摘要：防範「灰犀牛」，重在管好「大白象」。
【編者按】當前，防控新型冠狀病毒肺炎疫情已進入關鍵階段。這次疫情也再次引發人們對城市安全風險防控的關注。當越多越來越多的城市已經或者正在演變成一個複雜的有機體和巨大的運行系統時，城市問題或城市危機就變成了城市風險。在城市運行中有哪幾類風險？防控重大風險的有效路徑是什麼？日前，同濟大學城市風險管理研究院院長孫建平教授圍繞上述問題在上海交通大學作了演講。
黨的十九屆四中全會《決定》提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的總體要求，明確指出「構建系統完備、科學規範、運行有效的制度體系，加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能」。 生產安全、自然災害、公共衛生事件的應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命。在當前新形勢下，我們該如何審視城市重大風險，做好城市運行安全保障工作呢？今天，我就此和大家分享一下個人的觀察和思考。
許多過去的「城市問題」已經演變成為「城市風險」
城市安全發展是防範化解重大風險的重要組成部分，這是由我國城市化進程的現實要求和長遠意義所決定的。
城市化作為現代化的必經之路，是內需潛力和發展動能所在。全球現代城市化經歷過三次浪潮，而我國的城市化發展與西方發達國家不同，我們用40年時間走過了西方發達國家200年的城市化進程，沒有漸進式的發展過程，而是呈現出趕超型、跨越式、超常規等特徵。這些特徵對我們的城市安全風險防控提出了與以往不同的挑戰。
一方面，城市化本身就是一個風險化的過程，在打破原有資源平衡，突破原有運行規則的過程中必然產生各種風險。在超常規發展的背景下，人們的思想觀念、環境承載能力、文化認同程度等還缺乏應有的準備，再加上法律標準滯後，在突如其來的風險降臨時，往往會出現辦法不多、應對遲緩的情況。
另一方面，我國人口基數大，城市人口密度大，在極短的幾十年內，越來越多的城市已經或者正在發展成為一個巨大的、複雜的運行系統。隨著人口大量流動、產業高度集聚、高層建築和重要設施高度密集、軌道交通承載量嚴重超負荷，再加上極端天氣引發的自然災害、技術創新中的不確定性等，許多過去的「城市問題」已經演變成為「城市風險」。而快速城市化又攤薄了管控力量，加劇城市安全風險爆發的隱憂。一些潛在風險成為城市化進程中的障礙，甚至可能造成難以逆轉的後果。這不僅是重要的經濟社會問題，而且是重要的民生和政治問題。
城市安全發展是最重要最基礎的公共產品。黨的十九大首次將「安全」作為新時代人民美好生活的基礎指標之一，與「民主、法治、公平、正義、環境」一起，作為保障人民生活的必要基礎。這是以人民為中心治國理政思想的集中體現，也是加強城市風險治理體系建設的基本出發點。2018年1月，中辦、國辦印發《關於推進城市安全發展的意見》，以城市為載體就安全發展問題專門發文，在新中國成立以來尚屬首次。這是中央基於城市發展的一般規律和應對我國城市發展的突出安全問題，作出的科學判斷和國家要求，標誌著我國城市安全進入系統化、規範化管理新階段，也為加強城市風險防控提供了科學依據。
重大風險的辨識與定位要把握「準星」和「量尺」
德國社會學家烏爾裡希·貝克認為，現代性社會，尤其是後工業化時期以來的社會，是一個風險社會。不同於早期資本主義，風險主要聚集在工廠等生產單位，當代社會的風險不再局限於特定的生產空間、地域或團體，而是彌散到社會空間的各個角落，具有全局性、整體性，並將隨工業化的進一步發展而系統地增加。我國城市化的獨特路徑，要求我們在城市安全風險防控上，不僅要吸取國際經驗，也要不斷創新，探索形成符合中國城市發展需求的城市安全風險管理理念和管控體系及路徑。
說到風險，先來談談「載體」。載體是風險的客觀依附，其主要特點是多種多樣。比如，城市各生產行業中的火災、爆炸、毒氣洩漏等危險點源；城市正常運行保障中的城市生命線風險、居住風險、出行風險、公共場所風險；各種自然災害災難以及由此帶來的疊加風險；「非典」「伊波拉病毒」等公共衛生風險，等等。
