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焦作市某區市場監督管理局、焦作市某區人民政府質量監督檢驗檢疫行政管理 其他(質量監督)二審行政判決書
河南省焦作市中級人民法院
行 政 判 決 書
（2020）豫08行終255號
上訴人（原審被告）焦作市某區市場監督管理局。
法定代表人馬某敏，局長。
出庭負責人蔡某峰，該局總支委員。
委託代理人郜某華,該局工作人員。
委託代理人劉某，河南正乾坤律師事務所律師。
上訴人（原審被告）焦作市某區人民政府。
法定代表人鄭某林，區長。
委託代理人趙某博，某區司法局工作人員。
委託代理人鄭某，河南博聯律師事務所律師。
被上訴人（原審原告）焦作市某區福瑞多超市（個體工商戶）。
委託代理人何某喬，河南好謙律師事務所律師。
上訴人焦作市某區市場監督管理局（以下簡稱某區市場監管局）、焦作市某區人民政府（以下簡稱某區政府）與被上訴人焦作市某區福瑞多超市（以下簡稱福瑞多超市）行政處罰決定及行政複議決定一案，不服某區人民法院（2020）豫0811行初30號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人某區市場監督管理局出庭負責人蔡海峰及其委託代理人郜英華、劉清，上訴人某區政府委託代理人趙一博、鄭魁，被上訴人福瑞多超市經營者張某及其委託代理人何某喬到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
原審法院認定事實為，2019年8月15日，焦作監管局向質檢公司出具《食品安全抽樣檢驗任務委託書》，委託質檢公司從2019年8月15日至2020年1月31日，按有關法律法規規定，負責焦作監管局2019年度食品安全抽檢項目（四包）食品抽樣、檢驗工作，並按要求完成結果上報工作。2019年10月13日，質檢公司籤發《檢驗報告》，載明：食品名稱為韭菜，規格型號為散裝稱重，被抽樣單位為福瑞多超市，任務來源為焦作監管局，抽樣人員為魏雁飛和吳宏，檢驗類別為國家食品安全監督抽檢，購進日期為2019年9月8日，抽樣日期為2019年9月9日，樣品到達日期為2019年9月12日，樣品數量為0.9kg，抽樣基數為5kg，抽樣單編號為NCP19410800465334254，檢查封樣人員為韓彬，抽樣地點為流通超市，封樣狀態為完好，檢驗項目為氟氯氰菊酯和高效氟氯氰菊酯、吡蟲啉、阿維菌素等14項；經抽樣檢驗，腐黴利項目不符合GB2763-2016《食品安全國家標準食品中農藥最大殘留限量》要求，檢驗結論為不合格。腐黴利標準指標為≤0.2，實測值為0.31，檢驗依據為NY/T761-2008（第2部分方法二）。2019年10月13日，某區監管局對福瑞多超市作出《食品安全抽樣檢驗結果通知書》。2019年10月14日，某區監管局向福瑞多超市送達《檢驗報告》、《食品安全抽樣檢驗結果通知書》、《河南省食品安全抽樣檢驗復檢須知》；某區監管局在福瑞多超市經營者張某陪同下進行現場檢查，製作《現場檢查筆錄》。張某現場未能提供前述韭菜的供貨方的資質證明文件、購貨發票及檢驗合格證；某區監管局作出《責令改正通知書》；作出《當場行政處罰決定書》，認定福瑞多超市進貨時未查驗許可證和相關證明文件，未按規定建立並遵守進貨查驗記錄製度的行為，違反了《中華人民共和國食品安全法》第六十五條規定，決定給予福瑞多超市警告的行政處罰。2019年10月15日，某區監管局填寫《案件來源登記表》。2019年10月29日，某區監管局填寫《立案審批表》，確定案件主辦人、協辦人。2019年12月23日，某區監管局對張某進行詢問並製作《詢問調查筆錄》。張某稱，案涉韭菜2019年9月8日從蘆堡市場以每斤1元購進5斤，有進貨票據和供貨方身份證複印件，沒有檢驗報告，銷售價為每斤2元，除了抽檢的已全部售完；不知道顧客是誰，沒有召回；每周對食品及食品庫存進行一次檢查，有相關檢查記錄；不清楚《食品安全法》有關條款規定；不清楚涉案韭菜農藥殘留超標，否則不會購進。張某向市場監管局提供了《銷貨計數單》、《產地證明》。