遊說與施壓:利益團體的源起及其影響

[摘要]政治發展不可能永遠停留在當下，一些現在被爭執得面紅耳赤的問題，或許在不久的將來會被人們忘得乾乾淨淨。

編者按：

人民同意與多數統治作為民主政治原則，是現實政治中政府合法性的來源，其中的主要手段包括選舉。正因如此，利益團體開始成為重要的政治力量，也成了政府需要照顧的「包袱」。美國前總統卡特在離職演說中曾經感慨地說：「這（利益團體的活動）在美國政治生活中是一個擾亂的因素，它扭曲了我們的目標。」

下文選自蔡東傑教授的《政治是什麼？》一書，較為清晰地講述了利益團體的源起和影響。

作者：蔡東傑，臺灣中興大學國際政治研究所教授、博導

我們固然承認，將目光集中在現實問題上是「比較有意義」的做法，但另一個事實是：政治發展不可能永遠停留在當下，一些現在被爭執得面紅耳赤的問題，或許在不久的將來會被人們忘得乾乾淨淨；這句話的意思很簡單，也就是我們不僅應立足於現在，同時必須放眼未來，想想人類的下一步該朝哪個方向走。

而且，或許多數人都忽略了一個現象，亦即現狀並非「可能發生某種變化」，而是「隨時都在變化當中」。就算我們想靜止不動，但地球始終不停地在進行自轉，時間也一分一秒地在不斷流逝；就在大家眨眼的那一瞬間，這個世界上不知道發生了多少事，而這些事情又不曉得為未來歷史的發展埋下了多少伏筆。當然，我們不見得要把上述問題看得很嚴重，但它的確是個現實。

所謂「民主政治」正是如此。從19 世紀初的有限政府概念（做事最少的政府就是最好的政府）以及有限投票權理論（只有「足夠理性」的人，亦即貴族與富人等「有錢有閒」階級可以投票，開放投票權後，又發明了複數投票制度，也就是上述階級可以投一票以上），到20 世紀後的萬能政府潮流（政府應儘可能通過社會福利設計來解決人民的「所有」問題）以及普遍投票權理論（只要到達法定年齡就有投票權），雖然民主的立論基礎（人生而自由平等）一直都沒變過，實踐途徑卻有著天壤之別。值得注意的是，儘管在不同的時間點上存在著不同的實踐理論，這些途徑平心而論並不存在誰對誰錯的問題；舉個例子來說，我們現在不認為纏小腳是個好習慣，但實在很難指責它過去是個「錯誤的」習慣，因為在人類習慣背後總有一定的環境因素存在。

可以這麼說，基於對過去長期專制王權體制的反彈，早期民主運動人士自然會形成對政府的不信賴感，在此同時，儘管他們強調並同意應該給予人民充分的參政自由，但面對教育不普及以致人民知識水平普遍低落的現實，卻也不得不承認，驟然讓所有人都獲得平等參政權非但不理性，而且還隱藏著「暴民政治」的危險，這也正是有限投票權理論的背景。無論如何，一方面隨著國際競爭激烈導致人民對政府的依賴性不斷升高，並使後者的職權範圍持續擴張，另一方面某些國家生活水平的顯著提升，也讓普遍投票權制度成為一種可以被接受的概念。

在此，如果大家稍微留心一點的話，應該可以發現一個矛盾，亦即：當人民由於普遍取得投票權而增加了對政府的集體制衡能力時，萬能政府所意涵的依賴性卻暗示此種制衡力量不可能太強。而且，隨著政府這隻「巨獸」通過長期的行政革新而強化其力量，不要說「民主」可能成為泡影，整個政治運作更可能形異而質同地倒退回到過去的專制王權時期。當然，各位對此也不要太擔心，因為上面的說法只是邏輯推演的結果；如果人類是肯乖乖就範的動物的話，那麼民主概念自始就沒有出現的可能。

相對於萬能政府現象導致的人民議價地位的下降，20 世紀50—60 年代間蔚為風潮的「團體政治」發展可說是某種程度的反彈；不僅各種利益團體想盡辦法要影響決策過程，甚至自1960 年代末起，許多團體紛紛與另一些社會運動（例如女權運動、民權運動或環保運動等）取得聯繫，而它們共同推波助瀾的結果，有時還被認為是可能有機會取代舊的政治運作模式的「新政治」。

從學術定義來看，「利益團體」指的是「任何企圖以說服或宣傳等方法，有規則地影響政府決策過程的團體或組織」。美國學者杜魯門（David Truman）認為，一個團體如果企圖通過政府單位來實現其主張，就可以被稱為是利益團體。伍頓（Graham Woottom）則直接指出：「利益團體是種私人的非政黨性組織，主要從事有關影響政府進行政策制定的活動。」相信大家可以清楚地發現，無論是哪種說法，利益團體的活動對象都是：政府。

