國資發改革【2017】134號《關於國有企業辦教育醫療機構深化改革的指導意見》（以下簡稱《意見》）文件指出，截止二零一八年十二月前，全國的國有企業醫院基本完成撤、並、改工作。標誌著企業醫院「撤併改」正式啟動，其實在文件未發布以前，很多的企業醫院改制已經完成。伴隨著企業醫院的「撤併改」，一些地方的公立醫院也進入了改制的大潮。
1、政府舉辦醫院有上限
區域衛生規劃，是政府對衛生事業發展進行宏觀調控的主要手段，它以滿足區域內的全體居民的基本衛生服務需求為目標，對醫療機構、人員、床位、設備、經費等進行調控，形成區域衛生的整體發展。
國務院辦公廳印發《全國醫療衛生服務體系規劃綱要(2015-2020年)》(國辦發〔2015〕14號以下簡稱《規劃綱要》)明確提出：到2020年，每千常住人口醫療衛生機構床位數控制在6張，其中，醫院床位數4.8張，基層醫療衛生機構床位數1.2張。在醫院床位中，公立醫院床位數3.3張，按照每千常住人口不低於1.5張為社會辦醫院預留規劃空間。在縣級區域依據常住人口數，原則上設置1個縣辦綜合醫院和1個縣辦中醫類醫院（含中醫、中西醫結合、民族醫等，下同）。中醫類資源缺乏，難以設置中醫類醫院的縣可在縣辦綜合醫院設置中醫科或民族醫科室。民族地區、民族自治地方的縣級區域優先設立民族醫醫院。50萬人口以上的縣可適當增加公立醫院數量。
《規劃綱要》明確設定了政府舉辦公立醫院的上限，政府集中精力財務物力確保提供基本醫療衛生服務，保證公立醫院的公益性。目前情況下，許多地方公立醫院資源相對過剩，財政投入「撒胡椒麵」，誰也吃不飽，誰也吃不好，惡性競爭，以收入驅動為導向，導致公立醫院過分趨利性，偏失公立醫院公益性目標，看病貴問題突出，引發社會不滿。
國務院辦公廳以國辦發〔2015〕38號印發《關於城市公立醫院綜合改革試點的指導意見》明確要求：
從嚴控制公立醫院床位規模、建設標準和大型醫用設備配備，對超出規模標準的公立醫院，要採取綜合措施，逐步壓縮床位。嚴禁公立醫院舉債建設和超標準裝修。按照區域衛生規劃和醫療機構設置規劃，合理把控公立醫院數量、布局和結構，鼓勵企業、慈善機構、基金會、商業保險機構等社會力量辦醫，擴大衛生資源總量。字裡行間可以看出，政府對公立醫院數量和規模實行嚴格限制，鼓勵引導非政府確保的二級醫院改制，鼓勵採取遷建、整合、轉型等多種途徑將部分城市二級醫院改造為社區衛生服務機構、專科醫院、老年護理和康復等機構。
近日，國家衛計委和國家中醫藥管理局下發了《關於在公立醫院綜合改革中依法切實做好公立中醫醫院設置有關要求的通知》（下文簡稱《通知》）強調，中醫藥法明確規定，縣級以上人民政府應當將中醫醫療機構建設納入醫療機構設置規劃，舉辦規模適宜的中醫醫療機構。《中醫藥發展戰略規劃綱要（2016—2030年）》等文件也明確要求，已經設置的中醫醫院，不得無故合併、撤銷或者改變其中醫醫療性質；原則上政府舉辦的中醫醫院不進行改制。《通知》指出，近期個別地區出現了不同形式的撤銷、合併、改制公立中醫醫院的現象，不同程度地改變了公立中醫醫院的機構設置、人員編制、功能定位及其獨立運營發展權利。
2、鼓勵社會辦醫「搶灘布點」
國務院辦公廳以國辦發〔2015〕38號印發《關於城市公立醫院綜合改革試點的指導意見》明確提出：鼓勵社會力量以出資新建、參與改制等多種形式投資醫療，優先支持舉辦非營利性醫療機構。
起始於2009年的新醫改，中發〔2009〕6號《中共中央國務院關於深化醫藥衛生體制改革的意見》為標誌，鼓勵和引導社會資本發展醫療衛生事業。
國辦發〔2010〕58號國務院辦公廳轉發發展改革委衛生部等部門《於進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構意見的通知》指出：堅持公立醫療機構為主導、非公立醫療機構共同發展，加快形成多元化辦醫格局，是醫藥衛生體制改革的基本原則和方向。
