公共決策是運用公共權力對公共利益和公共資源進行確認和配置的過程。理想的公共決策應當是一種高效決策、依法決策、民主決策、公正決策和廉潔決策,兼顧社會資源的最優化配置與在社會各個階層中的公平分配。其中廉潔決策是對公共決策的最基本要求,也是實現高效決策、依法決策、民主決策、公正決策的基礎與前提。公共決策如果受到決策者私人利益的影響,存在利益衝突,就會導致公共決策偏離公共利益最大化的目標。如果公職人員利用決策權在決策過程為謀取個人利益而背離公共利益,就會出現決策腐敗,其危害性比政策法律執行過程中的腐敗現象更為嚴重。
公共決策過程中的利益衝突表現形式
按照決策權的運行過程,可以把公共決策劃分為公共議題選擇、決策目標確定、決策方案形成以及公共政策調整四個環節。在這四個環節中,利益衝突表現出不同的形式。
公共議題選擇環節中的利益衝突表現為決策者在選擇公共議題時不能準確掌握並公正對待各社會群體的利益訴求。公共議題的選擇是公共決策的邏輯起點,決策者需要通過對不同社會群體的利益訴求進行綜合分析、判斷,確定其合法性、緊迫性,並綜合當前政府公共資源總體水平與經濟社會形勢作出選擇。缺乏完善的利益傳遞機制是公共議題選擇環節發生利益衝突的重要原因。決策者所處的利益群體及已有的經驗和價值觀念都會深刻影響公共議題的判斷和選擇,而缺少利益代言人的社會群體,利益訴求往往難以得到充分重視。
公共決策目標確定環節中的利益衝突表現為決策者在公共資源和利益確認中的自利性及非均衡性。決策目標確定是對社會利益的確認和分配,經由這種方式將社會群體的訴求制度化為以政府公信力為保證、以公權力為保障的公共利益。沒有形成有效的利益阻斷機制是造成決策目標確定環節利益衝突的主要原因。決策者所掌握的巨大權力在決策目標確定過程中被轉化成為一種相對於其他行為人的策略優勢,從而影響到公共政策的公平性、效率性。
公共決策方案形成環節中的利益衝突表現為決策者設計和選擇決策方案時背離公共利益最大化取向。缺乏質量約束和績效論證是導致當前決策方案形成環節利益衝突的重要原因。受限於決策者的有限理性、信息不充分、利益不相容以及資源有限性,公共決策只能在限定條件下的多種備選方案中選擇出滿意方案;利益衝突的存在可能會促使公共決策者選擇低效率但可能會給予個人更多利益的決策方案,從而造成公共決策對公共利益的背離。
公共政策調整環節中的利益衝突表現為決策者在既有利益格局調整中謀取自身利益。利益相關者參與不充分是公共政策調整環節利益衝突存在的主要問題。公共政策的調整是對利益的重新調整,過程中可能會使一部分社會成員獲益,而另一部分社會成員利益受到剝奪。當決策者的自身利益摻雜其中或受到利益相關者的不當影響,則公共政策調整就容易導致調整利益與成本在不同社會群體間的非均衡承受。
利益衝突是如何影響公共決策的
民主集中制是我國公共決策的基本原則,各級黨委實行民主集中制的領導集體會議決策制度,而各級政府實行行政首長負責制的領導集體會議決策制度,決策者包括領導幹部個人以及領導集體。在決策中,一些人所謀取的私人利益可能是決策者的個人利益,也可能是小團體利益、本部門利益。從利益衝突對公共決策的作用機制來看,主要表現在以下三個方面:
利益衝突影響決策者對公共利益的判斷。對公共利益的不同界定會產生完全不同的公共決策,決策者對公共利益的界定和判斷是影響最終公共決策結果的關鍵因素。改革開放以來,人民群眾的物質財富得到了快速積累,很多社會成員通過住房投資、購買理財產品等各種途徑積累了較大數量的財富,其中也包括很多的公務員及其親友群體。而這種決策利益的客觀性與決策過程的主觀性之間的衝突會顯著影響決策者對公共利益的判斷。