嚴格講起來，「組織團體」在人類生活裡是件蠻弔詭的事情。一方面，人類似乎很理性地經常選擇去組織團體，這也是「群居」成為人類生活主要形態的原因，但相對地，人類又經常理性地不去組織團體，原因是「人皆自私」，因為一旦有人組織團體去爭取某些利益的時候，就有人會搭便車，企圖不勞而獲；不想讓別人免費享受辛苦爭來的果實的心理，往往抑制了團體的發展。儘管如此，這絕不代表人類就不去組織團體了。奧爾森（Mancur Olson）的「動機理論」指出，正因為人類是一種理性動物，因此儘管存在搭便車的問題，但只要細細盤算就會了解，參加團體可能得到的報酬還是比一盤散沙高很多。

值得注意的是，雖然人類組織團體是種自古已然的現象，但現代利益團體的蓬勃發展卻是民主政治下的產物。理由相當簡單，利益團體的主要活動是向政府機關施壓以滿足它們的目標，由於這種行為具有挑戰權威的暗示，因此在君權時期一度備受壓制。

從這個角度來看，作為第一個現代民主國家的美國的利益團體的發展值得我們注意。雖然很難明確指出其最早的發展情況，這類團體大約自19 世紀初起便相當流行；法國學者託克維爾在1831 年造訪美國時，就深深感受到美國社團的政治影響力。類似浪潮很快也席捲了歐洲，例如法國在1866 年便成立「女權社」，目的在於讓全球各地婦女都能夠獲得普遍投票權。儘管如此，現代利益團體要在政治生活中扮演重要角色還是要等到一個世紀之後的1960 年代。

根據多數學者的看法，利益團體所以逐漸獲得較顯著的政治地位，原因除來自人民自覺意識的提升之外，也可能是政黨衰微的結果。換句話說，相較於傳統政黨組織在民主化初期擔任協調並整合各階層利益的重要工作，隨著教育程度的普及，信息流通也跟著大眾傳播媒體的進步而更為快速，一方面讓部分候選人得以跳過政黨而直接訴諸選民，更重要的是，人民也不再非得需要政黨來提供參政機會。在這種情況下，政黨式微所提供的政治真空狀態，很自然地便被利益團體填補了進去。同時正因後者具備的政治性，特別是英國的學者更喜歡用「壓力團體」來描述它們的主要活動內容。

顧名思義，之所以稱它們為壓力團體，是因為這類團體會無所不用其極地企圖影響決策過程。類似發展可說是為了因應整個民主政治環境所致，但有人對此持質疑意見。

前哈佛大學校長布克（Derek Bok）便認為：「當許多團體組織起來保護它們自己的特別利益時，積極主義的政治便會轉變成靜止不動的政治，我們將發現自己已不能有效處理通貨膨脹或能源短缺等國內問題。」美國前總統卡特在離職演說中曾經感慨地說：「這（利益團體的活動）在美國政治生活中是一個擾亂的因素，它扭曲了我們的目標，因為國家利益不再是我們個別利益或特別利益的總和；我們全都是美國人，因此我們不應該忘記共同福祉既是我們的共同利益所在，也是我們每一個人的責任。」經濟學家博格曼（Barbara Bergmann）也稱：「遊說者在國會山成群結隊的現象日益嚴重，這不僅是一項政治醜聞，也構成了美國經濟政策的一大威脅。我們目前的預算危機，大多是商業性的政治行動委員會帶來的，而它們背後又有一大堆利益團體在撐腰。」

由此可見，利益團體的發展固然有其特殊的時代背景，但正如許多其他制度，它也同時對政治造成了負面的影響。

《政治是什麼》 蔡東傑 著 ，世紀文景公司出版

《政治是什麼？》 圖書簡介

在談到《政治是什麼？》的創作初衷時，蔡東傑說，中國人其實是政治動物，所以才會出現像《三國演義》那樣的經典作品，所以總愛湊在一起調侃當前的政治局勢，甚至還會因此交個朋友或怒目相向，但是，真正懂政治為何物的少之又少。他希望可以通過這本書，輕鬆而簡單地帶領大家進到政治的世界，引導大家進行一場有趣的思辨之旅，多少培養一些理性精神，也期盼能傳授一點政治防身術，讓各位不會隨便被巧言令色所迷惑。為達到這個目的，他在文字、結構甚至目錄上都費了一番心思，以最重要的一些關鍵詞為線索，串起一場政治世界的進化之旅。

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