口的機制，擴大國家在貧困地區的福利分配與經濟發展功能，全面強化中央政府對基層社會的覆蓋範圍與主導能力。
當扶貧資金濫用、幹部責任「軟化」得到有效治理後，中央繼續自上而下地推行貧困治理的制度變革，糾正扭曲扶貧精準性的三個主要障礙。其一，扶貧目標偏離。在移民搬遷項目實施過程中，村莊精英對項目的運作施加了重要影響，造成項目在一定程度上偏離了治理目標。這些精英憑藉著關係網絡的優勢，能夠「俘獲」移民安置資源或移民搬遷項目帶來的種種好處。其二，基於成本—收益考慮，市場缺乏參與扶貧的積極動機。產業扶貧的目標是在貧困地區創造資本與就業市場，從而形成財富的「再生」機制，永久消除貧困現象。但由於土地零碎、農民組織化程度低等內部條件制約，農業產業的龍頭企業、農業公司等市場主體出於收益考量不太願意進行長期的、低回報的投入。試圖以市場力量發展農業產業化相當困難。其三，社會扶貧力量過於弱小。貧困地區的地理與資源條件限制了人與人之間的互助合作，貧困戶在經濟與社會活動中通常處於單打獨鬥的狀態；多種因素也抑制了社會組織參與貧困治理，影響到了公共服務的質量。
（一）與貧困戶建立政治聯繫
為了改進扶貧的精準性，提高扶貧項目開發的專業水準，2012年以來，黨中央在全國範圍內動員幹部下基層，幫助貧困地區脫貧致富，點對點、面對面地指導貧困戶擺脫貧困狀況。中央要求「下鄉幹部」帶動貧困村資源的整合、因地制宜培育農業特色產業；組建農民互助合作社；以優惠政策等方式引進企業，形成一種農業產業化發展的政府帶動模式。2005年至2014年，中央各級機關下派到國家貧困縣的幹部達3880人，帶入資金累計約154億元，幫助貧困縣引進項目資金累計約690億元。
每個層級的地方政府和部門都下派幹部駐村，擔當貧困村的「第一書記」，聯合鄉村幹部共同執行扶貧政策。截至2017年底，全國扶貧辦系統共組織80多萬幹部進村入戶，對12.8萬個貧困村、2948萬貧困戶和8962萬貧困人口進行了精準識別，建檔立卡。在此基礎上，全國組建了12.8 萬個駐村工作隊，選派了48萬名駐村幹部，對識別出來的貧困村和貧困戶逐一制定幫扶計劃，實施精準幫扶。駐村幹部和「第一書記」還履行扶貧監督責任，防止當地強勢人物幹擾扶貧資源的分配。在貴州地區，為防止村幹部壟斷和攫取扶貧資源，駐村幹部禁止他們參與本人及其直系親屬「貧困戶」的識別與評定。「幹部下鄉」不僅為貧困地區帶去扶貧資源、指導脫貧致富，而且在抑制鄉村脫嵌於國家範圍、形成秩序之外的秩序，發揮了積極作用。點對點、面對面的正式關係，生動地在國家與個體農民之間建立起更加密切的政治聯繫，提升了國家在基層社會的嵌入能力。
（二）以國有資本引導產業扶貧
在落後地區推動扶貧產業的發展，市場的力量是很有限的，只有發揮國家的作用，產業投資與致富才有可能變為現實。2015年9月22日，國務院扶貧辦、中組部等9個單位共同發布了《中央、國家機關和有關單位定點扶貧結對關係名單》，126家企業成為定點扶貧單位，其中，61家企業位列2016年國有企業100強，2家企業屬於2016年民營企業100強。《中國企業扶貧發展報告》（2016年）指出，上述63家定點扶貧企業行業分布範圍廣泛， 主要集中於混業（橫跨多個行業）、金融業與電力生產。63家定點扶貧企業共有182個扶貧點，平均每個企業2.89 個。
