棚改的高峰與退潮:貨幣化安置政策成拐點

2020年的政府工作報告中，有關棚戶區改造的表述不見了。

但一度作為保障性安居工程建設重點，棚改規模之大、推進之快，足以被世人評議多時——自2008年至今，全國各類棚戶區改造開工累計超過5000萬套。

如何評價這十餘年的棚改進程？官方的表述是，棚戶區改造既是重大民生工程，也是重大發展工程，棚改帶動了有效投資和建材、裝修、家電等消費，促進了上下遊相關產業發展，對經濟穩增長發揮了積極作用。

在快速解決民生問題的同時，棚改有效帶動了投資。但另一方面，也因棚改貨幣化政策一度出現「助推三四線城市房價」的爭議。

7月24日，工人在河北省遵化市一家棚戶區改造建設工地現場施工。新華社圖

棚改擴圍與提速

我國自2005年就開始在遼寧實施棚戶區改造。當時棚改資金都是地方政府出，另有一部分由社會資金承擔。開始基本是實物安置，拆一套還一套的模式，成本非常高。

但這一時期的棚改還是局限在幾個區域，且推進較慢。

在2008年國際金融危機的大背景下，我國開始將各類棚戶區改造作為城鎮保障性安居工程的重要組成部分，在全國範圍內大規模推進城市、國有工礦、國有林區（林場）、國有墾區（農場）等各類棚戶區改造。棚戶區改造開始成為我國保障房建設的主力類型，廉租房和經濟適用房逐漸退場。

棚改擴圍直觀地體現在數據上。2008年，全國啟動棚戶區改造，截至2012年，完成各類棚戶區改造1260萬戶。此後2013年改造開工350萬套，2014年這一數據是470萬套。2015~2018年，全國棚改開工量一直維持在600萬套以上，直至2019年的316萬套。

「十三五」這五年間，棚改目標任務為2000萬套；從2016年到2020年8月，全國開工改造各類棚戶區2300多萬套，超額完成目標任務。

記者統計公開數據發現，2016~2019年四年間全國棚改總計完成投資約6.26萬億元。

棚改的提速擴面，離不開2015年開始推動的棚改貨幣化政策。所謂棚改貨幣化安置，就是指政府部門直接以貨幣的形式補償被拆遷棚戶區居民，而後居民再到商品房市場上購置住房。

住建部原部長陳政高曾公開表示，棚改貨幣化安置，第一提高了效率。老百姓從棚戶區搬出以後，就可以住進樓房，而建設房子至少要三年甚至四年時間；第二，可以自由選擇，包括地段、樓層選擇，新房、舊房選擇，物業選擇等。

除此之外，在2015年至2018年，棚改貨幣化的推進還對化解三四線城市樓市庫存起到了很大作用。房價上漲較快的城市，通過新建棚改安置住房，增加了住房供應；房地產庫存多的城市，通過棚改貨幣化安置，促進了房地產去庫存。

2014年全國棚改貨幣化安置比例為9%，2015年快速上升為29.9%，2016年這一比例更是上升到了48.5%。官方數據稱，2016年棚改貨幣化幫助地方消化了2.5億平方米的樓市庫存。

自2017年後，住建部門不再公布全國棚改貨幣化安置比例。根據業界測算，2017年在60%左右，幫助消化樓市庫存2.5億～3億平方米。

棚改貨幣化政策的兩面性

進入2018年，隨著地方樓市庫存的快速消化，棚改貨幣化政策的兩面性開始凸顯。雖然有助於快速解決棚改家庭的住房問題，同時消化當地樓市庫存；但這個政策也迅速放大了這些地區的購房需求，客觀上對三四線城市房價的上漲起到推波助瀾的作用。

部署推進棚戶區改造工作，要求因地制宜調整完善棚改貨幣化安置政策，商品住房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣要儘快取消貨幣化安置優惠政策。

對於這一政策變化，2018年住建部副部長倪虹表示，針對庫存比較少、房價上漲壓力比較大的城市調整優惠政策，目的是根據不同城市的住房發展狀況和水平，「精準施策、因城施策」。這不是取消貨幣化安置方式，而是因地制宜調整貨幣化安置的鼓勵政策。

此外，中央層面也在逐步調減棚改的規模。2018年，全國各類棚戶區改造開工626萬套，完成投資1.74萬億元；到了2019年，全國各類棚戶區改造開工降至316萬套，完成投資1.2萬億元。

棚改退潮，保障性安居工程繼續推進

2020年全國「兩會」期間，江西省住建廳廳長盧天錫接受《中國建設報》採訪時曾表示，2019年以來國家在逐步收緊棚戶區改造政策，中央補助資金大幅減少。2020年初，財政部印發通知，將2019年提前下達的中央財政城鎮保障性安居工程補助資金預算由500億元調整為200億元。其中，江西省補助資金就減少20.3億元，減少近56%。

江西省是近兩年的「棚改大戶」：2019年江西省棚戶區改造開工29.3萬套，列全國第一；2020年將開工改造棚戶區20.42萬套，繼續列全國第一。

盧天錫認為，推動棚戶區改造首先應保持中央財政支持政策穩定，他建議繼續將棚戶區改造作為民生工程持續穩步推進，並延續歷年做法，不降低中央財政對棚戶區改造資金的補助水平。

江西住建部門的訴求可能存在普遍性，但隨著老舊小區改造工作日益成為中央和各地住房保障工作的重點，棚改的高潮漸漸退去。

老舊小區改造已被納入保障性安居工程建設。 2020年7月，國務院辦公廳印發《關於全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》。根據規劃，「十四五」期末，結合各地實際，力爭基本完成2000年底前建成需改造城鎮老舊小區改造任務。 製圖/張逸俊

來源：第一財經