集刊|劉鵬:東亞和拉美公共衝突治理體系的比較與啟示(2020年第1期)

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國別和區域研究集刊

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【內容提要】在公共衝突治理體系中的機構專門性、專業性、屬性、資金來源、協議約束力和治理效果等方面，以中國和韓國為代表的東亞國家與以秘魯為代表的拉美國家具有一些共通之處，但在公共衝突的理念和視角、衝突化解機制的系統化構建以及機構獨立性等方面存在較明顯的差異。為了積極推進中國公共衝突治理能力建設，切實提升公共衝突治理的實際效能，需要樹立以人為本、著眼發展的公共衝突治理理念，側重主動預防的公共衝突治理視角，積極構建網絡式公共衝突治理體系，並注意保持公共衝突化解機構的獨立性。

【關鍵詞】公共衝突 治理體系 東亞 拉美

【作者簡介】劉鵬 北京第二外國語學院歐洲學院秘魯研究中心講師，經濟學博士，主要研究方向為拉美經濟。

目前， 國內外學界對 「公共衝突」 的定義並沒有統一的共識和定義。一般認為，公共衝突既包括公共管理、政策制定與執行中涉及的衝突，也包括涉及公共事務、公共或集體資源的衝突、 還包括那些雖不是由公共事項引發，但其發展可能對社會秩序與穩定等公共利益產生影響的衝突。所謂的公共衝突化解機構，是與法院、公安機關等具有強制力的國家機關相對的公共組織，它主要通過斡旋、調解、仲裁等方式促進衝突相關各方達成協議，使衝突得以化解。

中國和一些拉美國家處於中等收入階段矛盾多發期，社會不穩定因素錯綜複雜，社會各群體之間的糾紛和衝突在利益多元化的社會中比較突出。為了應付這些不利局面，這些國家愈加強調公共衝突治理對社會穩定發展、經濟快速增長的重要意義。 然而在不同社會衝突治理理念和不同國情條件的影響下，以中國、 韓國為代表的東亞國家和以秘魯為代表的拉美國家在公共衝突治理領域構建了獨具特色的機構和體系，並形成了一系列相應做法和經驗。 隨著經濟全球化的不斷推進，公共衝突治理也自然被賦予 「 全球公共產品」 的屬性。 因此， 研究對比東亞和拉美公共衝突治理體系的共同點和不同點，可以為中國在全球治理體系中完善和進一步推廣公共衝突治理方案提供一些借鑑和啟示。

一 東亞國家公共衝突治理體系的基本情況

同屬於儒家文化圈的中國和韓國作為東亞國家的典型代表，在國家治理現代化進程中逐漸形成了具有自身特點的公共衝突治理體系。公共衝突治理體系可以從機構的專門性、專業性、機構性質、經費來源、協議約束力來進行分析。

就衝突化解機構的專門性而言，可分為專門機構和非專門機構。在中國，專門機構只佔各類政府行政機關的一小部分。儘管法院和一般行政部門的工作職責中包含一小部分衝突調解職能，但其並不是專門的衝突化解機構。比較有代表性的衝突調節機構是各級人民調解委員會以及各級政府的信訪機關。韓國則建立了三類化解衝突的政府委員會：諮詢顧問類衝突管理機構，如國民大統合委員會和國民權益委員會；行政執法性質機構，如公共衝突調整官室、衝突管理政策協議會；調整類衝突管理機構，如環境糾紛調解委員會、勞資糾紛調解委員會以及臨時設立的其他應對有重大影響的公共衝突事件的委員會。非專門機構則如消費者保護院等。