從企業性質看，國有金融企業平均擁有的扶貧點最多，為3.56 個, 其次為中央企業，平均2.82 個， 其他國有企業與民營企業扶貧點的平均扶貧點數量均為2個。63 家企業定點扶貧涉及14個貧困片區，每個片區平均有 6.43 家企業。從片區分布看，滇桂黔石漠化區最為集中，有17家企業定點扶貧；其次為秦巴山區，有11家；再次為六盤山區，有10家。四省藏區、南疆三地州及烏蒙山區各有8家企業定點扶貧；大別山區、武陵山區及滇西邊境山區均有6家；燕山—太行山區有4家、呂梁山區有3 家；羅蕭山區、黔西邊境山區及大興安嶺南麓山區最少，各有1家定點扶貧企業。
由國有資本為投資主力的扶貧企業，既克服了政府直接幹預市場的缺陷，又解決了利潤過低而造成資本缺場的尷尬境地。國有資本的公益屬性使得企業能夠接受低回報的扶貧項目；基礎設施與農業產業的投入具有數量大、周期長的特點，因而也具備了長期投入的特性。國有資本的上述兩個特性，從制度上與資本上解決了扶貧的短期行為，使得國家元素紮根邊緣地區成為可能。
（三）建設多元的社會治理格局
在鄉鎮企業發展的黃金時期，基層政府與企業家之間通過建立相互合作關係，政府與市場之間優勢互補，實現了農村工業騰飛的奇蹟。事實證明，這種合作模式在貧困治理上也取得了進展，不僅幫助落後地區消除貧困，而且使國家機構深嵌於基層社會的結構之中。
長期以來，社會組織捐贈是我國政府向貧困地區提供社會福利的一種重要形式，參與扶貧的主要是基金會和民辦非企業單位。這些社會組織在黨政體系與市場體系外，具有非政府、非營利、公益性特徵，由民政系統註冊管理。截至2018年，我國共有合法登記的基金會7034家、民辦非企業單位444092家。20 世紀80年代以來，一些具有官辦背景的全國性扶貧組織建立，如中國扶貧基金會、中華慈善總會、全國殘疾人基金會、宋慶齡基金會等。這些組織長期主持大型的扶貧幫困項目，如全國婦聯巾幗扶貧行動、扶貧活動、希望工程、光彩事業、幸福工程、宋慶齡基金會扶貧救助項目、中國社會科學院小額信貸中心等。此外，小規模、非公募型的基金會以及草根非營利組織也紛紛參與扶貧項目。2011年，社會組織扶貧共籌集資金393.6億元，2018年，籌資金額增加到919.7億元。
吸引貧困農民加入互助資金組織，也是合作主義的一種形式。2006年以來，國務院扶貧辦和財政部針對全國14個省（區）的140個村組織開展了「貧困村村級互助資金試點」，旨在創新和完善扶貧資金的管理，解決貧困村和貧困戶發展資金匱乏、貸款難的問題，提高貧困村、貧困戶自我積累、互助互濟和持續發展的能力。貧困村互助資金由財政部門投入，加盟的農戶共同所有、共同使用、共同管理，不吸儲、不營利。在地方政府的引導下，會員農戶自行編制章程，民團組織和金融機構負責互助資金運作的監督和管理。互助資金組織不僅幫助貧困戶解決資金困難，而且幫助農戶培養了合作精神。僅僅五年內，試點工作就取得了顯著成績：試點範圍擴大到 28 個省（區、市）、1141個縣、16299個村；151.41萬戶農戶、84.64萬戶貧困戶加入互助社；平均農戶入社率達27.3%，貧困戶入社率達 43.6%；累計發放借款46.11億元，其中向貧困戶發放借款24.72億元。
結語
中國貧困治理的經驗有力挑戰了西方的福利國家政策，發展出一種迥異於資本主義福利國家的中國模式。貧困治理的中國模式遵循社會主義制度的政治邏輯，充分發揮制度的政治優勢，改革與完善貧困治理的關鍵機制，將執政黨的政治領導轉換為一種實實在在的治理能力，將貧困人口的社會福利上升到國家戰略的高度，發揮中央權威的理性化優勢，激發地方政府與社會的治理活力。中國在貧困治理方面取得的巨大成就與形成的治理模式，是國家治理現代化的一個生動體現。
