淺析財產保全立執行案之必要性和可行性
——從審判管理角度
2009-05-12 15:59:34 | 來源：中國法院網 | 作者：郭蘭新 劉得兵
如何才能全面地、科學地衡量人民法院及其法官在財產保全工作方面的工作量，是本文要探討的主要問題。
一、財產保全現狀
財產保全含訴訟保全、訴前保全兩大塊。從數量上看（以筆者所在法院統計，下同），訴前保全較少，全年只有18件；而訴訟保全全年319件，訴前保全的數量只有訴訟保全的零頭，而且大多發生在每年的11、12兩個月間。據了解，其他法院的情況也差不多，訴前保全採用的較少，訴訟保全佔絕對比例。
從各法院對財產保全的歸口管理來看，做法不一，有的法院將之歸口於立案庭，有的歸口於專門的調查保全組，也有的法院採用訴前保全在立案庭、訴訟保全在審判業務庭的做法，還有少數法院將之歸口於執行局，憑生效保全裁定立執行案件執行。
從江蘇法院法綜系統的立案模塊來看，少量的訴前保全有「訴保」字號，而佔財產保全絕大部分的訴訟保全卻無相應的字號，一般做法是採用審理案件（下稱「本案」）的案號，其中又有不同，有的直接採用本案的案號，有的為與本案其他文書有所區別，在本案案號後加上「-1」、「-2」-…-…。
從以上現狀及工作實踐，目前的財產保全工作存在較多的問題。從管理角度：1.少量的訴前保全有字號可查，絕大多數的訴訟保全卻無相應統計口徑，無法直觀地從法綜系統中反映出來，無法反映該項工作的具體量，也就無法全面評估法官的工作業績，法官辦理財產保全的積極性不高；2.財產保全在各法院歸口的不同，容易讓社會產生法院內部職責分工混亂或隨意性太大的感覺，與人民法院嚴肅規範的形象不符，更不便於上級法院的統一管理；3.因財產保全歸口的不同致使保全異議歸口不明確，本案法官與實施保全的法官間相互推諉，如由本案法官審查保全異議，則牽涉其太多的精力，不能專心於本案的審理；從法律角度：4.本案與保全脫節，本案結案後，義務人履行了義務，而保全措施卻未能及時解除，或本案結案後到進入執行程序前（主要是上訴期內和二審期間），保全措施期限屆滿，不能及時採取續保手續，致使自然解封，申請人的權益得不到保護；5.採取訴前保全措施後，申請人超過十五天起訴，法院依職權解除保全的較少，損害了司法權威。
二、財產保全立案的必要性
（一）審判管理之必要。審判管理是完善法院管理體系、提高法院管理效能的抓手，在提高審判決策的科學性、針對性和實效性方面發揮著不容忽視的作用。審判質量效率統一指標體系是全面評估人民法院審判工作的科學體系，是調動全省各級法院和廣大審判人員辦案積極性，高質高效完成審判任務的重要槓桿。因此，如果不將佔用了法院審判人員大量工作時間和精力的財產保全納入審判質效統一指標體系中來綜合考評，對人民法院的實際工作的評估就不全面，在此基礎上的決策就可能打擊審判人員的保全積極性，實際工作中怠於保全，申請保全當事人的合法權益就有可能得不到有效保護。審判管理工作的本身特點要求將大量的財產保全納入審判質效評估體系。如何將財產保全納入體系？即通過什麼方法才能使財產保全的相應數據在體系中得以體現？那就要必須在法綜系統中添加相應財產保全的模塊。財產保全立案勢在必行。具體建議是：法綜系統中原有訴前保全「訴保」字模塊，再添加訴訟保全模塊（添加在本案模塊下則便於與本案建立聯繫），其形式審查可由立案庭完成，並製作裁定書，並以此生效裁定書直接立執行案移交執行局執行。執行模塊中，要增加執行依據模塊，可區分執行依據是判決書、調解書或裁定書，對財產保全的執行案件要做到可以單獨評估。
（二）財產保全程序保障之必要。財產保全程序保障充分，是有效防止惡意申請人借法律手段打擊對方當事人的保證。程序保障是否充分，必須從構成程序保障的各種要素加以衡量並綜合判斷，法院對事關當事人重大利益的事項作出保全裁定必須在聽取債務人的意見之後才能實施，但另一方面，完善的保全程序並不等於繁瑣、森嚴的法條堆砌， 因為履行繁瑣的程序又可能使債務人有足夠的時間去轉移、隱匿、毀損訟爭財產，使財產保全的目的落空。因此，採取「事後審查」方式，先行作出保全裁定並採取保全措施，然後再聽取債務人的意見的做法就具備其合理性。
