「最嚴」禁食制度出臺、修法再啟動,野生動物保護,專家這樣說

核心提示：正值野生動物保護法啟動修改之際，十三屆全國人大常委會第十六次會議通過的《關於全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，可謂是「一石激起千層浪」，引發了全社會廣泛關注和討論。

江河湖海是鳥類的棲息地、繁殖地，保護水質安全也是重中之重。本社記者邵春雷/攝

《民主與法制時報》記者李卓謙報導

2020年2月24日，十三屆全國人大常委會第十六次會議通過了《關於全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡稱《決定》）。

《決定》共8條，聚焦濫食野生動物的突出問題，在相關法律修改之前，全面禁止食用野生動物，嚴厲打擊非法野生動物交易，為維護公共衛生安全和生態安全，保障人民群眾生命健康安全提供有力的法治保障。

正值野生動物保護法啟動修改之際，《決定》的發布可謂是「一石激起千層浪」，引發了全社會廣泛關注和討論。《決定》該怎樣解讀？又如何執行？《決定》的內容對於下一步野生動物保護法修法有著怎樣的影響？修改野生動物保護法應該主要考慮哪些方面？針對這些問題，記者採訪了多位業內專家、學者。

全面禁食野生動物態度堅決

全國人大常委會法工委發言人、研究室主任臧鐵偉表示，全面修訂野生動物保護法需要一個過程，在疫情防控的關鍵時刻，由全國人大常委會儘快通過一個專門決定，既十分必要又十分緊迫。

《決定》明確，全面禁止食用國家保護的「有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物」以及其他陸生野生動物，包括人工繁育、人工飼養的陸生野生動物。全面禁止以食用為目的獵捕、交易、運輸在野外環境自然生長繁殖的陸生野生動物。

北京林業大學生態法研究中心主任楊朝霞認為，儘管《決定》主要針對陸生野生動物，並不禁食水生動物，也未明確規定禁食兩棲動物，還通過明確「列入畜禽遺傳資源目錄的動物，屬於家畜家禽，適用《中華人民共和國畜牧法》」的規定，將可納入畜禽遺傳資源目錄的人工繁育動物排除在禁食範圍之外，但其內容仍然十分嚴格。

「《決定》可以說是史上最嚴的野生動物禁食制度，幾乎達到了全面禁食的程度，而且徹底斷掉了『以食用為目的獵捕、交易、運輸』等一系列產業鏈，意義重大，影響深遠。」楊朝霞說。

他認為，《決定》解決了野生動物保護法修訂實施前這一階段的法律依據問題，也是下一步修法所要參照的大政方針，接下來的修法一定要經過充分深入的研究論證。根據《決定》實施後這段時間所發現的問題，進行調研和反思，實事求是地作出調整，以達到「良法」的效果。

養殖產業面臨的衝擊值得關注

業內人士普遍表示，《決定》在執行的過程中，切忌「一刀切」的做法。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文建議，在具體操作中應該保持謹慎，既要忠實嚴格地執行《決定》內容，也要對適用範圍進行科學地界定，還要穩妥地推進產業轉型，並且有充分的補償方案。

「在此之前，一些野生動物的養殖其實是合法的，有的地方野生動物養殖已經成為當地的支柱產業，投資也大；有的個人養殖戶甚至是借款、貸款來搞養殖，已經形成規模。禁止養殖之後，該怎麼處理這些野生動物，如何進行補償，都是需要慎重考慮的事。」常紀文認為，應儘快完善相應名錄，並出臺配套措施。

3月4日，農業農村部發布《關於貫徹落實〈全國人民代表大會常務委員會關於全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定〉進一步加強水生野生動物保護管理的通知》,表示要做好《決定》與野生動物保護法、漁業法及地方性法律法規的銜接，形成保護水生野生動物的制度合力。

農業農村部漁業漁政管理局局長張顯良介紹，從管理上，水生野生動物主要分為兩類：一類是珍貴、瀕危水生野生動物，按照野生動物保護法有關要求管理；另一類是珍貴、瀕危以外其他水生野生動物，按照漁業法等有關法律法規要求管理。

張顯良表示，魚類等水生野生動物不列入禁食範圍。介於陸生和水生之間的兩棲爬行動物，包括中華鱉、烏龜在內的絕大多數養殖龜鱉和蛙類中的牛蛙、美國青蛙兩個引進種，按照水生動物管理，可以養殖食用。

對於農村農業部出臺的這一通知，常紀文稱其「非常及時，挽救了一部分養殖戶的命運」。

或可嘗試「黑白名單」制度

《決定》的目的，是為了全面禁止和懲治非法野生動物交易行為，革除濫食野生動物的陋習，維護生物安全和生態安全，有效防範重大公共衛生風險，切實保障人民群眾生命健康安全，加強生態文明建設，促進人與自然和諧共生。

楊朝霞認為，在這些目的中，革除濫食野生動物的陋習是最關鍵的一點。「沒有食用的源頭需求，就不會出現為食用而買賣的行為，因此濫食行為應該是打擊的重點。」

他建議對「濫食」和「陋習」進行明確的界定，不能對食用野生動物「簡單粗暴地一刀切」，可以設立食用野生動物的「黑白名單」：將法律中明確禁食的野生動物放入黑名單，將多年來人們常食用的、普遍喜歡吃的，醫學和實踐證明安全的野生動物放入白名單，對於黑白名單以外的，沒有明確證據證明是安全的野生動物，法律可倡導大家不予食用。

「目前國內的一些野生動物養殖產業當初是國家政策扶持的，經過很多年的發展，現在已經形成龐大的規模，產業鏈發展得也很好，如果一下子就全部都打掉，對養殖產業是個重大的打擊。」楊朝霞表示，制定「禁食名錄」一定要務實、慎重。