該《產地證明》加蓋焦作市蘆堡農產品交易市場有限公司辦公室印章，載明了產地為武陟縣小劉村村民合作社，供貨方為李補成及其聯繫電話等信息。2020年1月23日，某區監管局填寫《案件延期審批表》，案件延期三十日。2020年2月7日，某區監管局案件承辦人製作《案件調查終結報告》；某區監管局填寫《案件審批表》。2020年2月13日，某區監管局採用釘釘視頻形式召開集體討論形成決定意見，製作《重大複雜案件集體討論筆錄》，參會人員在筆錄上簽名確認。2020年2月15日，經審批，某區監管局作出《行政處罰事先告知書》、《聽證告知書》並送達。福瑞多超市未在法定期限內進行陳述申辯，亦未申請聽證。2020年2月23日，某區監管局作出《責令改正通知書》、《行政處罰決定》並送達。《行政處罰決定》有「擬」行政處罰的內容，沒有行政處罰的內容。2020年3月1日，張某向區政府申請行政複議。區政府沒有提供其自行政複議申請受理之日起七日內，將行政複議申請書發送被申請人某區監管局的證據。2020年3月12日，某區監管局作出《行政複議答覆書》並附證據材料（案卷複印件一份）。2020年4月28日，區政府作出《行政複議決定》並於次日郵寄送達。另查明，福瑞多超市為個體工商戶，經營者為張某。根據2019年1月5日印發的焦辦文【2019】9號《某區機構改革方案》的通知，將市工商行政管理局某區分局、市質量技術監督局某區分局、區食品藥品監督管理局的職責，以及區發展和改革委員會的價格監督檢查職責，區知識產權局的行政管理職責等整合，組建某區監管局。
原審法院認為，韭菜屬百合科多年生草本植物，是來源於農業的初級產品，為可食用的農產品。根據《中華人民共和國農產品質量安全法》（以下簡稱：《農產品質量安全法》）第一條、第二條、第三十三條第二項、第五十條第一款及第二款、第五十二條第一款規定，為保障農產品質量安全，維護公眾××促進農業和農村發展，制定本法。本法所稱農產品，是指來源於農業的初級產品，即在農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品。本法所稱農產品質量安全，是指農產品質量符合保障人的健康、安全的要求。不得銷售農藥殘留不符合農產品質量安全標準的農產品。銷售的農產品有本法第三十三條第二項情形的，沒收違法所得，並處二千元以上二萬元以下罰款。本法第五十條第二款的處理、處罰，由工商行政管理部門決定。根據《食品安全法》第一條、第二條第二款規定，為了保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，制定本法。供食用的源於農業的初級產品的質量安全管理，遵守《農產品質量安全法》的規定。但是，食用農產品的市場銷售、有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布和本法對農業投入品作出規定的，應當遵守本法的規定。特別法是對於特定的人群和事項，或者在特定的地區和時間內適用的法律。普通法與特別法是相對而言的。對於本案而言，《農產品質量安全法》相對《食品安全法》而言，前者為特別法，後者為普通法。法律規範是由同位法與異位法組成的一個有秩序的整體，該整體即構成法律秩序。法律規範之間的有序關係是通過法律規則進行協調的。無論同位法之間的「不一致」，還是異位法之間的「相牴觸」，均屬於法律規範的衝突。在適用相互衝突的規範時，必須首先按照特定的規則，解決其相互之間的衝突問題。解決法律規範衝突的基本規則有三項，即上位法優於下位法，這是按照位階標準確定的規則，僅適用於異位法之間；特別法優於普通法，這是按照專門性標準確定的規則，既適用於同位法之間，又適用於異位法之間；後法優於前法，這是按照時間標準確定的規則，僅適用於同位法之間。相應行政行為應適用特別法條款而適用了普通法條款的，構成適用法律錯誤。本案中，《行政處罰決定》應適用《農產品質量安全法》條款而適用了《食品安全法》條款，構成適用法律錯誤。根據《中華人民共和國行政複議法》第二十八條第一款第一項及第三項規定，具體行政行為認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，內容適當的，行政複議機關決定維持。