來源：中國財經報
編者按：2020年是地方政府債券全面自發自還五周年。五年來，各級財政部門按照《預算法》要求，深入推進地方政府債券發行管理改革，規範、透明的地方政府債券發行機制逐步建立健全，為保障積極財政政策有效實施、防範化解地方政府債務風險、促進經濟社會發展發揮了重要作用。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，進一步做好地方政府債券發行工作，本報與財政部國庫司共同開設「地方政府債券自發自還五周年」專欄，專題宣傳地方政府債券發行管理改革取得的成就，深入報導各地財政部門和相關單位的經驗做法，為各界更全面了解地方政府債券發行工作提供一個信息交流平臺。
積極發揮地方債基礎設施核心作用
助力構建地方債發展新格局
2020年是地方政府債券（以下簡稱地方債）全面自發自還的第五個年頭。五年來，財政部持續完善地方債發行管理機制，凝聚眾力開創出一條符合規律、契合實際、富有實效的創新發展之路。作為國家重要金融基礎設施，中央國債登記結算有限責任公司（以下簡稱國債公司）在財政部的領導下，認真履行政府債券總託管人職責，不忘服務政府債券之初心，牢記推動市場建設之使命，支持積極財政政策落地實施，助力地方債發行管理機制創新，為推動實現由「發好債」向「管好債」目標的跨越式發展貢獻中債力量。
一、凝心聚力、攜手並肩，與地方債事業一路同行
自地方債發行以來，國債公司始終服務在支持市場創新發展第一線，全面深度參與地方債業務發展十餘年，積極配合財政部推動「代發代還」「自發代還」「自發自還」改革，結合市場需求持續完善服務體系、提升服務水平，成為地方債金融基礎設施支持的奠基者和專業綜合服務的開拓者。
（一）助力市場機制改革，護航發債平穩進行。
在地方債發行模式改革的各個階段，國債公司堅持秉承「誠信、責任、服務」的理念，向發行人及市場主體提供專業高效的業務技術支持服務，為發行機制改革的穩步推進保駕護航。
一是全面支持發行模式創新。2009年，財政部採用「代發代還」模式啟動地方債發行工作，國債公司作為唯一的發行場所和總登記託管機構，成功支持了2000億元地方債發行、登記、託管。2011至2013年，上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東6省份試點採用「自發代還」模式，國債公司根據該模式需要，在財政部國債發行招投標系統的基礎上，成功支持了8000億元地方債發行。2014年，10個省份開展「自發自還」試點工作，國債公司主動建立「自發自還」模式下的內部業務規程，積極協助發行人加強與承銷團成員的溝通配合，年內成功支持發行地方債4000億元，並在2015年全面實行「自發自還」模式後，支持當年超過3.8萬億元地方債發行，保障了改革關鍵時期地方債業務的順利推進。
二是全力做好發債運行保障。2015年以來，地方債發行規模始終處於高位態勢，已連續5年超過4萬億元。截至2020年11月末，國債公司共支持37個地區成功發行登記地方債26.25萬億元，為助力地方政府高效融資，促進地方經濟社會發展發揮了重要作用。2020年5月，為積極籌措地方債資金，打贏疫情防控阻擊戰，地方債發行進一步提速，單月發行規模達到歷史巔峰，全月共支持35個地區發行地方債56場，發行規模突破1.3萬億元，日均支持場次超過3場，單日最高記錄達到8場。面對疫情防控和發行量攀升的雙重考驗，國債公司「京滬深」三地發行業務條線協同共進，前中後臺板塊密切聯動，各個業務環節無縫銜接，在人員配備、對接服務、系統運維、應急管理等方面給予了充分保障，以「零失誤」的成績通過了地方債發行業務技術支持的「極限挑戰」，確保了地方債發行高峰平穩度過。
三是支持財政部通過代辦操作方式發行地方債。今年受疫情影響，除京滬深三地以外，絕大多數地區無法派員到現場發債。為此，財政部充分體現責任擔當，開通代地方進行發行現場操作的「綠色通道」。國債公司積極響應，全力做好財政部代辦操作業務支持和服務保障工作。截至11月末，共支持34個地區以財政部代辦操作方式發行地方債656隻2.28萬億元，有效解決了疫情期間各地區無法現場發債的困難，為疫情防控和醫療衛生等民生領域重點項目提供了堅實的資金支持。
2020年2月財政部國庫司代湖北發行現場操作
（二）協助搭建制度框架，持續優化自身職能。