用專業性的標準去劃分，衝突化解機構又可以分為一般性機構和專業性機構。前者負責管理各種類型的公共衝突，或在衝突化解方面起到政策輸出和統領全局的作用。後者則負責化解某一特定類型或特定領域的公共衝突。在中國，公共衝突化解機構的分工還處於初步階段，一般性機構佔據主要位置，其主要形式是各級政府的信訪機構和基層的人民調解委員會。中國的非政府機構或組織產生時間比較晚，發展還不成熟，化解公共衝突的非政府專業性機構就更加鳳毛麟角。韓國的一般性機構有公共衝突調整官室、衝突管理政策協議會以及國民大統合委員會和國民權益委員會，同時還建立了多個負責化解專業領域公共衝突的政府委員會，如土地收用委員會、勞使政委員會、環境糾紛調解委員會、行政協議調整委員會等。

從機構性質來看，公共衝突化解機構可以分為政府機構、準政府機構或半政府機構和非政府機構。中國公共衝突化解的政府機構主要是政府的信訪部門和行政調解部門，而人民調解委員會一般被認為是準政府機構，因為它是以調解民間糾紛為目的依法設置的群眾性組織，具體由村民委員會、居民委員會和企事業單位設立。但由於其接受基層人民政府和基層人民法院的工作指導，實際上，其是一種準政府組織。在韓國，化解公共衝突的政府機構主要是公共衝突調整官室、衝突管理政策協議會以及上述各類政府委員會。半政府機構中衝突研究機構佔據了較大的份額，其中有韓國犯罪研究所、韓國土地管理研究所、信息與通信政策研究所等。非政府機構中有和平網、婦女和平促進會等。

從經費來源來看，政府財政撥款是中國公共衝突化解的政府機構的經費來源。準政府機構的人民調解委員會的經費由同級財政予以保障。但實際上經費保障由於缺乏國家層面的明確規定而往往不到位，人民調解委員會的正常工作遭遇資金障礙。韓國方面，各類政府委員會是在韓國《政府組織法》的相關規定下成立的，具有堅實的法理基礎，其工作人員由公務員和相關領域的專家組成，經費是由國家財政保障的。

從協議約束力來看，中國的人民調解委員會調解達成的協議，具有法律約束力。在韓國，行政執法性質的衝突化解機構，如公共衝突調整官室、衝突管理政策協議會，做出的調解或決策行為具有法律約束力。

二 拉美國家公共衝突治理體系的形式、 特點

和經驗成效

隨著現代化的不斷推進，不少拉美國家十分重視社會的包容式發展，強調公平正義和社會財富的合理分配，努力追求經濟發展所需要的穩定和諧環境，積極探索和建立完善的公共衝突國家治理體系，並在衝突預防和解決方面積累了一系列獨特的經驗。這裡以秘魯為重點研究案例，試圖揭示具有「拉美風格」的公共衝突治理體系的形式和特點，並介紹相關經驗成效。

（一）以秘魯為代表的

拉美國家公共衝突治理體系的形式

就公共衝突化解機構的屬性而言，與東亞國家一樣，秘魯公共衝突化解的政府機構、半官方機構、非政府機構或民間組織共同組成公共衝突治理的國家體系。政府機構為總理府（亦稱作「部長會議內閣」）下屬的官方機構，即「國家對話和可持續辦公室」（2017年2月28日後該機構被總理府新設的國土治理副部下的社會治理和對話秘書處代替。）該辦公室於2012年設立，是與社會民眾、民間組織、企業和政府部門等多方代表進行對話以及加快衝突調解和談判進程的秘魯公共部門，核心工作是避免和管理爭端、分歧和社會衝突。半官方機構為獨立運行、監督政府和公共機構運行的以「保護人民」為宗旨的機構，即「人民保護署」，1993年根據《秘魯人民共和國憲法》成立，以捍衛公共利益和人民權利為宗旨，以檢查、調查和建議為基本職能，視化解公共衝突為核心使命和工作導向，著重保護兒童、青少年、女性、土著居民、殘疾人、老人、無人身自由者、非洲後裔和受害者等弱勢群體的權利。民間組織則一般包括各式各樣的行業協會、非政府組織和機構，譬如，致力於保障秘魯公民教育、提供醫療服務和進行環境保護的「稜鏡」（Prisma）組織，致力於保障原住民權利和保護原住民地區生態環境的秘魯「和平和希望」組織，致力於發展民眾健康和營養事業的「秘魯慈善」組織，致力於促進農村人口就業、加快出口和發展旅遊業的「發展研究和促進中心」等。