具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為：1、主要事實不清、證據不足的；2、適用依據錯誤的；3、違反法定程序的；4、超越職權或者濫用職權的；5、具體行政行為明顯不當的。根據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第四十三條、第四十五條規定，依照行政複議法第二十八條第一款第一項規定，具體行政行為認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，內容適當的，行政複議機關應當決定維持。具體行政行為有行政複議法第二十八條第一款第三項規定情形的，行政複議機關應當決定撤銷、變更該具體行政行為或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷該具體行政行為或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為。相應行政行為應適用相應法律、法規條款，而沒有適用相應法律、法規條款的，構成適用法律錯誤。本案中，《行政複議決定》應適用相應法律、法規條款，而沒有適用相應法律、法規條款，構成適用法律、法規錯誤。行政機關實施行政行為，都必須採取一定的方式，具有一定的形式，履行一定的手續，遵循一定的步驟和在一定的時限內完成。一般而言，法定程序應當從寬理解。實踐中，由於法律法規規定的較為原則，指導行政機關執法的行政程序，大量是由規章及其他規範性文件規定的。這些規定已經成為行政機關重要的執法依據，在行政活動中被廣泛應用。儘管它們實質上是行政機關自己設定的程序標準，但如果將違反規章及其他規範性文件規定的行政程序，排除在行政程序違法的範圍之外，勢必損害當事人對行政主體的合理信賴，也損害法律的尊嚴和權威，只能是行政程序違法的現象更為嚴重。而且行政訴訟法及其解釋也規定了人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規章及其他規範性文件。因此，「法定程序」理應包含規章及其他規範性文件規定的行政程序。違反法定程序，就是違反法律、法規、規章及其他規範性文件對行政行為方式、步驟、形式、時限、順序五個要素的規定。根據《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》（國家市場監督管理總局令第2號）第五十五條規定，行政處罰決定書的內容包括：（一）當事人的姓名或者名稱、地址等基本信息；（、地址等基本信息規或者規章的事實和證據；（三）當事人陳述、申辯的採納情況及理由；（四）行政處罰的內容和依據；（五）行政處罰的履行方式、期限；（六）不服行政處罰決定，申請行政複議或者提起行政訴訟的途徑和期限；（七）作出行政處罰的市場監督管理部門的名稱和作出決定的日期。本案中，《行政處罰決定》有「擬」行政處罰的內容，但沒有行政處罰的內容，構成違反法定程序。根據《中華人民共和國行政複議法》第二十三條規定，行政複議機關負責法制工作的機構應當自行政複議申請受理之日起七日內，將行政複議申請書發送被申請人。被申請人應當自收到申請書副本之日起十日內，提出書面答覆，並提交當初作出該具體行政行為的證據、依據和其他有關材料。申請人可以查閱被申請人提出的書面答覆、作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，行政複議機關不得拒絕。本案中，被告區政府沒有提供其自行政複議申請受理之日起七日內，將行政複議申請書發送被申請人某區監管局的證據，應視為其沒有自行政複議申請受理之日起七日內，將行政複議申請書發送被申請人某區監管局，構成程序違法。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第二項及第三項規定，行政行為適用法律、法規錯誤的；違反法定程序的，判決撤銷。