國債公司積極配合財政部推動構建符合地方債管理改革要求和市場發展規律的制度框架，注重完善內部機制，強化系統功能，健全服務體系，為「自發自還」模式下政府債券市場的順暢運行夯實基礎。
一是協助開展創新制度建設。在財政部的指導下，協助構建一級託管、穿透監管的地方債登記託管體制，配合起草《地方政府債券發行現場管理工作規範》等文件，並就相關創新制度研提意見，積極建言獻策。同時，制定並持續完善了《地方政府債券發行服務指南》《地方政府債券發行服務指引》《地方政府債券發行業務操作手冊》等業務規程，搭建內部流程框架，促進各項支持服務工作規範高效運行。
二是傾力打造全生命周期一體化服務。國債公司積極順應政策方向，響應市場需求，逐步形成了涵蓋發行支持、登記託管、交易結算、付息兌付、估值定價、擔保品管理、信息披露等業務在內的地方債一體化服務體系。截至2020年11月末，年內共辦理地方債交易結算34.39萬億元，代理地方債本息資金撥付2.27萬億元，託管地方債餘額達到25.37萬億元，管理地方債擔保品餘額6.5萬億元。通過編制的地方債收益率曲線以及發布的地方債綜合類、區域類等指數，有效提升了地方債業務運行效率，更好地滿足了發行人及市場主體的業務需求。
2015年-2020年11月末地方債託管餘額
國債公司債券全生命周期服務體系
三是不斷提升系統支持能力。國債公司投入大量資源建設完善地方債業務系統，配合完成「財政部政府債券發行系統」開發，並根據地方債定向承銷、續發行、公開承銷、彈性招標、櫃檯發行等系列創新機制安排，對發行系統持續進行優化改造，研究開發新增功能，升級優化現有功能，不斷提升系統運行的安全性、穩定性和高效性。同時，按照財政部要求，順利完成發行窗口選擇系統、新增專項債券項目信息披露模板一期系統的開發上線，進一步提升了債券發行管理的自動化水平。
（三）積極響應降費精神，展現央企責任擔當。
近年來，為有效應對經濟下行壓力，黨中央、國務院作出實施大規模減稅降費的重大決策部署。國債公司作為金融央企，不斷提高政治站位，堅決貫徹落實中央降費精神。特別是今年面對突如其來的嚴重疫情，國債公司深入踐行社會責任和使命擔當，多次主動降低發行相關費率，切實壓降融資成本，助力經濟社會恢復發展。
一是打響金融基礎設施降費的「第一槍」。今年1月，國債公司向市場發布《關於降低發行人費用事項的通知》，決定將包括地方債在內的所有券種發行登記服務費費率降低20%，充分體現了國債公司主動讓利以支持實體經濟發展的決心。
二是免除今年湖北債相關費用。疫情發生後，為支援湖北省打好疫情防控阻擊戰，支持企業復工復產，國債公司在年初降費的基礎上對湖北省實施更大幅度、更廣範圍的定向降費，主動免除2020年度湖北省政府債券發行登記、付息兌付服務費，已支付部分全額退還，據測算全年將為湖北省節約財政資金超過2000萬元。
三是進一步降低發行登記服務費。為進一步以實際行動支持經濟社會發展，今年11月，國債公司以更大的決心和力度推進降費舉措，在年初調減費用的基礎上，進一步降低發行登記服務費費率20%。兩次降費疊加後，發行服務登記費標準降幅達到50%，預計全年降費5億元，其中地方債部分超過1.8億元。
二、精耕細作、開拓創新，構建地方債綜合服務體系
全面自發自還五年以來，國債公司在財政部指導下，堅守服務理念，深耕服務領域、提升服務能力，穩紮穩打、真抓實幹，構建了以「緊跟政策步伐、聚焦核心需求、推動業務創新」為導向的地方債綜合服務體系。
（一）優化監管對接服務，支持財政政策實施。
近年來，財政部不斷加強地方債發行管理機制創新，國債公司忠實履行自身職責，配合財政部推進多項創新政策落地實施，助力了財政政策的有效發揮。
一是保障定向承銷發行工作圓滿收官。「自發自還」模式的建立充分體現了地方政府作為發債主體與償債主體統一的權責關係。在此背景下，為降低利息負擔，優化債務結構，避免可能出現的資金鍊斷裂風險，各地方政府針對此前以銀行貸款為主要形式的存量債務開展了置換工作。2015年起，國債公司在財政部指導下，結合定向承銷發行特點，對發行系統進行優化改造，同時加強人員技術保障，順利配合各地開展定向承銷發行工作，避免了大規模地方債公開發行對債券市場造成的衝擊，助力防範了地方政府債務風險。