就公共衝突化解機構的專門性而言，「國家對話和可持續辦公室」和「人民保護署」是秘魯公共衝突化解的專門機構。其他非專門機構則主要有國家競爭防衛和智慧財產權保護局，主要負責消費者權益保護的民事糾紛事宜。另外，還有能源礦產監察局、信息通信監察局等相關行業的國家監察機構。

就公共衝突化解機構的專業性而言，人民保護署為秘魯最為專業的公共衝突化解機構。其專業性主要體現為它以捍衛公共利益和人民權利為宗旨，扮演國家重要合作夥伴的角色。秘魯人民保護署客觀地、職業地和負責任地履行其職能，善於提供技術、倫理和法律等方面的專業建議和支持。該署預防和化解的公共衝突涵蓋社會經濟各個專業領域，如勞資關係、環境保護、政治分歧、弱勢群體保護、少數民族矛盾、政府行政事務等，並在不少領域取得了較好的工作成效。

從協議或裁決的約束力來看，秘魯「國家對話和可持續辦公室」作為全國管理公共衝突的最高行政機構，其所促成的協議具有一定的約束力。作為行政類衝突化解機構，其行政強制力和處分權體現在以下幾個方面：提出調解和談判的對話路線和戰略，避免、管理和解決爭端以及應對社會衝突事件；應所在行業和公共部門的要求，參與爭端、分歧和社會衝突事件的調解和談判；通過致力於推動可持續發展和法治國家建設的對話進程，加快和平文化建設，尊重人權和其他民主價值觀；與各級政府一道完善爭端、分歧和社會衝突的早期預警和預防機制，協調、參與和尊重各方在相關框架內對話；與中央和地方政府相關部門協調對話、調解和談判進程;與政府不同領域的公共部門協調溝通戰略，預防社會衝突；要求所有公共部門提交其所在領域的社會衝突信息，以便系統化分析這些信息；研究和傳播有利於預防和更好地管理爭端、分歧和社會衝突的方法；推動對話、調解和談判能力提升，預防和管理爭端、分歧和社會衝突；推動爭端、分歧和社會衝突的預防和管理以及進行有關完善對話機制的調查研究，召集相關專家小組。半官方機構秘魯人民保護署具有檢查、調查和建議權，但無行政處分權。檢查權方面，該署有權監督國家機構貫徹執行國家法律、法規和政策的情況，有權對其提出整改和完善建議，最終推動改善政府行為。調查權方面，秘魯人民保護署一方面在全國範圍內受理市民的投訴、諮詢並進行相應的調查，另一方面，對國家機關違反國家法律、法規和政策的行為進行調查。建議權方面，秘魯人民保護署可以提出立法倡議，向有關當局提出建議和忠告。然而，與我國國家監察委員會不同的是，秘魯人民保護署並不具備行政處分權。它不承擔法官或檢察官的職責，也不能代替任何其他官方機構，無權進行判決、罰款和其他制裁。儘管無行政處分權，秘魯人民保護署歷史上仍比較成功地維護了個人、團體、族群和社會的基本權利，有效監督了國家行政部門履行自身職責及向公民提供公共服務的情況，其工作績效得到了秘魯社會各界的一致肯定和認可。