綜上所述，被訴行政行為適用法律、法規錯誤，違反法定程序，應當判決撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第二項及第三項，《最高人民法院關於適用的解釋》第一百三十六條第一款的規定，判決如下：一、撤銷被告焦作市某區市場監督管理局2020年2月23日作出的（焦山）市監食藥罰【2019】91號行政處罰決定；二、撤銷被告焦作市某區人民政府2020年4月28日作出的山政複決字【2020】03號行政複議決定。訴訟費用50元，由被告某區監管局、區政府各負擔25元。
上訴人某區場監管局上訴請求：1、請求二審法院依法撤銷一審判決,改判維持(焦山)市監食藥罰【2019】91號行政處罰決定書。2、依法承擔上訴費用。主要事實與理由：一、一審法院判決書本院認定部分,適用法律錯誤。一審法院判決書第14頁本院認為部分,所引用的《中華人民共和國農產品質量安全法》(以下簡稱《農產品質量安全法》),系2018年10月26日修正前的法律版本規定,而非修正後的《農產品質量安全法》,修正後的法律規定工商行政管理部門已經更改為市場監督管理部門,因此,一審法院判決書在認定本案事實上適用過期修正前的《農產品質量安全法》來認定本案事實,實屬適用法律錯誤。二、本案應當適用《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》),而非《農產品質量安全法》。在《食品安全法》實施前,國家市場監督管理局(原工商行政管理總局)查辦食品違法案件,主要適用《農產品質量安全法》、《產品質量法》、《無照經營查處取締辦法》、《國務院關於加強食品等產品質量監督管理的特別規定》、《乳品質量監督管理辦法》等法律法規。《食品安全法》實施後,要求各辦案單位要從新的視野和角度來規範食品經營行為,查辦食品違法案件。(一)法律適用的基本原則從法理上講,在同一法律關係出現兩部以上法律規範的現象叫法律適用競合,這裡的競合指同一法律關係兩部以上法律共同規範、或者相互衝突,對於法律適用競合一般遵循以下的原則:一是新法優於舊法,即優先適用頒布實施晚的法律。二是特別法優於一般法,即優先適用專門針對某一領域制定的法律。三是效力等級高優於效力等級低的,即優先適用制定法律法規的機關級別高的。四是在上述原則一致的情況下,選擇最適合法律行為內容規範。(二)就本案而言,在市場監管、監督行為上應當適用《食品安全法》而非《農產品質量安全法》。1、立法宗旨規定:黨的十八屆三中全會關於建立最嚴格的食品安全監管制度這一總體要求,修訂後《食品安全法》的目的是完善統一權威的食品安全監管機構、建立嚴格的全過程監管制度、更加突出預防為主和風險防範、實現食品安全社會共治。食品安全需要建立從農田到餐桌的全過程管理制度,但是考慮到國家已經於2006年制定了《農產品質量安全法》,對包括食用農產品在內的農產品的質量安全管理作了規定,為避免法律之間由於適用範圍交叉可能出現的衝突,因此對食用農產品的管理問題,本著兩法既有分工,又要相互銜接,以適應全程監管需要的原則,修訂後的《食品安全法》對食用農產品的市場銷售管理予以規範,同時對農藥等農業投入品的使用管理作了適當規定,從源頭上確保食品安全。《農產品質量安全法》第三條規定:「縣級以上人民政府農業行政主管部門負責農產品質量安全的監督管理工作;縣級以上人民政府有關部門按照職責分工,負責農產品質量安全的有關工作。」從該法的立法層面上將農產品的質量安全由農業部門監督管理,而非市場監管局,涉及到市場監管局監管的行為在該法的第52條中做了明確規定,針對本案而言,被上訴人(個體工商戶)既不是農產品銷售企業、又不是農產品批發市場中的銷售者,因此,該法不能適用於調整與被上訴人的行政監管和處罰行為中。2、新法優於舊法原則:《食品安全法》是在《農產品質量安全法》之後頒布的,新法中食品涵蓋了《農產品質量安全法》舊法的食品範圍等,應當適用於《食品安全法》。3、特別法優於一般法原則:《農產品質量安全法》規制的是包括食用農產品在內的所有農產品的法律,而《食品安全法》卻僅僅是規制可供食用的農產品的法律。