二是推動多項創新政策順利落地。根據財政部創新政策要求，多次支持地方政府完成創新發行工作。2017年起，協助四川、湖南、貴州等省份開展地方債續發行，降低了地方債碎片化程度，提升了二級市場流動性。2018年，支持新疆開展首次地方債公開承銷發行，更好地滿足了發行人對於小規模債券發行的差異化業務需求。同年，支持廣東省首隻「粵港澳大灣區土地儲備專項債券」發行，並首次引入多家澳門金融機構參與債券分銷。2019年，支持寧波、浙江、廣東等12省份創新發行櫃檯地方債，為個人及中小機構參與地方債投資開闢了新渠道。
2018年8月國債公司深圳客服中心支持首隻粵港澳大灣區債券發行
2019年3月國債公司上海總部成功支持全國首場櫃檯債發行
（二）聚焦客戶核心需求，提升服務市場水平。
國債公司以構建和完善發行人綜合服務體系為目標，以統一理念、統一規則、統一管理為原則，主動挖掘客戶潛在需求，細微處著手，關鍵點著力，不斷提升自身核心競爭力。
一是提供地方債信息披露諮詢服務。自2018年起，國債公司依託企業債券評估的專業經驗，為地方財政部門提供信息披露諮詢服務。同時，深入研究發行人關心的市場熱點問題，充分發揮好國債公司的「智庫」作用，得到了地方財政部門的一致認可與肯定。
二是助力完善承銷團管理工作。隨著地方債承銷機構類型的不斷豐富，加強承銷團成員管理、有效激發投資主體積極性逐漸成為地方財政部門關注的重點之一。在此背景下，國債公司主動協助浙江等省份健全承銷團管理機制，為成員考評提供專業意見和數據支撐。同時，通過國債公司主辦的債券市場發展論壇，對積極參與地方債認購的優秀承銷機構進行表彰，鼓勵各類機構積極參與地方債承銷工作；主動聯絡頭部證券、保險公司等非銀行類金融機構參與投資地方債，進一步促進了投資主體多元化。
2020年11月末銀行間市場地方債持有者結構
三是不斷提升數據服務能力。應市場投資者業務需求，國債公司在財政部的指導下完成了承銷商直聯數據接口開發，實現了數據的直通式推送，大幅提升了數據信息傳輸的效率性和安全性；為滿足地方財政部門對於定製統計報表的需要，開發升級了地方債「我的統計」系統，形成了發行人基礎業務數據的自動推送機制，滿足了發行人對數據接收時效性、便捷性的要求。
四是著力打造三地專業布局。為更好服務快速增長的地方債業務需求，便利發行人的同時提升發行效率，國債公司在上海、深圳設立客服中心，高標準、嚴要求保障三地發行室各項設施處於同一水平，促進發行場地的標準化，打破了服務的區域限制，實現了地方債發行支持跨區域輻射。同時，國債公司高度重視人才隊伍建設，持續培養壯大地方債業務技術專業支持團隊，不斷完善京滬深三地協同的發行服務機制，顯著提升了服務效率。
2019年7月國債公司啟用新發行場地
（三）研究探索境外市場，加快對外開放進程。
政府債券市場是債券市場對外開放的主渠道，推動政府債券市場進一步開放，有利於豐富投資者群體，推動人民幣國際化。一直以來，國債公司積極配合財政部和地方發行人探索境外發債新模式，加快推動地方債「走出去」，提升地方債的國際影響力。
一是支持拓展自貿區及境外發行渠道。2016年，在財政部指導下，協助上海市政府成功完成首單30億元自貿區地方債發行工作，豐富了地方債投資者群體，助力了人民幣國際化進程和上海國際金融中心建設。
二是推介引入境外承銷機構。積極通過境外推介會、線上交流會等形式，加大對外資及境外機構的宣介，幫助境外投資者更好地了解境內政府債券市場，並積極協助有意向投資地方債的外資機構加入地方債承銷團。2019年以來，已成功幫助滙豐銀行、花旗銀行、德意志銀行、星展銀行、東亞銀行、富邦華一銀行等外資機構與發行人建立了業務聯繫，為境外機構參與地方債承銷創造了便利條件。
（四）持續優化增值服務，催化深度業務創新。
在做好地方債綜合服務的基礎上，國債公司不斷加強理論研究，積極完善收益率曲線建設，推動地方債在擔保品領域的應用，在提供優質增值服務的同時，為推動業務更高層次創新打下堅實基礎。
一是為創新研究提供智力支持。配合財政部高質量完成《中國地方政府債券市場發展研究》和《中國地方政府債券市場發債空間研究》兩個世界銀行技援項目，為進一步推進地方債政策與制度創新進行了有益的理論探索。同時，積極參與完成英國繁榮基金課題《借鑑英國等發達國家經驗深化中國地方政府債券發行機制改革》，舉辦「透視地方債」專題論壇，搭建市場各方廣泛參與的地方債實務與研究平臺；定期編寫上報地方債區域統計分析報告和中英文版債市概覽，為主管部門更好開展市場監管提供有力抓手。