風險載體千變萬化，應對之道也千差萬別，但「挈衣之領，提網之綱」，要堅持「一盤棋」的思想，各地區各部門首先在「重大風險的辨識與定位」上要有大局意識和全局觀念。「重大風險的辨識與定位」的關鍵內涵有二：一是「準星」，二是「量尺」。結合當前新形勢和習近平總書記的要求，就是要以「兩個大局」為準星，以「匹配社會發展、經濟建設和全面建成小康社會的需要」為量尺。「準星」是固定的，需要從上到下快速高度統一，我們要「胸懷兩個大局、把握兩個大局、服務兩個大局」，這就要求我們自覺增強「四個意識」，堅定「四個自信」，做到「兩個維護」；而「量尺」是相對變化的，需要結合單個區域的文化底蘊、地理環境、產業結構、行業特徵、發展定位去設計、確定和執行。
風險來源於社會的各項活動中，因此重大風險的確定是不能脫離社會活動特徵的。以上海為例，應當儘快開展以區為主體的《重大風險辨識與評價能力建設導則》的制定，從而能準確地把握住工作對象的特點，進而圍繞應急管理的預防、準備、監測、預警、響應、實施、恢復和重建這八個功能去找短板、補弱項。
尤其要關注不在城市風險家族譜上的「大白象」
根據可能性和後果，我把城市風險家族圖譜分為以下幾種主要類型：可能性小、後果小的事件表徵為「大白兔」類型；可能性小、後果大的事件表徵為「黑天鵝」類型；可能性大、後果小的事件表徵為「金絲猴」類型；可能性大、後果大的事件表徵為「灰犀牛」類型。2019年，在省部級主要領導幹部堅持底線思維著力防範化解重大風險專題研討班的開班式上，習近平總書記明確指出，「灰犀牛」型是我們重點防範的對象。
防範「灰犀牛」必須要進行重大風險的全過程動態評估。各類重大風險總是在一定的時間尺度和空間尺度上不斷地進行流變突變。在常態下，重大風險是潛在的、隱形的；在非常態下，重大風險是顯性的、突發的。其中，傳遞耦合性是風險流變突變過程中最重要的特點。比如，在疫情風險中，病毒的超強傳播性往往會加速「黑天鵝」向「灰犀牛」的進化，從而對城市應急體系提出極大挑戰。在此過程中暴露出來的醫療設施、防護物質、醫護人員等的種種不足和「失去控制」，又與防疫抗疫過程中的各個環節相耦合，形成新的更大風險。如果處置不力，就會導致病毒在更大範圍內進行傳播和變異，引發新的應急資源不足，從而導致惡性循環。
這種「失去控制」，在現實城市重大風險防範過程中，我將之稱為「大白象」類型。「大白象」類型並不在城市風險的家族譜上，具有較大的隱藏性。「大白象」有「很貴重，需要很高昂費用維持，但卻難有巨大效益的資產」的含義，其引申意義表達為，在城市風險防範的環節中，人人都知道其嚴重性，但若全面對其進行風險治理卻需要極高的成本，同時又很難即刻產生巨大安全效益，這一點主要是因為安全效益的滯後性和隱蔽性所導致。因為投入大而效益展示度不大，人們往往會選擇對「大白象」類型的風險視而不見、避而不談，寄希望於其不要在管理者在任期間發生事故，甚至出現「寧可事後救援出成績，也不要事前投入出效益」的錯誤心態。
「大白象」還有一個催化功能，比如某些風險原本屬於「黑天鵝」類型，但「大白象」可能會將其催化為「灰犀牛」。因此，防範「灰犀牛」，重在管好「大白象」。也正因為如此，針對應急管理中的「監測、預警、響應、實施」，國家衛健委提出「早發現、早報告、早隔離、早治療」，就是希望通過早幹預，防範「大白象」風險。然而，往往難也難在一個「早」字。「早」的實現是需要大量的支持和支撐的，沒有足夠的宣傳怎能實現「早發現」，沒有非常態之下的非常之法怎能實現「早報告」，沒有足夠的病房怎能實現「早隔離」，沒有足夠的醫療資源和醫護人員怎能實現「早治療」？很多時候，「預防、準備」這兩個環節上的「大白象」，使得人們不得不去面對「灰犀牛」。
在我看來，做好「預防、準備」就必須要進行重大風險全過程動態評估。重大風險全過程動態評估是指圍繞事前事中事後，針對重大風險在流變突變過程中表現出來的各類特徵進行分析和預判，從而進行科學決策和精準施策。從應急管理「時間鏈」上講，應急響應「牽一髮而動全身」，重大風險的動態評估就是這「一發」的核心組成，其重要性不言而喻。
需要注意的是，在重大風險動態評估能力的建設過程中，要把握住兩個內涵：一是「做正確的事」，二是「正確地做事」。所謂「做正確的事」是指重大風險動態評估中的「信息流」，「信息流」的確定應該以科研人員為主，職能部門為輔；所謂「正確地做事」是指重大風險動態評估中的「業務流」，「業務流」的確定應該以職能部門為主，科研人員為輔。
什麼是「信息流」？它是指從科學性的角度出發，針對風險客體的特點（如風險載體、可能性、直接後果嚴重度、偶發性、突發性、後果衍生能力、可預測性、可監控性、可預報性等）總結形成的「知識或問題」。圍繞應急管理的功能，對於疫情防控來說，「預防」的主要信息流是「什麼地方有可能產生致災因子」，「準備」的主要信息流是「最大的醫療承載力是多少」，「監測」的主要信息流是「致災因子的關鍵參數，如傳染途徑、症狀、基本傳染數等」，「預警」的主要信息流是「誰可以預警，向誰預警，預什麼級別的警」，「響應」的主要信息流是「快速」，「實施」的主要信息流是「高效」。