根據一般法和特別法的關係,我們可以認為,對於食用農產品,《農產品質量安全法》是一般法,《食品安全法》是特別法。所以,當食用農產品違法出現法律競合時,凡《食品安全法》有規定的，食用農產品應適用《食品安全法》是符合法律原則的。4、《食品安全法》明確規定了涉及農產品食品市場銷售安全監管適用本法規定。《食品安全法》第2條第2款規定:「供食用的源於農業的初級產品(以下稱食用農產品)的質量安全管理,遵守《中華人民共和國農產品質量安全法》的規定。但是,食用農產品的市場銷售、有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布和本法對農業投入品作出規定的,應當遵守本法的規定」。三、上訴人對被上訴人違法行為,認定事實清楚,適用法律正確,處罰程序合法。被上訴人出售的韭菜經抽樣檢查發現農藥殘留超標,存在的違法行為,違反了《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》第二十六條的規定。上訴人於2020年2月15日對被上訴人下達《行政處罰事先告知書》和《聽證告知書》,告知被上訴人擬作出行政處罰的事實、理由、依據、處罰內容以及被上訴人依法享有申辯、陳述及要求舉行聽證的權利,被上訴人(張某)於2020年2月15日10時02分籤收(送達回執),被上訴人未在法定期限內行使相關權利。上訴人依據《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》第五十條第二款和《中華人民共和國食品安全法》第一百二十四條第一款,參照《河南省食品藥品行政處罰裁量標準》,經局重大複雜案件集體討論決定對申請人在法定處罰幅度內(5萬以上10萬以下)作出處罰決定,罰款52000萬元,沒收違法所得5元。處罰決定書送達後,被上訴人依法向某區人民政府提起複議,認為處罰過重,上訴人收到複議機關通知後,依法進行複議答覆,某區政府經過複議程序，依法維持了上訴人的處罰決定書。因此,上訴人對被上訴人違法行為,認定事實清楚,適用法律正確,處罰程序合法。四、2020年7月31日施行的最高人民法院《關於統一法律適用加強類案檢索的指導意見》,要求人民法院對同類案件應當統一認定,統一適用法律,而非根據審判人員個人認識來製作判決書。如果說一審法院以本案應適用《農產品質量安全法》來對流通領域內的韭菜農藥殘留進行處罰,勢必會誤導一批一線行政執法人員的執法行為,勢必會造成焦作市市場監管局行政執法人員在對超市、便利店等食品銷售經營單位的執法檢查中對涉及到農產品食品中違法行為查處,做出處罰決定時在適用法律上的誤導和連鎖反應,焦作市地區市場監管局處罰決定書與河南省及全國各地市對此類案件的行政執行處罰法律上適用上的不統一和處罰尺度的不一致,極大降低了政府公信力。我國是成文法國家,人民法院應當依照法律裁判案件,但是,類案檢索只是輔助法官辦案的一種工作機制,最高人民法院要求審判人員對案件在做出裁判前,應當進行類案檢索,以實現法律的統一適用。本案一審判決後上訴人就同類食用農產品案件,在裁判文書網中搜索,獲悉各地市法院生效的判決均是以《食品安全法》來認定和適用處罰的。由於行政訴訟案件特殊性,上訴人不能提交生效判決書作為證據,為此,請求二審法官依法搜索裁判文書,檢索生效食用農產品處罰行政訴訟判決書,判決將《食品安全法》作為處罰依據的同類判決,實現同類案件行政執法處罰適用法律的統一性和嚴肅性。綜上所述,上訴人請求二審法院依法查明案件事實,糾正一審判決適用法律錯誤,依法支持上訴人的上訴請求。