利益衝突影響公共決策者的價值取向。利益衝突首先是一種身份衝突,決策者所具有的不同社會身份要求他們在公共事務領域和私人事務領域採取不同的價值取向。公共原則要求決策者做一個「忠實公共人」,在行使職權的過程中堅持公共利益最大化;而作為「理性經濟人」,決策者必然有其自身的利益,在行使私權的過程中追求個人利益最大化。而當決策者在決策過程中面臨利益衝突時,決策者應當堅守的公共領域價值取向就會受到私人領域行為規則的衝擊。
決策利益衝突影響尋租者的行動策略。公共利益不僅受到公職人員的個人利益影響,同樣也受到公共權力對象的利益影響。尋租者會對尋租行為的潛在收益與成本進行綜合判斷,公共權力掌握的公共資源越多,發生腐敗的風險程度越高。在我國當前非對稱性權力結構中,決策權相對執行權與監督權具有優勢地位。這就放大了決策領域利益衝突的危害,加劇了決策腐敗發生的風險,使決策者面臨的尋租者利益衝擊不斷增加。而從近年來查處的案件規模與趨勢來看,也印證了這一點。
公共決策利益衝突的防範與治理
公共決策中的利益衝突是一個客觀存在,不以人的意志為轉移。對利益衝突的防範與治理需要針對公共決策的各個環節進行制度設計,減少公共權力不當使用的預期收益,增加決策者及尋租者的違法成本,降低決策者的違法意願。
在公共議題確定環節完善公眾訴求表達機制。良好的公眾訴求表達機制應當涵蓋三個方面:其一,社會成員可以無障礙地進行訴求表達並形成公共意見;其二,有制度化的機制保證社會成員利益訴求可以進入公共決策過程;其三,政府對決策議題的來源方式、影響利益、選擇原因作出詳細的說明並接受公眾的質疑。
在決策目標確定環節構建利益衝突阻斷機制。決策者的合法利益同樣需要受到保護,但這種利益必須被限制在決策權影響範圍之外,在決策目標確定環節構建以權力制衡為基礎的決策規則體系,防止決策者個人利益對公共決策過程的幹擾,阻斷利益衝突對決策目標形成的影響。具體表現為構建包括官員財產託管制度、財產申報制度、迴避制度、離職後行為限制等。
在決策方案形成環節強化對公共決策方案的質量約束。強化公共決策方案的質量約束限制了決策者的權力範圍,提高了尋租者的準入門檻和尋租成本,從而能夠減少決策方案形成環節中利益衝突的不利影響。就公共決策方案的形成環節而言,決策質量約束主要包括技術約束、規章約束以及預算約束。
在公共政策調整環節健全公眾參與機制。對公共政策調整必須重視公眾的充分參與,尤其是利益直接相關者的參與,使其能夠在政府政策調整中充分表達自己的意見與建議,並真實影響政策的制定與調整,儘量發揮公眾權利對決策權力的監督和制約功能。健全公眾參與機制需要重視信息公開制度等相關配套制度的完善,創新公眾參與形式與參與內容,切實保障參與的有效性、真實性與代表利益的廣泛性。
建立健全公共決策問責體系。我國當前決策問責體系還很不健全,責任形式具有隨意性,問責啟動具有隨機性,問責與事實行為之間的關係缺乏對應性,而且主要是一種事故問責,尚未形成常態化的問責機制。完備的決策問責體系應當包括決策結果問責、決策績效問責與決策程序問責。通過這種方式促使作為被委託人的決策者妥善運用公共權力為公共利益服務,消解利益衝突對公共決策的影響。
(作者分別為浙江大學中國地方政府創新研究中心主任、教授,浙江大學公共管理學院博士研究生)