二是持續拓展地方債二級市場價格產品。為更加精準刻畫超長期限地方債收益率水平，2019年國債公司新增發布15年、20年、30年期等超長期限品種收益率曲線，不斷完善曲線族系，為發行人和投資人提供更為直觀有效的價格參照指標，進一步提升地方債定價市場化水平。此外，創新發布包括「中債-長三角地方政府債」在內的10餘只區域地方債指數，並逐步分批次發布省（市）級地方債指數，助力提升地方債二級市場流動性，促進價格發現，推動形成一二級市場高效聯動的良好局面。
中債-地方政府債指數
三是拓展地方債在擔保品領域的應用。為市場機構提供地方債擔保品管理服務，提升地方債擔保品的使用便利和管理效率。同時，積極配合財政部、人民銀行等主管部門，實現地方債作為擔保品應用於地方國庫現金管理商業銀行定期存款、常備借貸便利、中期借貸便利和再貸款等政策性操作。2020年11月末，在押地方債擔保品餘額（6.5萬億元）已經佔到地方債存量規模的25.6%，進一步拓展了地方債應用領域。
三、立足本職、著眼大局，助力政府債券市場行穩致遠
2020年是地方債全面自發自還五周年，也是全面建成小康社會和「十三五」規劃的收官之年。望前路任重道遠，站在地方債事業的新起點，國債公司將繼續堅守初心使命，在財政部的統一部署下，以業務創新為契機，以機制改革為導向，以風險防控為底線，推動積極的財政政策更加積極有為,為政府債券市場健康可持續發展添磚加瓦。
（一）依託現有成熟模式，提升全面開放水平。
2020年政府工作報告指出，要推進更高水平對外開放，堅定不移擴大對外開放。國債公司將積極貫徹中央決策部署，藉助自身境外資源優勢，協助財政部推動地方債實現更大範圍、更深層次的全面開放。一是研究探索地方債境外發行。以國際化為導向，以國際通行債券發行規則為藍本，參照上海市地方債自貿區發行和國債澳門發行的經驗，協助發行人積極探索地方債境外發行工作，研究適合地方債的境外發行模式。二是便利地方債跨境投資。著力培育多元化、國際化投資群體，營造開放和諧的市場環境，促進境外機構在人民幣債券市場更加高效地參與地方債承銷認購和現券交易。三是推動地方債跨境擔保。鼓勵境外機構積極開展地方債回購，進一步拓展地方債境外應用領域，提升地方債擔保品管理服務國際化水平。
（二）政策市場雙向對接，構建信息交互平臺。
在地方債支持服務過程中，國債公司始終高度關注發行人及市場需求，運用自身豐富資源，充分發揮金融基礎設施作為信息交互平臺的紐帶作用。一是主動搭建市場供需橋梁。研究建立政府債券詢量詢價系統，定期組織召開發行承銷業務座談會，幫助發行人聆聽市場真實聲音，了解市場實際需求；協助投資者獲取更加豐富準確的發行信息，便利承銷機構提前進行投資規劃，助力實現雙方供求匹配、互惠雙贏，共繪長期合作「同心圓」。二是構建多層次數據服務體系。全面匯集市場數據，推動建立「面向多類型主體、滿足差異化需求」的數據服務體系，為主管部門、發行人和市場主體獲取數據信息搭建集中平臺。三是定期開展業務培訓。持續完善培訓體系，開展面向地方政府、承銷機構、第三方中介機構等不同主體的專業培訓，傳遞最新政策要求，梳理講解制度安排，切實解決發行人、投資者在發行承銷工作中面臨的政策疑慮和專業難題。
（三）拓展業務廣度深度，助力市場長遠發展。
國債公司全力打造機制完善、業務齊備、運行高效的綜合服務體系，不斷拓展服務範圍，深耕專業領域，推動政府債券市場高質量發展。一是繼續配合財政部完成新增專項債券項目信息披露模板信息系統建設。協助完善信息披露系統功能和模板內容形式，規範填報標準，簡化填報流程，優化用戶體驗，進一步提升專項債券信息披露標準化和規範化水平。二是持續開展前瞻性研究。就政府債券發行繳款自動化、儲蓄式地方債發行等機制進行研究，並在財政部的指導下，開展「政府債券市場改革發展」課題研討，籌備發布《中國政府債券市場白皮書》，進一步推動地方債業務創新。三是不斷豐富地方債價格產品。完善真實反映市場供求關係的地方債收益率曲線，增強其在發行定價環節中的應用；面向發行人創新發布地方債指數，為提高地方債市場流動性提供有效工具。
來源：中國財經報
作者：中央國債登記結算有限責任公司
供圖：中央國債登記結算有限責任公司
編輯：劉彬