上訴人某區政府上訴請求：1.請求二審法院依法撤銷一審判決,改判維持上訴人作出的山政複決字(2020)03號行政複議決定書。2.依法判令被上訴人承擔上訴費用。主要事實與理由：一、一審法院判決書本院認定部分,適用法律錯誤。本案應當適用《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》),而非《農產品質量安全法》。前者相對於後者屬於新法,特別法,從法理上講,在同一法律關係出現兩部以上法律規範的現象叫法律適用競合,這裡的競合指同一法律關係兩部以上法律共同規範、或者相互衝突,對於法律適用競合一般遵循以下的原則:一是新法優於舊法,即優先適用頒布實施晚的法律。二是特別法優於一般法,即優先適用專門針對某一領域制定的法律。因此,本案中,《食品安全法》相對於《農產品質量安全法》屬於新法,特別法。某區市場監督管理局對被上訴人違法行為,認定事實清楚，適用法律正確，處罰程序合法。二、複議決定符合法定程序,複議決定內容合法合理。原審法院認為上訴人某區政府沒有提供其自行政複議受理之日起七日內將行政複議申請書發送被申請人某區市場監督管理局的證據,本案的事實是,某區政府已按程序時限發送給被申請人複議申請書副本,在原審中,某區政府已向法庭提交某區市場監督管理局作出的行政複議答覆書,複議決定程序合法，複議決定內容合法合理。綜上所述,上訴人請求二審法院依法查明案件事實,糾正一審判決錯誤,依法支持上訴人的上訴請求。
被上訴人福瑞多超市辯稱，針對某區市場監督管理局的上訴狀，一審法院認定事實正確、適用法律得當應予維持，而作為行政執法單位的上訴人在作出行政處罰時，完全違背了行政處罰的適用規則，請求駁回上訴人的上訴請求。針對某區政府的上訴狀，因作為行政複議單位的上訴人在行政複議過程當中，應當發現行政機關的違法並進行糾正，區政府沒有盡到對行政機關行政行為的合法性及合理性的審查義務，就作出了駁回行政複議的決定。因此一審法院的判決是正確的應當維持，請求駁回上訴人的上訴請求。
經二審審理查明的案件事實同一審法院認定事實。
本院認為，本案的爭議焦點是上訴人某區市場監管局作出的行政處罰決定適用法律是否正確、認定事實是否清楚以及程序是否合法，上訴人某區政府作出的複議決定應否予以撤銷。
一、根據《農產品質量安全法》第二條「本法所稱農產品，是指來源於農業的初級產品，即在農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品。」的規定，韭菜屬於農產品。根據《食品安全法》第一百五十條「食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是中藥材的物品，但是不包括以治療為目的的物品。」的規定，韭菜又屬於食品。根據《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》第五十七條「食用農產品，指在農業活動中獲得的供人食用的植物、動物、微生物及其產品。」的規定，韭菜應屬於食用農產品。
針對農藥殘留超標的行為，《農產品質量安全法》第六章監督檢查第三十三條規定「有下列情形之一的農產品，不得銷售……（二）農藥、獸藥等化學物質殘留或者含有的重金屬等有毒有害物質不符合農產品質量安全標準的……」。《食品安全法》第四章食品生產經營第一節一般規定第三十四條規定「禁止生產經營下列食品、食品添加劑、食品相關產品……（二）致病性微生物，農藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等汙染物質以及其他危害人體健康的物質含量超過食品安全標準限量的食品、食品添加劑、食品相關產品……」。無論《農產品質量安全法》還是《食品安全法》，其立法目的均是保證農產品和食品的安全質量，維護公眾健康和生命安全，強調的均是質量安全。根據《農產品質量安全法》第二章《農產品質量安全法》第十一條「國家建立健全農產品質量安全標準體系。農產品質量安全標準是強制性的技術規範。」和第十四條「農產品質量安全標準由農業行政主管部門商有關部門組織實施。」的規定，農產品質量安全標準由農業行政主管部門商有關部門組織實施。但根據《食品安全法》第三章食品安全標準第二十五條「食品安全標準是強制執行的標準。除食品安全標準外，不得制定其他食品強制性標準。」和第二十七條第二款「食品中農藥殘留、獸藥殘留的限量規定及其檢驗方法與規程由國務院衛生行政部門、國務院農業行政部門會同國務院食品安全監督管理部門制定。」的規定，食品中農藥殘留、獸藥殘留的限量規定及其檢驗方法與規程由國務院衛生行政主管部門、國務院農業行政主管部門會同國務院食品安全監督管理部門制定。故從維護公眾健康和生命安全出發，從制定質量安全標準的角度看，《食品安全法》的規定更為具體詳細，應為特別法，而《農產品質量安全法》的規定更為原則寬泛，應為一般法。