（二）以秘魯為代表的

拉美國家公共衝突治理體系的特點

公共衝突治理隸屬於國家治理的範疇。一國的公共衝突治理模式是在國家治理模式的大框架下形成的。而國家治理模式又受到一國政治、經濟、社會發展等多方面因素的影響，可以界定為由政府、市場和社會相互耦合而構成的一種整體性制度結構模式。20世紀80年代初至90年代末，秘魯同其他拉美國家一道，走上了一條以市場開放、經濟自由為核心的新自由主義改革之路。新自由主義改革在經濟發展上強調市場對經濟的主導作用，在社會政策上突出經濟增長自然會帶來收入分配改善的「滴漏」效應。這場改革在初期取得了較好的成效，降低了過高的外債率，遏制了惡性通貨膨脹，政府財政收入增加，國家宏觀經濟指標好轉。但在經濟增長的同時並未帶來秘魯社會問題的實質改善。社會兩極化情況嚴重，2001年秘魯基尼係數達0.51，遠超國際0.4的警戒線。2000年前後，在吸取了巴西貨幣危機、阿根廷債務危機的教訓之後，包括秘魯在內的不少拉美國家認識到，之前的以新自由主義思想為指導的改革政策不僅沒有解決經濟和社會發展中的結構失衡問題，反而快速削弱了既有的國家調控能力。因此，這些拉美國家紛紛採取了以新結構主義為特徵的經濟增長模式。這一階段政府開始再次重視國家的主體性作用和調控協調功能，更加重視處理好政府和市場的關係，更加重視對經濟和產業發展中的結構性問題的解決，強調經濟發展必須與社會發展相平衡，推動國家治理取得實質性進步。進入21世紀後，秘魯歷屆政府推行以經濟和社會協調發展為目標，追求政府、市場和民眾三者良性互動的國家治理體系。在國家治理體系大框架的影響下，秘魯當前公共衝突治理模式呈現以下特點。

1、政府在公共衝突治理中的主導作用日益增強

按照新結構主義的改革思想，政府應該作為一個積極、有活力的角色來補充市場力量的不足和天生缺陷，並作為「從內部發展」的有效推動者，制定有利於經濟和社會可持續發展的戰略和政策。有別於20世紀80年代以來的新自由主義改革所推崇的削弱國家作用的導向，秘魯逐漸認識到政府應該在國家治理中發揮更多的主導作用。譬如，為了更好地解決社會各群體機會公平問題和維護婦女的合法權益，1996年秘魯政府首次設立「婦女和人力發展部」，2002年更名為「婦女和社會發展部」，2012年又再次調整為「婦女和弱勢群體部」。為了更好地發展民生、解決社會不公的問題，2011年首次設立「發展和社會融入部」。在公共衝突治理方面，秘魯於2012年首次設立「國家對話和可持續辦公室」。該機構是與社會民眾、民間組織、企業和政府其他部門等多方代表進行對話以及促進衝突調解和推動談判進程的秘魯官方機構，核心職責是避免和管理爭端、分歧和社會衝突。

2、公共衝突治理的決策權威出現多元化趨勢

拉美國家在20世紀70年代末期迎來了新一輪政治民主化進程，拉美多國的軍政府陸續「還政於民」，代議制民主體制逐漸恢復。20世紀90年代以後，拉美國家繼續推動政治民主化進程向縱深發展。政治改革具體表現在：一方面，通過修改憲法或選舉法完善政治制度、規範政黨活動和選舉進程，從根本上解決政府的合法性問題；另一方面，拉美國家越來越強調打造政府職能部門之間的權力制衡機制，推進決策權威的多元化，以提高決策過程的透明度，進而提高政府的威信度。20世紀90年代以來，秘魯不斷完善部門協調機制，在制定政策時注意加強相關部門間的統籌協調。在國家重大行政事項的決策上，秘魯設立了「部長會議內閣」（總理府），部長會議主席主持國家重大事項和進行政策的討論、制定和頒布。在公共衝突治理方面，除了官方機構「國家對話和可持續辦公室」外，秘魯還設立了半官方性質的專業機構「人民保護署」。該機構依據秘魯1993年憲法成立，以捍衛公共利益和人民權利為宗旨，以檢查、調查和建議為基本職能，視化解公共衝突為核心使命和工作導向，著重保障兒童、青少年、女性、土著居民、殘疾人、老人、無人身自由者、非洲後裔和受害者等弱勢群體的權利。秘魯人民保護署獨立運行，有權監督政府其他職能部門和公共機構，在公共衝突治理方面也是重要的決策權威部門。

