來源：中國金融雜誌
原標題：黃志凌：發展基層區域經濟需特殊銀行體系
作者：黃志凌 中國建設銀行首席經濟學家
導讀：德國已形成一套以合作銀行和儲蓄銀行為支撐的基層區域金融服務市場，對我國解決基層區域經濟發展的金融支撐力不足等問題具有一定借鑑意義
觀察世界經濟發展史可以發現，發達經濟體都有著堅實的基層區域經濟作支撐。然而，以中小企業和家庭經營為主要支柱的基層區域經濟，如何解決融資難融資貴一直是各國面臨的共同難題。德國經過長期探索，形成一套以合作銀行和儲蓄銀行為支撐的基層區域金融服務市場，主要為當地中小企業和居民提供專業、務實和可信賴的金融服務，並形成長期夥伴關係；同時藉助獨特的集團結構優勢，讓小銀行也可以提供大型金融機構才有的綜合服務，對區域實體經濟發展起到很大的推動作用。這類在德國經過長期發展所形成的成熟有效的銀行模式，對我國解決基層區域經濟發展的金融支撐力不足、中小企業融資難融資貴問題，尤其是深化農村金融服務具有一定借鑑意義。
德國儲蓄銀行集團以獨特的市場定位和組織架構有效服務區域經濟和中小企業
德國儲蓄銀行有200多年的發展歷史，眾多的網點和獨特的分散結構，使其最大限度貼近客戶，成為當地中小企業信貸融資的主要合作銀行。但是，這種結構也帶來了經營方面的挑戰，由於單個儲蓄銀行的規模較小，資本薄弱，難以獨立提供所有的金融服務，客觀上需構建一體化的組織體系。德國儲蓄銀行集團是德國眾多儲蓄銀行和州立銀行出資成立的聯盟性組織，代表德國眾多儲蓄銀行和州立銀行的利益並決定集團的戰略方向，同時在國家與國際層面參與行業政策、監管法規等的討論與制定。德國儲蓄銀行集團獨特的組織架構和市場定位，既能夠發揮單個儲蓄銀行經營的靈活性，也可發揮集團內各成員的協同效應，兼具「大銀行」的優點，在服務區域經濟和中小企業發展中發揮重要作用。
獨特的法律地位
儲蓄銀行和州立銀行在《德國聯邦銀行法》《儲蓄銀行法》《州立銀行法》的框架內運行，接受德國中央銀行和金融監管局的監督。從法人屬性看，德國儲蓄銀行集團不是一個統一法人的金融機構，而是由多家具有獨立法人資格的儲蓄銀行、州立銀行、保險公司、保理公司、資產管理公司等組成的金融集團，各成員單位在法律上彼此獨立，集團層面不幹預各成員銀行具體經營。從股權性質和機構看，儲蓄銀行集團成員的股權並非私有，均屬於公有股權，儲蓄銀行由州政府擁有，州立銀行由儲蓄銀行和州政府共同擁有。雖然州政府是儲蓄銀行和州立銀行的股東，但州政府無權出售股權或參與分紅，也不承擔銀行資本補充和救助的責任，只有在極少數情況下，當地政府在資金充裕、符合法定程序的條件下有可能為某一家銀行補充資本，由於經營穩健，儲蓄銀行資本金不足的情況很少見。
獨特的組織架構
德國儲蓄銀行集團在組織架構上有其特殊性，既不是總分行制，也不是典型的聯盟制，而是「下、中、上層級獨立定位又相互聯繫」的模式。其中，基層由市縣一級的385家儲蓄銀行及其1.3萬多家分支機構和網點構成，其定位為零售銀行，主要業務有吸收存款、承擔企業僱員養老保險服務、為中小企業提供貸款、為當地基礎設施提供融資等，具有層級少、決策鏈條短、策略靈活等特點。中間層級由地區儲蓄銀行協會、州立銀行構成。地區儲蓄銀行協會由本地區內的儲蓄銀行董事會、監事會成員構成，屬於儲蓄銀行集團地區性的權力機構，行使監督和服務職能，有權召集轄區內儲蓄銀行監事會以改選董事會成員、調整經營策略並監控風險；州立銀行以批發業務為主，對本地區儲蓄銀行不具有管理權限，州政府一般都會專門立法規定州立銀行的經營目的、模式和承擔的公共義務等。最高層級是設在波恩的德國儲蓄銀行協會，其成員為儲蓄銀行集團的成員單位，主要負責對集團內部進行協調、制定戰略方針、統一標識、提煉經驗做法等，並與地區儲蓄銀行協會和其他組織團體進行業務合作與交流。