另外，《食品安全法》的頒布和修改均在《農產品質量安全法》之後，況且，《食品安全法》第二條第二款專門規定「供食用的源於農業的初級產品（以下簡稱食用農產品）的質量安全管理，遵守中華人民共和國《農產品質量安全法》的規定。但是，食用農產品的市場銷售，有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布和本法對農業投入品作出規定的，應當遵守本法的規定」。
本案的行政違法行為是被上訴人福瑞多超市銷售的韭菜被檢測出農藥殘留超過食品安全標準限量，韭菜質量不合格。故上訴人某區市場監管局依據《食品安全法》的規定作出行政處罰並無不當，一審法院認為上訴人作出的行政處罰決定適用法律錯誤的理由不能成立，本院予以糾正。
二、《食品安全法》第一百三十六條規定「食品經營者履行了本法規定的進貨查驗等義務，有充分證據證明其不知道所採購的食品不符合食品安全標準，並能如實說明其進貨來源的，可以免於處罰……」。《行政處罰法》第二十七條規定「當事人有下列情形之一的，應當依法從輕或者減輕行政處罰：（一）主動消除或者減輕違法行為危害後果的：（二）受他人脅迫有違法行為的；（三）配合行政機關查處違法行為有立功表現的；（四）其他依法從輕或者減輕行政處罰的。違法行為輕微並及時糾正，沒有造成危害後果的，不予行政處罰」。因此，行政機關作出行政處罰時，既要查明行政相對人是否存在應予處罰的違法行為，同時又要查明是否存在從輕、減輕或者免於處罰的事實行為。
本案中，被上訴人福瑞多超市的進貨地點是焦作市蘆堡農副產品交易市場有限公司，根據《食品安全法》第六十四條「食用農產品批發市場應當配備檢驗設備和檢驗人員或者委託符合本法規定的食品檢驗機構，對進入該批發市場銷售的食用農產品進行抽樣檢驗；」和《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》第二章集中交易市場開辦者義務的規定，農產品批發市場對進入市場銷售的農產品有進行抽樣檢測的義務，有建立食用農產品檢查制度、查驗留存合格證明、產地證明等和印製統一銷售憑證的義務。福瑞多超市雖未能提供其有食用農產品進貨查驗記錄製度，但從福瑞多超市從農產品市場進貨的實際客觀情況看，其有理由相信所進產品符合食品安全標準。在調查中，福瑞多超市也已經提供了銷貨計數單、農產品市場出具的產地證明和銷售人的姓名、電話及身份證件複印件，對此上訴人某區市場監管局沒有提供證據證明對此已經進行了核實，無法確認福瑞多超市是否具備可以免除處罰的情形。故上訴人某區市場監管局所作出的行政處罰決定事實不清，應予撤銷。同理，某區政府的複議決定也未能查明該事實，也應予以撤銷。
三、上訴人某區市場監管局所作的處罰決定中的出現「擬」字錯誤應屬程序瑕疵，且審理中上訴人已自行糾正，本院予以準許。上訴人某區政府在審理複議案件中，雖然未提供證據證明其已經將複議申請書發送上訴人某區市場監管局，但某區市場監管局認可其已收到，該行為屬程序瑕疵，並非程序違法。
綜上，上訴人某區市場監管局和上訴人某區政府的部分上訴理由成立，本院予以支持。故一審判決適用法律錯誤，但判決結果正確。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費50元，由焦作市某區市場監督管理局承擔25元，焦作市某區人民政府承擔25元。
本判決為終審判決。
審判長 賈文宇
審判員 王 森
審判員 武麗娟
二〇二〇年十一月三十日
書記員 張 健
來源：市監長纓
發布單位：中國工商出版社 新媒體部（數字出版部）
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原標題：《判例：韭菜不合格適用《食安法》處罰！》
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