3、公共衝突治理的決策機制越發理性和科學

在整個20世紀，精英主義和民眾主義「周期性」交替、左翼和右翼「鐘擺式」輪替是拉美政治、經濟和社會發展進程的重要組成部門的主要表現形式。這兩種截然不同的執政理念在政治舞臺上的輪番出現，並沒有實質促進拉美國家經濟和社會的長足發展。民眾主義模式初期通過「超福利」社會政策帶來社會公平的一定改善，但後期會急劇加重國家的財政負擔，容易導致經濟崩潰和最終的民生災難。精英主義模式注重發展經濟，但社會政策具有較強的排他性和保守性，在後期容易引發激烈的社會矛盾和衝突，最終會嚴重影響國家的經濟發展和社會進步。正是由於兩種政治勢力的嚴重對立，政府在決策方面存在嚴重缺陷，如政策出臺缺乏連貫性，政策制定缺乏透明度、科學性和長遠性，政策受益對象具有偏向性。在汲取20世紀90年代經驗教訓的基礎上，進入21世紀後，秘魯開始轉變治理理念，更加注重國家治理的理性和進行科學決策。

秘魯構建科學合理的決策機制的具體做法體現在以下幾個方面。首先，注重政策的可持續性和長遠性。秘魯政府在制定國家的長遠發展規劃時，更多顧及反對派的利益訴求，儘可能謀求最廣泛的社會共識，儘量使政策不至於反覆和中斷。其次，強調決策的法理性。秘魯政府制定政策時習慣於以國會先前頒布的配套法律法規為依據，或者直接以秘魯憲法為最高法理依據。為了協調礦業企業和原住民之間的利益衝突，秘魯政府依據憲法精神制定的「預先諮詢法」便是依法治國的經典案例。最後，鼓勵民眾和民間組織參與決策進程。隨著拉美民主化進程的深入，民眾的政治參與意識明顯增強，民間組織蓬勃發展，作用凸顯，拉美國家的政府行為受到越來越有力的公民和社會力量的制約。秘魯原住民、少數族群、弱勢群體的維權意識日益增強，在社會衝突治理中扮演著能夠影響事件最終走向的關鍵角色。行業協會、非政府組織等眾多民間組織在秘魯國家治理進程中也發揮著越來越重要的作用。

（三）以秘魯為代表的

拉美國家公共衝突治理體系的經驗成效

最近十餘年以來，秘魯的社會矛盾不斷激化，公共衝突日益增加，這不僅阻礙了國家經濟發展，也造成了大量的「公共衝突治理赤字」：2006-2011年，公共衝突除了使公共和私人財產遭受重大損失外，還造成數百人死亡和數千人受傷。為了更好地應對公共衝突治理危機，秘魯政府結合自身國情在公共衝突治理過程中逐漸形成了一些獨特舉措。

1、創立「發展圓桌會」對話機制

秘魯政府秉承把衝突轉變為發展機會的宗旨，設立了「發展圓桌會」這一創新對話機制。各個領域、各個層級的發展圓桌會將政府、企業與民間社會囊括進一個共同的發展計劃裡。發展圓桌會機制中所有參與者都扮演特定的角色:政府通過協調各類公共部門，承諾通過公共投資改善人民的生活條件;民眾自主決定發展命運，與政府和企業籤署各類協議；企業則通過履行社會和環境責任，承諾提升項目所在地的經濟和社會水平。發展圓桌會機制代表著秘魯政府在處理公共衝突觀念上的一種前所未有的進步，包含四個分機制。①政治協調機制。目的是規劃投資項目所在地的發展方案，打造國家—企業—社區三者的「新型關係」，這有助於緩和極端形勢。②衝突預防機制，主要是分析導致衝突爆發的結構性因素。③本地居民創業能力提升培訓機制，目的是提升當地人力資源水平。④推動私人投資造福居民和促進當地發展的機制，主要在於政府引導私人投資企業在項目所在地的社會責任行為，規劃為當地社區解決就業和其他福利問題的各類項目。