國發〔2013〕40號《國務院關於促進健康服務業發展的若干意見》明確要求：建立公開、透明、平等、規範的健康服務業準入制度，凡是法律法規沒有明令禁入的領域，都要向社會資本開放，並不斷擴大開放領域；簡化對康復醫院、老年病醫院、兒童醫院、護理院等緊缺型醫療機構的立項、開辦、執業資格、醫保定點等審批手續。研究取消不合理的前置審批事項。放寬對營利性醫院的數量、規模、布局以及大型醫用設備配置的限制。
國辦發〔2015〕33號《國務院辦公廳關於全面推開縣級公立醫院綜合改革的實施意見》提出：落實支持和引導社會資本辦醫政策。
國辦發〔2015〕45號《院辦公廳印發關於促進社會辦醫加快發展若干政策措施的通知》指出：控制公立醫院規模，規範公立醫院改制。按照總量控制、結構調整、規模適度的原則，合理控制公立醫療機構數量和規模，拓展社會辦醫發展空間。
國發〔2016〕77號《國務院關於印發「十三五」衛生與健康規劃的通知》指出：社會辦醫加快發展。個體診所設置不受規劃布局限制。優先支持舉辦非營利性醫療機構，推進非營利性民營醫院和公立醫院同等待遇。放寬社會力量舉辦醫療機構的服務領域要求，支持社會力量以多種形式參與健康服務。發展專業性醫院管理集團，推動社會力量辦醫療機構上水平發展。
中共中央、國務院印發了《「健康中國2030」規劃綱要》明確提出：優化多元辦醫格局。進一步優化政策環境，優先支持社會力量舉辦非營利性醫療機構，推進和實現非營利性民營醫院與公立醫院同等待遇。鼓勵醫師利用業餘時間、退休醫師到基層醫療衛生機構執業或開設工作室。個體診所設置不受規劃布局限制。破除社會力量進入醫療領域的不合理限制和隱性壁壘。
國發〔2016〕78號《國務院關於印發「十三五」深化醫藥衛生體制改革規劃的通知》指出：加快形成多元辦醫格局。持續開展健康領域大眾創業、萬眾創新。鼓勵社會力量興辦健康服務業，擴大健康服務相關支撐產業規模，優化健康服務業發展環境。
國辦發〔2017〕44號《國務院辦公廳關於支持社會力量提供多層次多樣化醫療服務的意見》指出：目標任務。到2020年，社會力量辦醫能力明顯增強，醫療技術、服務品質、品牌美譽度顯著提高，專業人才、健康保險、醫藥技術等支撐進一步夯實，行業發展環境全面優化。打造一大批有較強服務競爭力的社會辦醫療機構，形成若干具有影響力的特色健康服務產業集聚區，服務供給基本滿足國內需求，逐步形成多層次多樣化醫療服務新格局。
3、現代醫院管理制度「立柱架梁」
公立醫院綜合改革作為深化醫藥衛生體制改革的重中之重、難中之難，現代醫院管理制度是基本醫療衛生制度「立柱架梁」的關鍵制度安排，是中國特色基本醫療衛生制度的重要組成部分。是由形成框架轉向制度建設的頂層設計，對於處理好醫院和政府關係，實現政事分開、管辦分開，充分釋放醫院活力，更好地滿足人民群眾看病就醫需求，實現醫院治理體系和治理能力現代化，推進健康中國建設都具有十分重要的意義。
國辦發〔2017〕67號《建現代醫院管理制度的指導意見》明確提出：制定區域衛生規劃和醫療機構設置規劃，合理控制公立綜合性醫院數量和規模。從嚴控制公立醫院床位規模、建設標準和大型醫用設備配備，嚴禁舉債建設和豪華裝修，對超出規模標準的要逐步壓縮床位。控制公立醫院特需服務規模，提供特需服務的比例不超過10%。釐清了政府對公立醫院的舉辦和監管職能清單，梳理了醫院經營管理自主權清單。
4、公立醫院「撤併改」是大趨勢
通過政策背景分析，可以預計公立醫院「撤併改」是大趨勢，政府財力也是有限性，必須集中精力辦好基本醫療，放開剩餘的公立醫院，公立醫院改制遇阻案例屢見不鮮。
（1）華潤醫療收購吉林大學第四醫院