財產保全制度作為民事訴訟中的子程序由於受制於各種因素表現出三種結構形態：簡易結構、本案化結構及混合結構。
在簡易結構中，立法著重規定財產保全應當具備的條件，法院側重對保全申請是否符合法定條件進行審查。可以肯定，採納簡單保全程序結構，能夠激活保全程序的彈性和靈活性，避免保全遲延，但顯而易見的缺陷則是缺乏程序保障的基本規則。我國財產保全程序中的程序保障不夠健全，應歸類於簡易結構。現行民事訴訟法中唯一可以稱得上程序保障的條款是第99條的規定：「當事人對財產保全或者先予執行的裁定不服的，可以申請複議一次。複議期間不停止裁定的執行。」這種保全的複議制度由於缺乏當事人權利和義務的規定，在證明標準方面較為模糊，且沒有上訴救濟，導致程序保障功能的虛無。
在「本案化」結構中，對保全問題，尤其是對保全異議、請求撤銷保全裁定等重大問題與案件的實體問題一併解決，保全問題成為案件的主要問題之一，而且其重要性絲毫不亞於案件的實體問題，使保全程序與對實體審理的正式訴訟一樣費時費力。
以上兩者結構，前者疏於程序保障，後者則加重了程序繁瑣和僵化，使本該迅速解決的財產保全問題陷入曠日持久的程序運作之中，浪費審理法官的寶貴時間。所以，理想化的保全結構應當是有機地將上述兩種程序結構結合起來的混合結構。在法律對之尚未作明文規定的情況下，嘗試將保全立字號並立執行案執行，一便於審理法官集中精力審理本案；二便於保全程序保障落到實處，相應的保全異議等可作為執行異議對待，相對來說較有保障；三便於專項調研，為將來立法完善提供翔實依據。
（三）跟蹤管理之必要。由於財產保全的目的是為了方便執行，故從理論上講，保全措施要延續到案件轉入執行程序，或申請人申請解除保全時止。民訴法若干問題的意見第109條規定「訴訟中的財產保全裁定的效力一般應維持到生效的法律文書執行時止」。審判實際中，財產保全一般作為本案訴訟程序的一個子程序，本案程序結束到進入執行程序之前的這一段，訴訟保全措施應當是延續的。但這一段時間往往因本案上訴、履行期限較長等原因，導致案件尚未進入執行程序，一些保全強制措施如凍結銀行帳號到期，而此時的案件處於本案承辦人已將本案報結、執行法官尚未接手案件，無人對之負責的真空狀況，出現保全措施到期自然解封的情況，造成申請人權益保護的落空，因此產生的涉訴上訪時有發生，負面影響很大。另一種情況是，原告撤訴，承辦法官只辦理準予撤回起訴的手續，而常常疏忽了辦理解除保全的手續，使保全標的物長期處於被保全狀態，加之保全過程中，保全實施法官更多地注重的是保全措施的到位，對通知被申請人事項做的不那麼到位，造成權利人直到處分標的物不能時才將問題暴露出來。這種情況出現後，法院是很被動的。如果將保全作為特殊的執行案件，規定較為嚴格的結案標準，如至保全標的被執行或被解除保全為條件，保全就處於長期被關注狀態，以上兩種情況當可避免。前文提過的採取訴前保全強制措施後，申請人不按期起訴的問題亦可迎刃而解。
第三種情況較少見，即仲裁委員會提交的財產保全的執行和監督管理問題。《仲裁法》第二十八條規定「一方當事人因另一方當事人的行為或者其他原因，可能使裁決不能執行或者難以執行的，可以申請財產保全。當事人申請財產保全的，仲裁委員會應當將當事人的申請依照民事訴訟法的有關規定提交人民法院。」對仲裁委員會提交的財產保全，江蘇法院是參照訴前保全的做法，立「訴保」字號，裁定作出後，不再立執行案件就直接執行。這種協助保全完成後，因為保全措施地一過性的特性，就無人對其負責。這種保全司法實踐運用雖然不多，但從理論上講，因為涉及到人民法院之外的組織，就保全的勾通協調更容易出現阻礙，上文提及的兩種情況出現的機率更大。因此，只有將保全裁定作為依據立執行案，並制定完善的結案機制，才能比較有效地避免這些不良問題出現。
