李姣:環境善治是面向公共生態福祉的政府選擇

原標題：環境善治：面向公共生態福祉的政府選擇

　　環境善治強調激發環境主體的治理動機，利用各方力量，共同實現生態環境的保護與治理。 新華社發

　　21世紀最具影響和權威的全球評估項目——聯合國千年生態系統評估（Millennium Ecosystem Assessment， MA）指出，由於世界各國經濟發展方式的誤區，人類對生態服務需求的增加與自然資源的枯竭化及環境惡化，形成了顯著的矛盾。對生態系統進行大規模的利用與改造，導致生態系統供給服務下降，人類生態福祉不斷降低。在我國，生態現實不容樂觀：自然資本價值大量縮減，大氣、水、土壤大面積汙染，自然災害頻發，這不僅顯示出生態環境與社會發展關係的不和諧，還折射出經濟發展模式與生態治理方式存在的誤區。此外，生態秩序的不穩定性也對政府環境治理的能力和模式提出了挑戰，迫切需要政府在公共權力、市場機制和社會公眾之間，尋求新的治理平衡點。

　　環境善治的基本內涵

　　根據全球治理委員會的定義，環境善治是各種公共或私人機構與個體採取聯合行動來管理環境公共事務的方式，是以協調、信任、合作和互惠關係為基礎的促進生態文明的動態過程。環境善治旨在融合各種環境主體的力量，建立協同關係與方式，確定環境責任邊界，實現治理賦權，通過動員社會最大限度的積極性，創造一系列以政府為主導、多元治理主體共同參與、共同促進生態福祉的環境治理模式與行動策略。

　　環境善治有別於傳統的政府干預性和管制型治理模式。傳統的控制性環境管制消除了環境主體的自主性與能動性，形成了消極的環境行為；而善治能平衡和促進各類環境主體的互動，促進多方合作：大到政府與非政府的合作，小到公共機構與私人機構、甚至極小規模的基層社區合作，實現多層次、多主體在環境治理中的積極合作。較之傳統環境管制，環境善治的包容性更強，其根本力量源自政府權威、市場利益、公共利益以及群體力量的融合與合作。環境善治將治理行動的權利與義務賦予一切潛在的治理主體，從而激發或增強環境主體的治理動機。在環境善治中，政府既非簡單退出，也不是放任自流，而是通過重新界定政府及政策的幹預邊界來積極創造健康、有效的公共環境的管理狀態。

　　環境善治的價值導向

　　環境善治的根本目的是促進人類公共生態福祉的提升。一個社會的公共生態福祉是制度和個人共同創造的文明、健康、繁盛的生產生活狀態，代表了全體成員共享的環境幸福，具有普遍性。環境善治以公共福祉為環境治理的價值取向，意在促進政府主導下的多元組織和不同個體的自願結合，以實現最普遍的公共環境利益最大化為治理績效，其善治力量與公共生態福祉是息息相關的。

　　環境善治始於對公共性價值的把握。為實現公共環境事務的良好治理，需要政府從公共生態福祉出發，權衡並選擇治理的基礎價值與原則，以此作為環境行動的前提條件。之所以首先確定環境治理的價值導向，是因為政府管理環境的價值取向、幹預模式與行動邊界，決定著市場、社會組織和個人在資源開發利用和環境整治過程中的行為動機和行動策略。環境善治力圖超越不同的利益衝突，避免把環境管制淪為不同群體獲取環境利益的方式，而是以普遍性和共享性為出發點，以公平和公正為基本原則，以促進公眾共享的公共善為根本導向，並將其作為協調不同群體利益的根本原則。

　　環境善治是公共性的集體行動，需要建立穩定的規則系統。環境治理行動原則體系包括三個逐級向上的層次：實踐操作規則→集體行動選擇規則→法律普遍原則，涵蓋了環境主體、環境行為和環境原則的所有方面。建立環境善治的規則體系，有利於提高社會主體根據公共規則開展行動的穩定性。環境善治強調社會主體對於環境治理的普遍義務和普遍權利，強調環境行為的正當性，在普遍性價值和公共環境規則的規導下，環境行動可預期，環境主體才能形成信任、合作、有擔當的促進環境改善的穩定行動，能夠形成環境治理的良性循環。

　　環境善治的實踐路向

　　環境治理的理念與行動，是推進我國生態文明建設的關鍵。其中，政府作為治理主體，居於主導地位。

　　第一，彈性決策是政府環境善治的思維起點。生態系統變化的不確定性，要求各級政府解放治理思想，超越地域、利益、傳統慣性思維的限制，按照環境問題的複雜性和結構性，整體、系統、歷史地進行環境治理決策。以氣候變化為例，大氣作為公共物品，其變化已成為一種不確定、超地域的公共環境問題。所以，環境善治應以公共視野、長效機制和創造性實踐，靈活應對環境挑戰，各類環境治理主體應以整體的、系統的、靈活的思維，指導環境決策及行動。

　　第二，環境履責是政府環境善治的實現途徑。政府承擔環境治理的主體責任，需要將政治原則和決策判斷整合到政策、規劃、項目的設計和實施中，通過政府主導作用，促進多元治理的協同發展。政府的環境職能由以下核心內容構成：促進多元主體合作：確立共同目標、重點領域、核心問題、主體權責、資源配置原則，並在這一過程中保證程序和信息公開。運用系統科學的方法實施決策：從問題及內部原因入手，收集信息並分析其動態特徵，根據問題的發展趨勢制訂或調整行動計劃。履行環境問責制度：通過公眾的深度參與和程序監督，確保利益相關者對行動承擔責任。促進社會公正：為貧困人群提供更充分的公共參與途徑，並為其提供環境教育或培育機會，確保環境弱勢群體受益。上述這些方面是政府實踐環境善治必須履行的責任。

　　環境善治的理念將深刻影響政府、社會、個人的環境行為，影響環境狀況和生態文明進程，對促進社會的公共生態福祉的提升具有重大意義。環境善治的生態實踐和社會合作格局，已成為全球環境政治的理想和原則，並在潛移默化中促進社會系統和生態系統的積極變化。

　　（作者單位：湖南師範大學；本文系國家國際科技合作專項項目［2012DFB30030］的階段性成果）