上述成就的取得，離不開三個層面上的政治與行政改革：在宏觀層面上，中央政府經歷了從放權到全面集權，再到選擇性集權的財政制度改革，最終建立起權力集中的中央財政資金管理體系，有效減少了扶貧資金被挪用的現象，提高了財政資源的使用效率；在中觀層面上，中央政府在職能上理順了省、市、縣在扶貧過程中的角色，將扶貧責任制度化，改變了地方政府對待貧困治理的消極態度；在微觀層面上，通過政治動員，中央政府成功地建立起國家與貧困村貧困戶的政治聯繫，鞏固了國家與公民的良好關係。
從理論上看，第一個宏觀機制展示了中央財政集權的優勢，超越了西方福利國家理論所提倡的、以聯邦制分配福利的模式；第二個中觀機制展示了在單一制的政府關係之下，優先強調貧困治理責任的可行性和優越性，對政府目標保持靈活調整的能力，超越了西方發達國家以法治為基礎、追求均等化執行政府目標的剛性特徵；第三個微觀機制展示了中國政府在貧困治理方面的主動性，極大地減少了貧困人口以對抗方式爭取福利的可能性，避免了西方福利國家那種以公開抗議、討價還價為主要形式的福利分配的弊端，大大降低了政治不穩定的風險。
這些機制上的差異，歸根結底取決於中國貧困治理的政治邏輯在根本上有別於西方福利國家，體現了中國特色社會主義民主的政治本質。首先，中國以貧困治理為抓手的福利分配是一種「人民福利」，而不是「少數人福利」。憲法賦予全體公民一律平等的權利，顯然也包括福利權利。資本主義的福利在市場經濟早期是「少數人的特權」，在市場經濟的成熟時期，福利分配形成了一種不平等的等級制。其次，中國的福利分配是一種國家目標，是基於「共同富裕」和「全面實現小康社會」原則的福利分配。資本主義的福利分配是一種政治統治手段，是安撫選民的政黨競爭的策略，福利政策經常隨著政黨競爭而發生波動。再次，中國的公共福利是一種發展意義上的分配製度，不是簡單的社會救濟，而是通過產業扶貧，讓貧困人口形成致富的能力，共享改革開放的成果。資本主義的福利分配從一開始就是一種「託底式」的救濟扶貧，是為了確保市場秩序和政治秩序而實施的功利性政策。這些國家不可能通過公共投資與產業發展，從根本上解決貧困人口的生活富裕問題。
以福利分配為導向的中國貧困治理所取得的偉大成就表明：社會主義民主政治相較於資本主義民主政治能夠為人民提供更加高效、均等的福利分配，因為社會主義民主制度更能充分地履行人民當家作主的權利，能夠充分地聽取人民的意見和建議，能夠最大限度地滿足人民群眾對美好生活的追求；只有超越黨爭與自身利益的局限，貧困人口才可能獲得穩定並持續的福利改善；盲目仿效西方國家、試圖通過民主化實現社會富裕的第三世界國家，會難免陷入理論貧乏與制度枯竭的困境。對於廣大發展中國家而言，要想實現有效的貧困治理，必須在國家層面形成共識，將「共同富裕」作為國家發展的基本方向與制定大政方針的基本原則；經濟發展是貧困治理的「硬道理」，沒有足夠的財政資源，貧困問題不可能得到根本解決；通過改革，強化中央政府的制度權威，福利分配的財政資金必須實行中央集權；擴大與豐富福利分配的內涵與外延，轉變傳統的社會救濟式扶貧的弊端，從被動、保守式福利分配向主動、開放式福利分配轉變；公共福利實行全民均等化分配，縮小貧富差距，實現「共同富裕」。