黨的十九屆五中全會提出，「實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體」，從原則上規定了黨和政府、社會、居民之間的基本關係。那麼在實踐中，黨和政府與社會、居民該如何互動？如何處理好居民的責任與權利關係？邁向善治的階梯在哪裡？為解答這些問題，日前，記者專訪了華中師範大學中國農村研究院院長鄧大才。
記者：近年來，中國農村基層治理發生了哪些變化？鄧大才：最近幾年，我受農業農村部、民政部委託及一些地方政府邀請，對產權改革、基層治理改革試驗及農村發展等進行了調查，發現中國農村基層治理條件和基礎發生了深刻變化。
一是國家實施鄉村建設行動，隨著精準脫貧戰略、美麗鄉村建設、人居環境整治及鄉村振興戰略的實施，國家對鄉村的建設力度越來越大，建設行動給農村帶來了巨大的治理資源，也使國家以新的角色進入農村社會，這將對治理結構產生深遠影響。
二是國家對農村最重要的生產生活資料——土地，進行深層改革，如農民承包地確權頒證、農村集體資產股份權能改革、宅基地「三權分置」改革等。土地變革必然帶來治理的基礎性改變。
三是城鎮擴張和農村社區化建設中，大量村莊在城鎮化和社區化中被拆遷，農民集中居住，這改變了農民的生產、生活、居住方式及社會關係，導致很多傳統治理方式消失和失靈。
四是很多地方合村並鎮，調整行政區劃，治理規模的改變勢必導致治理條件的變化。
五是土地流轉、新型農業經營主體出現和資本下鄉，農業生產經營方式和組織方式的改變，也會帶來治理方式的改變。
六是各地都在實施村書記、主任「一肩挑」，這會帶來權力結構和問責方式的改變。
綜上，這六大變化深刻影響著農村基層治理的基礎、條件、規模、結構、方式和效能。
記者：鑑於這些變化，黨和政府、村莊、社會和居民應該如何行動？鄧大才：在新時期新階段，中國農村基層治理必須有新目標、新任務和新舉措。在明確基礎、條件的基礎上，找準問題、有的放矢地穩定推進。總體上，需要從黨和政府、村莊、社會以及個人四個層面來改進和完善：地方黨委和政府要賦予農民參與的機會和權利、權力；村莊要根據國家法律、政策和村莊實際需要，完善規則程序；社會應培育新的組織和參與平臺；農民個人要培育參與能力和承擔更多公共責任。
個人認為，可以從「機會—賦權、規則—程序、組織—平臺、能力—責任」這四個維度著力，向善治邁進。這四個維度層層推進、環環相扣，構成了中國農村基層善治的階梯序列。
記者：我們去過不少地方調研採訪，發現凡是基層治理做得好的地方，如湖北省秭歸縣、廣東省清遠市等，都是給農民參與機會，給農民參與賦權。鄧大才：是的。所謂機會就是參與基層治理的機會，如知情機會、表達機會、溝通機會、問責機會、管理機會、決策機會等。從理論上講，凡是涉及村莊公共事務的事情，農民都有參與的機會和權利。但實踐中，基層政府和村莊會有意無意地忽視這類機會和權利，特別是在以國家投入為主的鄉村建設行動中，經費和項目掌握在政府有關部門手中，即使沒有農民參與，也能完成建設任務，因此很容易忽視農民參與的機會，搞成政府和幹部「唱戲」，農民「看戲」。
然而我們應當認識到，有效鄉村治理的最關鍵環節，就是給農民和利益相關者參與的機會。如美麗鄉村建設，要讓農民知道有多少項目經費、建設什麼、在哪兒建設、什麼時候建設、誰來建設；如基本農田整治，要給農民知情的機會；如產權改革，要讓農民有表達的機會；如土地流轉，要讓農民有選擇的機會；如土地徵用和拆遷，要有協商的機會等。機會是農民參與的第一道環節，如果不給農民參與機會，再好的制度，如村民自治、「四議兩公開」、微小權力清單等，都將是無源之水、無本之木，只能是「牆上善治」而已。