什麼是「業務流」？它是指在「信息流」確定的情況下，根據現實職能部門的工作體制和工作習慣（如基層管理部門在實際工作中形成的有效工作方法）形成的實際工作內容。「業務流」是對「信息流」高度整合和設計之後形成的一項項具體的工作方法和工作機制。
針對某一個類別的風險，其「信息流」是相對固定的、共性的，而「業務流」是變動的、個性的。「信息流」和「業務流」的精準高效之融合就是破除形式主義、官僚主義、本位主義，杜絕不敢擔當、作風飄浮、推諉扯皮等現象的外在彰顯，就是實現「兩個大局」中實事求是的內涵。
多元共治是防控風險的一條有效路徑
城市重大風險防範與應急管理是一項系統工程，涵蓋社會的方方面面，牽涉到文化、技術、管理、產業、人才等。在當前城市風險防控中，比較突出的現象有城市高負荷運行與城市應急管理資源不匹配，條塊分割、信息不暢、協作困難，應急工作「物理變化」已經到位但「化學反應」還有待深化，一線人員風險辨識能力尚不能完全滿足辨識需求，企業安全管理人員「端你碗不好把你管」等，實際上這些現象都是應急系統從無序向有序轉變時的表徵。上述現象怎麼解決？多元共治是一條有效路徑。
從科學本質上講，多元共治是「協同論」在城市治理中的應用。「協同論」主要是研究遠離平衡態的開放系統在與外界有物質或能量交換的情況下，如何通過自己內部協同作用，自發地出現時間、空間和功能上的有序結構，它著重探討各種系統從無序變為有序時的相似性。「協同論」認為，千差萬別的系統，儘管其屬性不同，但在整個環境中，各個系統間存在著相互影響而又相互合作的關係。其中也包括通常的社會現象，如不同單位間的相互配合與協作，部門間關係的協調，企業間相互競爭的作用，以及系統中的相互幹擾和制約等。
黨的十九屆四中全會《決定》明確提出要「堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全」 。實現共建共享，首在多元共治。新形勢下，我們應儘快將傳統的政府一元主體主導的行政化管理體系轉型升級為開放性、系統化的多元共治的城市精細化治理體系。要定位「多元」功能，豐富「共治」內涵，開創「黨建引領、政府主導、企業載體、社會參與、市場粘結、文化支撐」的應急管理格局，實現協同效應。
以黨建為路徑，著重解決引領機制。要全面落實新時代黨的建設總要求，聚焦工作重點，突出精準發力，夯實工作基礎。要針對應急管理工作，通過黨的建設構建區域統籌、條塊協同、上下聯動、共建共享的工作新格局，實現黨建「一顆子」激活我國應急管理發展的「全盤棋」。
以政府為核心，著重解決創新機制。包括應急統籌規劃，搭建應急管理綜合平臺，引導輿情，領導和協調相關社會組織、加大培育扶持力度，推進風險防控專業隊伍建設，鼓勵發展城市應急領域的相關產業等。
以企業為載體，重點解決技術問題。包括營造和激發企業活力的環境，保障企業安全、規範生產活動，鼓勵企業積極承擔社會責任，為風險治理和應急管理提供專業技術、信息資源和系統支撐。
以社會為對象，實現風險治理社會化。包括鼓勵各類組織發揮主觀能動性，動員基層社區和市民群眾充分參與，加強社區綜合風險地圖繪製工作，完善風險治理模式，解決社會思想認識問題，實現風險治理社會化。
以市場為粘結，實現資源配置的優化。市場手段作為行政手段的補充，能充分發揮市場在資源配置方面的優勢。市場手段是一種「內在化」手段，既能發揮主觀能動性，又能天然形成淘汰機制，粘結最好的資源、最優秀的人才投入到城市應急管理工作中，最終實現以「共建」推進「共治」，以「共治」形成「共享」，以「共享」反哺「共建」。
以文化為支撐，實現更深層次的可持續發展。「應急文化」的全面建設是形成「多元共治」機制發展最高階段的靈魂基礎，也是大國應急體系的思想特色基石。當前要加強政府應急工作的政治敏感意識、強化企業風險治理的憂患意識、落實民眾的風險規避意識，最終在更深更廣的層面上實現「共建共治共享」。
「一流城市要有一流治理」，上海承載著探索走出一條中國超大城市管理特色新路子的重任，也肩負著推動長三角一體化發展的使命。「守正創新、追求極致、臻於完美、永無止境」是城市風險防範與應急管理工作的核心要求和歷史責任。
來源: 上觀新聞