集團層面還共同投資設立德卡銀行（DekaBank）集中進行產品研發，構建統一資產管理合作平臺，德卡銀行與集團成員並不構成競爭關係，而是實現了儲蓄銀行網點優勢和德卡銀行在產品研發、組合、固定收益、另類投資等方面專業優勢的有機結合；投資成立德國儲蓄銀行集團大學及各級培訓學院，統一培訓標準，打造統一開放式管理培訓平臺，可向學員頒發學位，並得到德國教育部門承認；整合集團科技資源，成立Finanz Iformatik科技公司，打造統一IT系統開發平臺，為集團成員及合作夥伴提供IT運營服務、IT外包服務、軟體產品、諮詢服務，並可根據需求進行個性化開發，大幅降低集團內成員單位科技開發成本；成立國際發展基金會，構建統一的國際合作平臺，總結並推廣集團優秀管理經驗和模式。
根植區域、實體經濟和中小企業的發展理念和原則
德國儲蓄銀行堅持以下三點發展理念和原則。
一是公共義務與商業化相結合的原則。德國儲蓄銀行屬於公立法人，代表的是公眾（市、鄉鎮、社區）的利益，以服務公共利益為使命，而不以利潤最大化為首要目的，僅維持較低的利潤率。其公共義務主要體現在：提供無歧視性金融服務，支持當地經濟和中小企業發展；促進德國銀行業競爭；促進居民儲蓄；利潤一部分回饋社會，促進公益事業和社會福利發展。同時，儲蓄銀行集團各成員按照商業化原則運作，依靠自身的利潤和儲備生存。
二是堅持屬地經營原則，以基礎金融業務服務區域經濟與中小企業發展。德國儲蓄銀行還受到地域原則的制約：只在其所在地開展吸儲和放貸等經營活動，但可通過與鄰近地區儲蓄銀行合併來擴大經營區域；本地存款用於本地；營業利潤除用於提高自有資本外，須回饋當地社會。德國儲蓄銀行的核心業務是傳統商業信貸，不深度涉足存貸之外的業務，對中小企業和製造業貸款佔比較高，可提供的服務貫穿中小企業發展的整個生命周期。每個儲蓄銀行都深耕本土、紮根當地，能敏銳感知區域市場的變化、熟悉當地中小企業和個人客戶的情況，有著極強的競爭力和生命力，能夠與當地經濟和中小企業實現良性循環發展。
三是自成一體的存款保險體系。儲蓄銀行集團於1973年建立了「機構保護計劃」（the Institution Protection Scheme），構建儲蓄銀行之間互相擔保的存款保險體系，主要針對儲戶存款、流動性、機構破產等提供保護。其中，對儲戶存款的保護覆蓋到所有儲蓄銀行、州立銀行、德卡銀行等成員銀行，對儲戶存款保險最高限額為10萬歐元，對流動性和機構破產的保護覆蓋到旗下所有成員機構。「機構保護計劃」由儲蓄銀行集團在德國《存款保險法》的框架內負責實施，包括13個保護基金，分別為11個區域儲蓄銀行保護基金、州立銀行保護基金和州立儲蓄銀行保護基金，每家成員機構按照存款額的0.8%上繳保護基金，其中11個區域儲蓄銀行保護基金之間相互關聯，州立銀行保護基金和州立儲蓄銀行保護基金相互獨立，只有在出現重大危機的時候，13個保護基金將會團結協作啟動「系統保護機制（System-wide Compensation Mechanism）」。一旦有單個儲蓄銀行出現問題，保護基金將會按照「區域儲蓄銀行保護基金現金注入→區域儲蓄銀行保護基金資本注入→其他區域儲蓄銀行保護基金現金注入→其他區域儲蓄銀行保護基金資本注入→州立銀行保護基金和州立儲蓄銀行保護基金注入」的順序。德國儲蓄銀行「機構保護計劃」成立以來，尚未出現客戶存款和利息損失，也沒有會員機構出現破產。
德國合作銀行服務更直接專注，風險更可控
合作銀行是德國銀行業的第三根支柱，合作銀行設立的初衷是幫助低收入農民和盈利能力弱的小手工業者聯合起來，獲得原本憑藉個人資信水平不能從商業銀行得到的貸款，用於生產投入。1889年德國頒布《合作社法》，1895年成立德國中央合作銀行並設立德國合作社協會。經過一百多年的發展，德國形成了獨具特色的合作銀行體系，在服務小微企業、農村地區和區域經濟方面發揮著重要作用，是德國中小企業信貸資金另一重要來源。