賦予農民參與的機會，並不能保障有效參與，還需要賦予農民參與的權利，即將參與的機會變成一種權利，如知情機會變成知情權，表達機會變成表達權，問責機會變成問責權，決策機會變成決策權等。再如鄉村建設行動中，政府為農村建設基礎設施，給農民提供公共服務，以及合村並鎮中行政規模的調整等，都需要將機會變成權利。機會變成權利的過程也是「制度化機會」的過程，換言之，「制度化的機會」將機會變成了權利，這種「機會的權利」不再是政府和官員的「恩賜」。如果政府和官員不給農民機會，就是侵犯農民的知情權、參與權、表達權和問責權等。所以，善治需要將機會變成權利。
將機會制度化只是第一步，還需要賦予農民權力。所謂賦予權力就是能夠將治理機會、參與權利轉換成制約手段、強制手段。從中國農村基層治理和村民自治實踐來看，賦予權力主要是村委會的選舉問責、項目建設和公共服務的評議問責，以及對基層政府和官員的輿論問責，甚至上訪問責。
因此，善治的第一道環節是「機會—賦權」，首先是賦予農民參與機會；其次是賦予農民權利；最後是賦予農民權力。機會依靠權利來保障，權利依靠權力來維護。
記者：賦予治理機會、權利和權力只是增強了農民參與的個體屬性，但要有效發揮治理效用，優先要做好哪些工作？鄧大才：我認為，急需要做的就是將「機會—賦權」納入基層政府、村莊的治理議程，變成治理的優先事項。因此善治的第二道環節就是「規則—程序」。
按照村民委員會組織法，村莊公共事務均要依法自治，決策要按照「四議兩公開」原則進行。可是村莊事務包羅萬象，特別是村莊越發達，公共事務越多，村民委員會組織法和決策規則往往無法應對複雜多變的公共事務，特別是難以適應新的發展需求。因此，很多村莊制定了村民章程，還有些村莊提出了治理標準化方案，甚至出臺了規範「微小權力」的清單。這些規則、規範、清單都說明，基層善治首先要有規則。
但僅有規則保障也無法讓農民的機會、權利和權力實現，還需要程序，即各項規則要按照程序運行，「規則—程序」才具有合法性。如果沒有程序保障，規則也可能變成「牆上的規則」。
比如農村集體資產股份權能改革，它總體上有五個過程，即清產核資、成員界定、股權設置、組織建立、權能拓展。在每個過程內部，又有很多流程，多的達40多個步驟，少的也有20多個。前一個步驟沒有完成，不能進入下一個環節：成員界定沒有完成，不能配置股權；「兩榜公示」不到位，不能進入下一個流程；集體成員沒有籤字，不能進入新流程。有了流程，規則就由虛變實了。
機會需要賦權保障，而「機會—賦權」需要藉由「規則—程序」，方可納入基層政府和村莊議程。規則可以保障農民的治理機會、權利、權力，但規則無法自動實現，需要程序來保障。這樣鄉村建設行動、產權改革等公共治理行動才具有合法性，才能保障規則的有效執行。否則再好的治理機會、再多的權利、再大的權力及再完善的規則都無濟於事。
記者：「機會—賦權」和「規則—程序」解決了善治的「允不允許」和「可不可能」問題，但如何才能使更多農民更方便地參與治理？鄧大才：要想讓農民更方便地參與治理，就需要培育治理的多元載體——社會組織和參與平臺，也就是我說的第三個維度。從各地實踐看，哪個地方社會組織多、參與平臺多，哪個地方的農民參與就便利，參與機會就多，參與效率就高。
在四川成都調研時，我曾問過一個問題：每個村莊都有村民代表大會，為什麼還要成立村民理事會？在珠三角地區我還發現，除了體制內的組織，還有公益組織、社工組織及各類社會組織，這是為什麼？