三、財產保全立執行案之法律依據
民事訴訟法第九章財產保全和先予執行章節中，未對該章中涉及的訴訟保全、訴前保全和先予執行三裁定是否要立執行案件作出明確規定。以訴訟保全為例，民事訴訟法第九十二條規定「人民法院對於可能因當事人一方的行為或者其他原因，使判決不能執行或者難以執行的案件，可以根據對方當事人的申請，作出財產保全的裁定；當事人沒有提出申請的，人民法院在必要時也可以裁定採取財產保全措施。……。人民法院接受申請後，對情況緊急的，必須在四十八小時內作出裁定；裁定採取財產保全措施的，應當立即開始執行。」條文中只是規定訴訟保全在情況緊急情況下，裁定後立即開始執行。是移送執行還是由申請人申請執行，抑或不要立案直接執行，條文中未作規定；對情況不緊急的訴訟保全裁定只規定人民法院可以根據當事人的申請或依職權，作出相應裁定，對何時執行、是否立案執行也未作規定。但在第九十四條中又對財產保全的範圍和方法作了明確規定，使人產生一種錯覺，即財產保全裁定和先予執行裁定是案件審理程序中的中間裁定，是審理過程中的一種措施，應直接執行，而無需立案執行，所以將保全的範圍和方法規定於第九章中，而不規定於執行程序編中。實踐中，絕大多數人持此種觀點，也如此操作。
再看看民事訴訟法第三編即執行程序編中的有關規定。第二百零一條規定「發生法律效力的民事判決、裁定，以及刑事判決、裁定中的財產部分，由第一審人民法院或者與第一審人民法院同級的被執行的財產所在地人民法院執行。」第二百一十二條規定「發生法律效力的民事判決、裁定，當事人必須履行。一方拒絕履行的，對方當事人可以向人民法院申請執行，也可以由審判員移送執行員執行。」這兩個條文中明確規定，生效裁定是執行的依據之一，當事人不自覺履行，或由對方當事人申請執行，或由審判員移送執行。這裡的裁定，除第九章中所提及的三種裁定，民訴法中未提及其他生效的、需執行的裁定，所以，運用排除法，可得出財產保全裁定、先予執行裁定應該依以上兩條文的規定，立案執行。第九章中規定的保全範圍，是對保全執行標的的固定；保全方法則是一般規定，具體措施應適用執行程序編中的詳細規定。此外，對仲裁委員會提交的保全申請，最高人民法院關於實施《中華人民共和國仲裁法》幾個問題的通知第二條中規定「有關人民法院對仲裁機構提交的財產保全申請應當認真進行審查，符合法律規定的，即應依法作出財產保全的裁定；如認為不符合法律規定的，應依法裁定駁回申請。」規定中也只是強調對符合條件的要作出裁定，未規定如何執行，因此，其裁定也要移送執行部門執行。
有人認為，條文中的生效裁定特指先予執行裁定，不包括財產保全裁定。這種理解不能成立。其一，同一章中生效裁定，同樣是案件審理過程中形成的，同樣要以一定的執行手段方能達到目的，如果一種可作為執行依據，另一種不可以，從立法邏輯上說不通；其二，先予執行裁定和財產保全裁定，均是本案審理過程中形成的生效裁定，兩者的不同之處是，保全裁定之執行是對保全標的的固定，限制所有人處置，與先予執行裁定之執行須交付，這一點不影響執行。
筆者認為，本案審理過程中形成的一切具有執行內容的生效文書，其執行均要立案執行。這即符合審執分開原則，更便於本案法官集中精力審理本案，最重要的是法律規定生效的裁定之執行應由當事人申請或審判員移交執行。
第一，審執分開原則要求具有執行內容的生效文書應另案執行。審理程序和執行程序為民事訴訟法中兩大編，各自有著詳細而不同的規範，所以，審執分開原則雖然不是民事訴訟法規定的基本原則，但這一原則符合當前司法實踐發展趨勢和潮流，它既規範細化了人民法院內部分工，又方便了案件審理和法院管理，是人民法院本身建設的要求。最現實的就是，財產保全裁定立執行案後，對其管理和監督就能有的放矢了。