明晰「合作」「社員」的法律地位
德國合作銀行主要遵守《合作社法》，尤其是其框架內的《德國合作銀行法》。《合作社法》是一部綜合性的規範各類合作社設立、解散、破產以及社員與合作社關係、入社與退社、法定審計等諸多問題的法律。《德國合作銀行法》從金融法的角度對合作銀行體系作了專門規定，如合作銀行的目的、職責、組織體系、風險防控、金融監管、社員權利義務、與德國萊弗森合作社國家聯盟以及地方審計協會的關係等內容。《德國合作銀行法》確保了合作銀行優先服務社員的合作制宗旨，明確了合作銀行與社員的權利義務關係，為德國合作銀行成為有別於商業銀行的合作性金融組織提供了法律依據和保障。法律同時也允許合作銀行向非社員提供金融產品和服務，允許非社員投資入股合作銀行。但非社員投資主體僅有投資收益權而沒有投票權，從而保證合作銀行的金融產品和服務始終圍繞社員的需求而開展，其持續發展始終立足於與社員發展良好的關係。
科學的組織與治理架構
德國合作銀行體系主要有三個層級，即地方合作銀行、區域合作銀行、德國中央合作銀行集團，各級合作銀行都是「自主經營、自負盈虧、自擔風險和自我服務」的獨立法人，各級合作銀行之間保持聯合狀態，沒有隸屬關係。同時，各級合作銀行之間開展資金融通、支付結算、業務指導、人才培養等方面的合作，中央合作銀行為地方合作銀行開發和提供各類金融服務和產品，主要是進行資金調劑融通、資金支付結算以及開展證券、保險、租賃、國際業務等。這種合作方式在激發個體積極性的同時，又保證了充分發揮整體優勢。
最基層由842家地方合作銀行構成，主要由農民、城市居民、個體私營企業、合作社企業和其他中小企業以會員的形式入股組成，會員客戶佔比在50%左右。地方合作銀行可直接為會員提供金融服務，而不必擔心存在關聯交易，是德國農村信貸的最大供給者，在農村借貸市場約佔50%的份額。中間層級由3家區域合作銀行構成，其股東主要是各地方合作銀行，主要服務於轄區內各地方合作銀行和該地區的客戶，可提供貸款，辦理更大區域甚至跨國的旅行支票、國際結算、信用證以及進出口信貸業務、證券業務等，並保存各地方合作銀行存款準備金和提供流動性，充當地方合作銀行和中央合作銀行的中介，起到承上啟下的作用。最頂層的是德國中央合作銀行集團（DZ Bank Group），包括中央合作銀行和集團層面的保險公司、資產管理公司以及抵押銀行，集團股東主要由地方合作銀行、區域合作銀行、企業及其他實業部門構成。集團層面設立集團協調委員會，是集團層面最高權力機構，其目的是加強集團成員在產品、銷售、風險、資本、戰略等方面的協調和中後臺支持，但單個合作銀行層面的經營管理權是獨立完整的，即社員代表大會是合作銀行最高權力機構，設立監督委員會負責監督銀行運營，由監督委員會選舉產生理事會負責銀行日常經營。
「自助、自我管理、自我負責」的獨特經營原則
德國合作銀行自成立以來就嚴格遵循合作制經營原則和理念，始終遵循合作制「自助、自我管理、自我負責」三大原則開展業務。「自助」意為社員之間互助，公共部門不幹預經營。「自我管理」意為對合作社實行民主管理，由社員共同管理，實行「一人一票」原則，避免大社員為自身利益操縱銀行經營，欺壓小社員，還可避免過度授信問題。「自我負責」意為合作社作為獨立法人，進行獨立核算、自負盈虧，既對內部社員負責，也對外部客戶負責。IMF的研究發現，由於合作銀行客戶大多是其所有者（社員），相比商業銀行，合作銀行更容易獲得客戶信任，也更了解客戶。
堅持業務範圍本地化，金融服務簡單化