2、重點治理衝突高發地區

秘魯國家可持續和對話辦公室在十個「優先治理」地區（利馬、卡哈馬卡、安卡什、阿雷基帕、普諾、庫斯科、阿普裡馬克、阿亞庫喬、馬德雷德迪奧斯、洛雷託）設立了長期辦事處。上述十個地區具有較高水平的公共衝突爆發風險，可以分為兩類地區。第一類是以利馬、阿雷基帕為代表的城鎮化水平較高的地區。這些地區的公共衝突以非法佔地、勞資衝突為主。第二類是以普諾、庫斯科、阿亞庫喬為代表的採掘業資源豐富的地區。這些地區的公共衝突以土地糾紛、資源利用矛盾、環境保護抗議為主。秘魯是典型的以礦業經濟為主要支柱的資源型國家，由資源開發和利益分配、不合理、不公平以及後續的環境汙染引發的糾紛和矛盾始終佔據公共衝突的多數。對於衝突高發地區，應集中人力、物力、財力進行治理，一方面，重點預防和解決那些規模大、長期存在、影響惡劣的公共衝突，另一方面，通過對經典案例的解決為其他地區提供大量寶貴的現實經驗。

3、秉持「依憲治理」原則

現代國家中不同社會群體之間的利益協調必須有憲法基礎，才能從歷史事實、文化傳統和人類理性中獲得正當性。從國家治理現代化的角度看，憲法的內核價值之一就是要維護個人的生命、自由、財產以及契約規則，使個人在共同體的統一法秩序下能夠獲得均質化保護。這一價值維度側重於強調個人的解放、共同體的維持和國家的法治化，具有創新性。在拉美眾多國家20世紀90年代以來的經濟結構改革中，憲法價值層面上的創新安排無疑具有重要意義。現代化治理的關鍵是依憲而治，而憲法有關價值的各種規定對國家秩序的形成起到決定作用。作為現代民主化進程不斷推進的國家，秘魯政府在公共衝突治理中秉持憲法至上的原則。依據憲法成立的秘魯人民保護署在保護個人生命、自由、財產等權利和維護價值秩序方面發揮了舉足輕重的作用，例如，該機構有權對司法機構做出的人身庇護、人身保護令等司法決定提出質疑，有權揭露各政府機關的違憲行為和公務人員的瀆職腐敗行為，有權指導民眾運動和監督其開展情況。秘魯人民保護署有諸多方式來行使這項權利：可以啟動憲法程序，以協助人的身份參與已啟動的法律程序，或以法官助理的身份提交書面材料，還可以應衝突各方或憲法法庭的申請提交調查報告或意見建議。

秘魯人民保護署在保護印第安原住民權益方面取得的工作成就就是依憲治理衝突的極佳一例。1993年秘魯政府加入了致力於保護原住民權益的《國際勞工組織第169號公約》。2009年6月6日，為了推動秘魯切實履行該國際公約中規定的義務，時任秘魯人民保護署署長依據該署擁有的遞交法律提案的職能，向秘魯國會遞交了《原住民諮詢權法律框架的提案》，旨在推動「秘魯原住民預先諮詢法」儘快確定。2011年8月23日，在秘魯人民保護署和原住民機構代表的努力下，秘魯國會全體大會一致通過《原住民諮詢法》。這項法案的確立是承認原住民權益過程中至關重要的一步，對於使原住民與秘魯當局的對話合法化，秘魯人民保護署可謂功不可沒。