第二，民事（財產）保全裁定交執行局執行，既便於本案法官集中精力審理本案，也利於保全保障程序的實施。保全過程中，被保全人往往對保全提出異議，有對保全是否符合條件，有對被保全標的之權屬，這些異議對本案來說是枝節問題，但要牽涉審理法官大量精力，而且不將這些枝節問題解決，當事人的情緒不得平息，法官就無法將注意力放到本案上來，因此，本案法官不得不在本案審理之前先處理這些問題，影響了本案的進度。從另一方面來看，如果保全裁定不立執行案，那對保全異議如何處理將失去法律依據。如果立執行案，對保全過程中出現的對執行行為或標的的異議就可按照民訴法第二百零二條、二百零四條規定的程序來處置，保全異議在程序上就有了保障。
第三，法律規定要立案執行。人民法院生效的具有執行內容的法律文書，一般均要求當事人自覺履行，並以法院強制執行為保障。所以，民訴法第二百一十二條規定「一方拒絕履行的，對方當事人可以向人民法院申請執行，也可以由審判員移送執行員執行。」移送執行，筆者理解其所針對的不外乎判決書中訴訟費用的執行，此外就應是指民訴法第九章中的三種裁定的執行。這三種裁定，均是依申請人的申請而作出的具有即時執行效力的裁定，故應由法院內部直接移送執行，不必再由申請人再申請執行了。
四、財產保全立執行案規範操作之建議
江蘇省南通市一些基層法院在實踐中嘗試將財產保全裁定立執行案執行，目的就是想將佔法院審判工作量很大一部分的財產保全單獨列出，以便管理和考核評估。因其側重的是管理考核，故還不太規範，具體操作還是延續過去的一過性做法，保全措施到位就算結案，這還不能解決本文中提出的諸多問題，對這些新型執行案件的結案方式還在探索當中。江蘇省高院對基層法院的這些嘗試做法尚未表示認同，認為這些執行案件進入執行數據，衝擊了傳統地執行案件數據，對其他未如此操作的法院不公平。筆者認為，幾個法院嘗試操作對其他法院不公平，那麼，如果換個角度考慮，即由省高院統一規範做法，將保全裁定均依法立執行案件，是否就是一個新「氣象」呢？既合法，又能滿足審判管理要求，何樂不為？
筆者從自身在業務庭和審管辦多年的工作經歷，對財產保全裁定立執行案件執行的規範操作提以下建議：
（一）統一裁定審查製作部門，並統一案號。財產保全的形式審查和裁定的製作，建議由立案庭完成，這樣裁定一作出，就可立即立案移送執行。訴前保全的立「訴前保」字案號，訴訟保全立「訴保」字案號。將訴訟保全的裁定歸立案庭審查製作，主要是因為：實際中，訴訟保全申請基本上是在申請人提起訴訟的同時提出的，由立案庭審查製作裁定書，也簡化了流程。
（二）統一執行部門。統一由執行局執行，或成立專門的保全部門，負責執行保全裁定。這樣，審判庭可專心於案件審理。
（三）統一結案方式和流程管理。保全執行案件的特殊性，決定要對其製作專門的結案標準和方式。其一過性特徵不要求如對判決書的執行一樣，一定要按申請人的申請標的執行到位，但也要按當事人提供的財產線索採取相應的強制措施，完成相應的手續，包括對擔保財產的保全措施。其結案方式當定為解除保全（申請解除）或移交執行（生效判決書或調解書的執行）。這樣的標準或過於嚴格，案件的期限或許會拖得很長，但不這樣，不能將之納入流程管理中，無法監督管理。只要關注裁定作出至保全措施採取的期限就可以了，至於保全措施採取之後至結案之間的期限因要根據本案的進度而定，應不作限制。
（四）統一在法綜系統中增加保全執行模塊，區別於其他執行案件，方便評估工作態勢。目前法綜系統的執行案件信息中，執行依據選項為：法院生效文書、仲裁裁決、公證債權文書等，建議將法院生效文書再作細化，增加判決書、調解書和裁定書，裁定書則細化至訴前保全、訴訟保全和先予執行保全等，並可從系統中自動篩選生成相應的數據。這樣可比較方便地評估保全執行工作態勢。
（作者單位：江蘇省南通市港閘區人民法院）