德國地方合作銀行堅持屬地經營原則，深耕本地區農戶、個人客戶和中小企業，通常不跨區域經營，從而有效地減少了經營風險，限制了規模擴張衝動，使其主要服務地方經濟發展。業務範圍較為單一，主要以存貸款業務為主，較少涉足複雜的衍生金融產品，既降低了風險又保證了業務簡單易於監督。2019年底，德國合作銀行貸款總額佔總資產的比重為92.52%，存款總額佔總負債的比重為87.2%，遠高於德國銀行業平均值。貸款結構以中長期企業貸款為主，企業貸款佔比為81.17%，其中，1年期以上企業貸款佔比為79.76%；存款結構以活期非金融機構存款為主，非金融機構存款佔比為85.74%，其中，活期非金融機構存款佔比為67.69%。德國合作銀行規模較小，2008~2019年德國合作銀行規模平均增速為3.57%，合作銀行數量從1197家減少至842家，單家合作銀行平均資產總額從5.58億歐元上升至11.67億歐元。
內在抑制衝動、外在強制保障的特殊風險防範機制
德國合作銀行不以追求利潤最大化為主要目的，避免經營短視行為。德國法律嚴格限制合作銀行向社員分配利潤，禁止轉讓投資份額（只能由合作銀行平價回購）。因此社員不會為高利潤而迫使合作銀行從事高風險業務，而更看重長期經營和風險可控。
德國合作銀行的外在風險保障機制也很有特點。一是在合作銀行體系內建立存款保險機制。該機制建立於1934年，早於德國法定的存款保險機制，該機制規定地方合作銀行按照存款規模的一定比例繳納保險基金，一旦出現存款損失，可採取預防、處置等措施，特殊情況還可重組問題合作銀行。二是建立了貸款擔保基金配套制度。規定地方合作銀行每年要按風險資產的一定比例存入貸款擔保基金，當個別成員行出現難以獨自承擔的危機時，中央合作銀行在其保障基金中以貸款的方式幫助成員機構避免危機或度過暫時性困難時期，維持合作銀行的信用評級，保障債權人的資產安全。保障基金只有在成員行面臨由業務經營而不是普遍信用危機所引起的困難時才能動用。保障基金是德國中央合作銀行的特殊資產，與其他資產分別管理和經營。三是構建了健全的資金融通和清算系統。德國合作銀行體系有著自給的全國結算清算網絡，跨系統結算則通過德國中央銀行清算系統。在流動性方面，中央合作銀行可對地方合作銀行和區域合作銀行提供再融資服務，也可參與地方或區域合作銀行的大額貸款項目，而中央合作銀行流動性則由德國中央銀行予以支持。
重構我國基層區域市場金融服務體系
現階段我國銀行業主要由政策性銀行、大型商業銀行、中小商業銀行、農村金融機構以及外資銀行構成，但授信服務對象主要集中於大中型企業、機構客戶、城市中等收入以上居民，而中小企業尤其是以家庭經營為主體的城鎮微小企業、中低收入居民和農村的廣大農民，往往只是現有金融機構的存款市場，雖然近年來現有金融機構迫於監管導向的壓力逐步加大對於中小微企業、中低收入群體和農村市場的信貸投放，但嚴格來說仍然沒有形成一個具有制度約束力、市場可持續、符合中國經濟發展趨勢的基層區域市場（普惠）金融體系。
第一，德國的儲蓄銀行和合作銀行對我國構建基層區域市場金融服務體系具有較大的借鑑意義。建議借鑑德國經驗，著重解決中國金融體系存在的發展誤區。一是合作金融存在「非合作化」傾向，即信用社過分強調商業化經營原則，忽視了「合作」本來屬性。按照「合作」的本來意義，社員應該具有融資和其他金融服務的優先權，不能用商業銀行的一般信用原則來經營信用社。二是信用聯社不是總行，不能用商業銀行總行的模式來管理信用社，尤其是所謂的人權、財權、資金調度權集中在聯社，是有悖於信用社初衷的，實踐中也帶來了一系列難以克服的副作用。改革的方向是聯社成為內部服務與技術支持機構，包括IT支持、高級別同業服務、清算服務、員工培訓等。三是信用社的「農商銀行改革傾向」必須按下暫停鍵，恢復信用社本來意義，已經完成農商銀行改革的機構，必須明確其區域金融機構定位，面向區域中小企業和家庭經營者提供相應的金融服務，不得跨區域經營。四是城商銀行和其他中小商業銀行也可以借鑑德國儲蓄銀行集團的模式進行重組改造，立足於為區域經濟、中小企業以及家庭經營者提供金融服務。五是對於回歸信用社本來意義的機構，定位於為區域經濟、中小企業及家庭經營者提供金融服務的城商行和農商行，以及其他中小銀行，財政給予特殊稅收政策和預算補貼，中央銀行在存款準備金和再貸款方面給予特殊支持，讓這些機構有興趣有能力做好區域經濟、中小企業與家庭經營者的金融服務，從體制與制度安排上解決基層區域經濟發展中的融資難融資貴問題。