楊朝霞還提出，應該關注「中醫藥」中的野生動物利用問題。根據《決定》第4條：因科研、藥用、展示等特殊情況，需要對野生動物進行非食用性利用的，應當按照國家有關規定實行嚴格審批和檢疫檢驗。他認為除了要考慮到野生動物的非食用性「藥用」之外，也應當把中醫裡「藥膳」的運用考慮進去。

公共衛生安全應提到重要位置

疫情發生以來，對濫食野生動物的突出問題及對公共衛生安全構成的重大隱患，社會各界廣泛關注。

中南林業科技大學林業法研究所所長周訓芳認為，基於當前疫情防控攻堅戰特定背景下，革除濫食野生動物陋習這一歷史性難題，野生動物保護法的修改應當主要著眼於填補公共衛生安全風險防控漏洞。

他建議，野生動物保護法應當強化管理要素，法律名稱應修改為「野生動物保護管理法」,首先應當明確野生動物的畜禽遺傳資源、藥用資源和觀賞資源等法律特性，在全面保護和管理所有野生動物的基礎上，準確界定和嚴格限制野生動物合法利用範圍，同時引入公共衛生安全風險評估制度，最大限度降低公共衛生安全風險。

楊朝霞也認為，野生動物保護法應該要確立保障公共衛生安全的立法目的。他建議將野生動物保護法的立法目的修改為：「保護野生動物，拯救珍貴、瀕危野生動物，防範野生動物重大公共衛生風險，維護生物多樣性和生態平衡，切實保障人民群眾生命健康安全，推進生態文明和平安中國建設。」

為此，野生動物保護法可設立「野生動物危害防控」專章，確立野生動物公共衛生安全制度體系。具體可從野生動物獵捕、實驗室管理（如防止病毒洩漏）、殺害、人工繁育、收購、經營（加工）、投寄、運輸、出售、走私、檢疫、食用、救護、處置等各個環節入手，全面貫徹公共衛生安全的理念，加強對野生動物疫源疫病的全面防控。

修法視野可以進一步拓展

針對目前存在的一些馴養繁殖的亂象，楊朝霞認為主要原因是監管不力，「以至於合法的養殖被非法的養殖，給坑了。」因此，只有全力打擊「非法」，才能有效保護「合法」。

野生動物的利用和監管，確實是我國野生動物保護法修改中面臨的一個難題。

周訓芳表示，從發展趨勢看，野生動物保護法的修改還應當弘揚尊重自然、敬畏生命的法律價值，在全面加強野生動物及其棲息地保護的同時，應當更加嚴格地限制野生動物利用，儘量減少野生動物利用種類和規模。

他建議將修法視野拓展至野生動物利用監管制度宏觀體系層面，同步整合修改動物防疫法、中醫藥法、畜牧法及《實驗動物管理條例》《城市動物園管理規定》等涉及野生動物利用監管的法律、法規、規章的相關條款，從完善野生動物利用監管制度角度，針對所有類型的野生動物實行科學的動態管理,實現由多部法律、法規共同構建的野生動物利用監管制度體系的自洽與協調，切實維護生態安全和公共衛生安全，保障人民群眾生命健康安全。

楊朝霞認為，刑法中應增設「非法持有和食用野生動物罪」，野生動物保護法中應增加野生動物公益訴訟條款，特別是規定行政公益訴訟，加強對野生動物保護監管部門的監督和約束。

「野生動物非法交易和濫食的問題之所以如此猖獗，確有傳統陋習和立法漏洞的原因，但更關鍵的是執法不嚴和執法不力的問題。」楊朝霞認為，有必要改革野生動物保護監管體制，將商業性野生動物人工繁育活動的產業監管由農業農村部門負責，人工繁育活動中的野生動物保護監管由林草部門繼續負責，產業監管和生態監管分離開來，並建立規範化的信息公開和部門協作制度，將中央環保督察覆蓋到野生動物保護領域，充分釋放行政監管的作用。

處罰條款有必要做較大修改

《決定》明確了凡《中華人民共和國野生動物保護法》和其他有關法律禁止獵捕、交易、運輸、食用野生動物的，必須嚴格禁止。對違反前款規定的行為，在現行法律規定基礎上加重處罰。

常紀文認為，野生動物保護法的修改，也一定會在處罰力度上有所加大。

值得注意的是，現行野生動物保護法中的「法律責任」部分中，多數條款是按照「野生動物及其製品價值」來規定處罰金額的。

針對這一情況，常紀文表示，《決定》的出臺使野生動物失去了交易的價值，相應的也就沒有了價格，也就是常說的「貨值」，所以，他認為處罰的條款可能要做出較大的修改。

《決定》明確了對違反第二條兩款規定的行為，參照適用現行法律有關規定處罰。

常紀文表示，該條款中使用了「參照」的說法，而現行法律中對於此類行為的法律責任也並不是很明確，因此修法時應該「要把《決定》的內容融入進去，明確法律責任」。

周訓芳進一步提醒到，在法律責任的修訂方面，既需要將《決定》的規定落實好，也需要慎之又慎，全盤考慮野生動物保護法的修訂對《刑法》可能產生的影響。

「《刑法》中一些罪名的設定，是建立在野生動物保護法的基礎性規定之上的，如果將責任擴大，犯罪行為也有可能大幅度地增加。」周訓芳說，因此需要充分評估可能對《刑法》設定的相應罪名的定罪量刑所產生的影響。原標題：「史上最嚴」野生動物禁食制度出臺 野生動物保護法修訂方向明確

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