就對公共衝突的治理成效而言，秘魯國家對話和可持續辦公室自2012年成立以來，在公共衝突預防和治理方面卓有成效，取得了一系列工作成果。第一，大幅度預防、跟蹤和解決了秘魯全國範圍內的公共衝突。僅2015年1月一個月，就預防了105件潛在衝突，跟蹤幹預了41件衝突。第二，對話機制執行有力，消弭衝突作用顯著。在成立的第一年內與各種組織或部門舉行了2091次會議，其中，與各類政府部門或各級政府舉行了813次會議，與各社會組織舉行了523次會議，與民間團體舉行了487次會議，與企業舉行了268次會議。這些對話性質的會議為預防和治理衝突做出了較大貢獻。第三，通過出版工作月報「Willaqniki」，推動衝突治理政府政務「公開化、透明化」。該月報統計分析衝突案件，研究典型案例，普及人權概念，提出衝突解決方案。這一月報的出版不僅是秘魯公共衝突治理機制化的具體體現，也同時體現了政府對其衝突治理行為的「社會監督」意識。

秘魯人民保護署作為政府機構的補充和衝突化解領域的專業性機構，在涵蓋社會經濟各個專業領域也取得了不少令人矚目的工作成效，特別是在勞資、環境、政治、社會類公共衝突方面治理成就突出。譬如，為回應國會提出的要求，秘魯人民保護署於2007年4月26日發布了特別報告——《因開採活動引起的秘魯社會—環境衝突》。報告提議：「要建立獨立的環保機構，為其提供充足的技術資源與預算，利用其在相關領域內的政治影響與責任感，改革並完善環保制度，引領環境治理中的權力下放進程。」2008年5月14日，政府頒布第1013號法令，通過了《秘魯環保部創立、組織及其職能法》。秘魯人民保護署為秘魯歷史上第一個環保部的創立做出了開創性貢獻。

三 東亞和拉美公共衝突治理體系的比較

以中國、韓國為代表的東亞國家雖然與拉美國家在公共衝突治理體系上有部分共通之處，但也存在一些比較明顯的差異，這主要體現在衝突化解的理念、視角、機制的系統化構建和機構的獨立性等方面。

就公共衝突化解的理念而言，中國的公共衝突理念可以理解為行政中心導向，即主張通過各種行政組織和行政手段的幹預來化解公共衝突，但對於衝突涉及的法律訴訟制度和法律配套制度的建設的重視程度不夠，仍有許多需要完善之處。韓國同樣存在較強的行政中心導向，這體現在各類政府委員會是在政府指導或管轄下成立的。但韓國近年來加大了對公共衝突管理的法制機制建設力度，如2011年韓國頒布了《公訴申請者保護法》、2014年出臺了《關於國家政策協調會議的規定》，漸漸向法律中心主義靠攏。而秘魯的公共衝突理念以構建包容社會為目標，以對話協調為核心方法論，以憲法為最高準則，反映出一種結合人本主義的法律中心主義傳統。

就公共衝突化解的視角而言，中國各級人民調解委員會由於保障資金不到位，重視衝突發生後的化解和處理，容易忽視衝突發生前的預防工作。韓國對衝突的事前預防、事後處理並重。韓國尤其重視開展公共衝突管理培訓和進行相關課題研究，試圖為公共衝突的事前預防提供人才和知識儲備。另外，韓國通過不同領域的行政委員會和其他臨時設立的專題委員會來強化其應對和處理公共衝突的能力。秘魯的公共衝突治理視角更與東亞國家不同，體現在秘魯政府視公共衝突為發展契機，並側重主動預防和識別公共衝突。在秘魯國家可持續和對話辦公室成立之前，秘魯幾屆政府單純地視「公共衝突」為不可避免的社會現象，不得不被動應對和處理各種國家和地區層面的公共衝突。這一時期採取的措施多為管制和壓制措施，衝突治理的整體效果不佳。有時甚至引發「反作用」，導致衝突升級。這種「被動防守式」治理模式雖然在短期內取得了一定效果，但最終被證明不是一個有利於可持續發展的解決方案。被譽為「衝突分析與解決哲學之父」的約翰·伯頓堅定認為，問題導向的衝突應對把衝突解決看作一個過程，不單是為了消解衝突的成因，還要創造合作關係賴以建立的條件。2011年奧良塔·烏馬拉政府上臺後，承諾以新視角管理公共衝突、治理國家以及推動投資可持續發展。秘魯該屆政府認為，通過建立各利益方之間的對話機制，公共衝突可以轉變為可持續發展的契機和出發點。