第二，允許和鼓勵組建面向專業生產、流通與服務的封閉式信用合作社，嚴格執行社員（會員）制。事實上，2003年的農村信用機構改革中已將「合作」兩字去掉，現有信用社已經變成開放式商業銀行，「信用合作」在自組性、互助性、社區性和降低交易成本等方面的優勢也就無從發揮，進而導致基層區域市場的金融服務缺失。因此，應該從法律與制度安排上鼓勵、支持設立面向專業生產、流通的會員制信用合作社，嚴格執行封閉式社員（會員）經營制。對於封閉式會員制的信用合作社，國家可予以免除營業稅和所得稅的政策支持。發展封閉式會員制的信用合作社，不僅可以豐富完善我國金融體系，提升基層區域市場金融服務效率，而且更重要的是可以將無序的民間借貸導入有序規範的金融體系。
第三，差異化定位，充分發揮關係型信貸銀行的特色優勢。近年來，發展普惠金融、支持中小企業發展逐漸成為我國銀行業金融機構的共識，通過大數據技術多維分析中小企業的稅收、海關、工商、環保等方面的相關信息，挖掘中小企業隱藏的信用，成為近年來大型銀行發展普惠金融的「流行」做法。然而，這種「數據優先」的金融理念能夠有效實施的前提在於，社會上廣泛存在能夠大規模、量化處理的標準數據「硬」信息，這樣的標準化數據在城市能夠較為輕易地獲得，但隨著金融服務觸角進一步下沉到縣鎮、鄉村，標準的量化數據變得難以獲得，大量定性的「軟」信息（如人品、鄰裡關係等）開始佔據主導地位，金融科技對數據的高度依賴反而可能成為大型銀行普惠金融由優勢變為制約服務進一步下沉的短板。
從德國儲蓄銀行與合作銀行的基層經營策略來看，根植區域深耕本地區農戶、個人客戶和中小企業，堅持屬地經營原則，是其規模雖小但能成為百年老店的商業「秘訣」之一。我國的小銀行從管理層到員工大多是本地居民，與當地客戶就是鄰裡關係。在這樣的「熟人社會」裡，小銀行在軟信息收集和處理方面天然具有優勢，對客戶金融需求、資產狀況、信譽、還款能力等能夠調查得一清二楚，在很大程度上解決了軟信息處理難題。小銀行要培育有別於大銀行的差異化小微企業市場領域，建立其他銀行難以複製的商業模式，就是要充分發揮地緣、親緣、人緣優勢，打造立足本地、基於「熟人文化」的關係型交易模式。
這種差異化競爭的可行性也得到了美國的經驗佐證。美國社區銀行是小額信貸和小農貸款的主力軍，「關係型」借貸的運營模式為其在服務中小企業和小農經濟方面提供了競爭優勢。據2014年的統計，社區銀行總數超過6500家，佔美國銀行總數的96.8%，在為中小企業提供的貸款總額中，資產不足10億美元的社區銀行貢獻了34.8%的貸款，資產不足100億美元的社區銀行貢獻了56.1%的貸款。
第四，探索大銀行對基層信用機構的「助貸機制」，提升金融體系服務基層區域市場的效率。基層信用機構的資金主要來源於當地中小企業及農戶存款，規模較小，資本薄弱，難以獨立提供所有的金融服務，風險抵禦能力也更弱。可以借鑑德國儲蓄銀行集團、合作銀行集團對單個儲蓄銀行、合作銀行的資金融通和資產管理職責，考慮引入規模大、資本金雄厚的銀行（如國有大型商業銀行或政策性銀行），為這些小銀行提供信貸資金支持，賦予基層信用機構作為大銀行普惠金融業務「助貸機構」的職能，在解決大銀行難以下沉服務重心、擴大普惠金融服務覆蓋面的同時，提高單家基層信用機構的普惠金融服務能力和風險承擔能力，實現大銀行、基層信用機構、中小企業的三方共贏。