合理的解釋是，隨著城鎮化、社區化的發展，特別是農村人口的流動規模加大、流動速度加快，治理內容越來越多，只依靠體制內的組織無法滿足治理的多元需求，需要新的社會組織參與治理，因此一些地方出現了鄰裡組織、社工組織、志願者組織及各種各樣的興趣組織。伴隨著各種鄉村建設行動，產生了項目組織，如理事會、協會等。經濟、社會和城市化的發展推動著社會組織的成長，社會組織的成長使更多農民參與到各種類型、各種層次、各種利益團體中去，成為基層治理體系的重要組成部分和力量。因此，傳統社會可以發揮傳統社會組織的功能，現代社會則需要培育更多功能性社會組織，否則沒有社會組織的培育和成長，參與將缺少載體，公共治理的集體行動將更加困難。
社會組織是基層善治的重要載體，需要更多的參與渠道，這就需要社會組織、村莊和基層政府開拓更多參與平臺，鼓勵農民個人和社會組織參與。如湖北省秭歸縣在精準扶貧和幸福村落建設過程中，建立了「一長八員」治理架構，每個村落有自己的理事會、志願者組織，還有產業協會、經濟合作社等市場組織。這些組織通過「院壩會議」「村落夜話」等方式進行協商和交流溝通。在居民集中居住的社區，人們還會建立鄰裡論壇、參與式預算會議等參與渠道。
在現代社會，農民要有效參與，需要有社會組織，需要有各種類型的參與平臺。「組織—平臺」能使「機會—賦權」和「規則—程序」普及到更多農民，使「機會—賦權」實現，將「規則—程序」變成現實。因此，「組織—平臺」是善治的組織保障和實現載體。
記者：邁向善治的最後一個步驟，涉及治理的重要主體——農民。善治需要政府給予機會和賦權，需要村莊完善規則和程序，也需要社會建立組織和參與平臺，但這些最終都取決於農民的參與能力和公共責任。如果農民沒有參與意願，沒有參與能力，不願意承擔公共責任，善治也難以實現。今後在培育農民的參與能力、引導農民承擔公共責任方面，我們該怎麼做？鄧大才：今後要注重五個能力的培育：首先要培育農民的識別能力，讓農民能明辨自己的利益與權益，明辨參與規則和流程。其次要培育農民的表達能力。農民要學會讓自己的聲音被人聽到，要能將自己的訴求明晰地表達出來，不僅要勇於表達，還要善於表達。第三是培育農民的開會能力。其實真正的善治往往從開會開始，所以開會是農民參與村莊公共事務的基本能力，要願意開會，在開會過程中要學會表達。第四是培育農民的溝通和包容能力。農民參與公共行動需要溝通，人與人之間、農戶與集體之間、農戶與組織之間都需要溝通，在溝通中還需要培養農民的包容精神、妥協精神。最後，需要培育農民的行動能力。行動能力對於大部分普通農民來說，就是問責基層政府和村支「兩委」幹部的能力；對於精英農民來說，就是培育參與決策和管理的能力。沒有能力，再好的參與機會，再多的權利、權力和再好的規則、程序，都難以變成有效的治理行動和善治效能。
基層善治除了需要培育農民的參與能力外，還需要培育農民的責任精神。在農村調查時我發現，同樣是鄉村建設行動，大量的國家投入，有些地方只帶來了基礎設施、人居環境、產業發展的改變，但是有些地方除了這些改變，還有農民自身的改變。農民從冷漠的村民變成了積極的公民，更加熱愛社區，認同國家，承擔更多的個人和公共責任。因此，我建議各地在推進鄉村建設行動時，一定要動員村民全程參與，最好能讓村民有一定的配套投入，這樣他們才會珍惜。不僅要讓農民參與建設過程，還要參與管護過程，讓農民承擔管護的公共責任。
（原題為《邁向善治的階梯在哪裡——訪華中師範大學中國農村研究院院長鄧大才》）
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