華潤醫療在收購吉林大學第四醫院（下稱吉大四院）中遇阻，吉大四院各科代表要求在本單位改制過程中獲得知情權、參與權和投票權，並明確表示「拒絕華潤收購，拒絕醫院企業化」，希望醫院併入吉林大學而非華潤醫療。
（2）婁底市第一人民醫院改制
2016年7月，婁底市第一人民醫院職工貼出《關於請求停止婁底市第一人民醫院招商引資、混合所有制創三甲的聯名信》，96.62％的醫院職工反對醫院改制，認為改制全程未公開透明，職工權益無法保證。
（3）蕭山四院員工罷工反對改制
2015年9月24日，杭州市蕭山區第四人民醫院（下稱蕭山四院）與臺灣中國醫藥大學附設醫院籤訂意向合作協議，將非營利性醫院轉變為盈利性的醫院。同年12月5日，蕭山四院醫護人員罷工，拉出「堅決反對轉制 堅守公立醫院」「醫院不是血工廠 還大江東良好就醫環境」的橫幅，以抗議醫院「改制」。
（4）商洛市第二人民醫院改制受阻
商洛市第二人民醫院數十名醫護人員聚集在行政辦公樓前，集體「罷工」維權，要求醫院領導就績效改革等事項逐一說明。
（5）汕尾醫院改制 八成以上職工贊成
2015年1月，汕尾市政府正式將三所市直屬公立醫院（汕尾市人民醫院、婦幼保健院和第三人民醫院），交給了中信集團全資子公司中信醫療，但這些醫院非營利性的性質依然不變。
（6）昆明市兒童醫院成改制
從2012年4月12日華潤醫療與昆明市衛生局籤署股份制合作協議至今，昆明市兒童醫院從外到內一直在不斷變化。
（7）興寧市第二人民醫院改制
2014年，興寧市鴻源集團，收購興寧市第二人民醫院，公立醫院轉制民營醫院，打破公立醫院的一家獨大壟斷地位，讓醫院系統引進市場競爭機制，對提高醫院質地與服務質量有深遠意義與影響。
5、公立醫院改制阻力何在
公立醫院改制是一項複雜的系統工程，雖然改制遇到阻力，但是毫無疑問，公立醫院改制浪潮難擋。
未來公立醫院的改革方向可能有兩條道路，一條是變成完全的公益性醫院承擔基本的公共衛生服務；另一條則是引入更多民營資本，逐漸趨於市場化。
國家衛計委和國家統計局先後發布統計數據顯示，2016年，全國公立醫院又減少了400多個，民營醫院反而大增近2000個。國家統計局發布《2016年國民經濟和社會發展統計公報》。公報顯示，截止2016年年末，全國共有醫院2.9萬個，其中公立醫院1.3萬個，民營醫院1.6萬個。為何出現改制的巨大阻力？原因何在？
（1）公立醫院編制的「鐵飯碗」沒有打破
「編制」是各級財政部門擬定財政預算和核撥經費的主要依據。醫院有編制，財政才給醫院撥款：醫院沒編制，財政就不給醫院撥款。吃皇糧身份，誰也不願意都掉這個金飯碗，改制要改取消醫院行政級別，取消醫院事業編制，無疑是向一些人員的既得利益開刀，肯定會遇到很多困難和問題。
（2）公立醫院的優勢地位壟斷沒有打破
由於目前醫保政策、科研教學等方面，公立醫院相對的壟斷優勢依在，職工在國字號的醫院身份地位有優越感，同時還可以分享公立醫院管理不到位的弊端，藥品、耗材、紅包等灰色利益鏈條成為「尋租」的避風港灣，民營醫院不一樣，這些收入都是限制的，通過提高名義工資提高。
（3）通過反對提高博弈能力
公立醫院一些職工實際上是支持改制的，但是通過反對改制，最大化地爭取個人利益最大化，獲得投資方和政府的承諾保障。但也存在利益相關人完全反對，擔心自己的利益受到損失而反對。
(4)對公立醫院的情感因素使然
公立醫院的職工，長期在公立醫院工作，甚至舉家都在公立醫院工作，對公立醫院有著深厚的感情，特別希望職業穩定感，不希望被改制，是完全可以理解的。
(5)社會辦醫的誠信及平臺沒有搭建好
一提到私立醫院，人們的公信力大減，公立醫院的穩定性較好，社會辦醫的市場機制，淘汰率較高，長期在公立醫院混日月的一些職工旱澇保豐收，到了社會辦醫機構就很難混飯，
擔心個人經濟利益和收入穩定性、工作崗位被調整和改制後個人的社會地位下降等因素。觀念文化認同問題，不適應新單位的文化和對編制的偏好等等。