關於公共衝突化解機制的系統化構建，著名組織心理學家莫頓·道奇認為，衝突解決有多種潛在途徑，應該著力開發一系列規範、規則、程序和策略，充分利用外部資源與設施，並利用好第三方幹預手段，系統解決衝突問題。由此可見，衝突的解決需要依靠機制化、系統化的工作以及通過合作溝通的方式才能順利實現。中國公共衝突化解機構的分工還不夠明確和完善，一般性的公共衝突化解機構發揮主導作用，專業性的公共衝突化解機構還未完全建立起來。再加上公共衝突化解的非政府組織數量稀少，中國未來在完善公共衝突化解機制方面還有比較長的路要走。韓國政府在公共衝突管理制度化方面的行動比較早，步子比較大，截至目前取得了長足進步。韓國通過制定專項法規、設立專門機構、明確執行程序和內容、加強研究和教育以及設立宏觀層面的綜合協調機構等五個方面的體制化建設，基本實現了公共衝突管理制度化。秘魯同韓國一樣，十分重視多渠道完善公共衝突化解機制。秘魯國家可持續和對話辦公室一直致力於政府內部、民間社會和企業界三者之間的對話。這一機制化工作有三大努力方向。①推出一部專門的公共衝突預防和治理法律。在此法律框架下，秘魯政府致力於打造國家公共衝突預防與管理體系（SINAPREGC）。該體系覆蓋國家三級政府，不同層級政府根據權限能力應對不同種類的衝突。這一體系目前已開發出衝突預警和早期應答系統、大型礦業項目風險指數系統，以儘早識別出有潛在公共衝突爆發的地區。②設立企業社會責任優秀實踐中心。這一平臺可讓企業、政府和民眾提出有利於改善採掘業和當地社區關係的方案。③建立對話和共識研究院，目的是推動形成政府與民眾之間的以對話為主、和諧相處的衝突應對文化，同時對國家重點衝突案例進行分析和研究，提高參與衝突管理的公務人員的理論水平和實踐能力。

就公共衝突化解機構的獨立性而言，中國的獨立性公共衝突化解機構的建立和完善仍處於起步階段。韓國建立的多個負責化解專業領域公共衝突的政府委員會，儘管在調查公共衝突案件和做出相關決策時擁有較大的自主權，但由於政府機構的屬性，其仍無法維持較高水準的調查獨立性，衝突化解實際效能可能受到其他因素的幹預和影響。秘魯作為法律制度比較健全的發展中國家，在確保衝突化解機構的獨立性方面有著較大的制度支撐，這體現在秘魯擁有人民保護署這一獨立性較強的公共衝突化解機構。人事權方面，秘魯人民保護署署長代表並領導整個機構。署長由國會投票選舉產生，提名人必須獲得國會至少2/3票數才能當選，任期為五年。署長享有民事或刑事訴訟豁免權，可以完全獨立地履行職責。資金來源方面，秘魯經濟與財政部和國際合作組織共同向秘魯人民保護署提供資金支持，以保證其下屬各機構正常運行，確保其對國家公共部門和機構的正常監督，保障民眾的權利和增強民眾的法律意識。正是由於預算並非完全來自國家財政，秘魯人民保護署得以保持相對較大的獨立性，從而能夠相對客觀、中立地履行監督和調查職能。公共衝突相關機構的專門化、專業化、中立化程度會對機構的衝突化解效能產生重要影響，建立在專業性和中立化基礎上的秘魯人民保護署具有較高的衝突化解實際效能。東亞和拉美公共衝突治理體系的比較見表1。

四 以秘魯為代表的

拉美國家當前公共衝突治理模式的困境和挑戰

儘管秘魯在建立健全公共衝突治理模式上取得了一定的突破，在具體衝突解決上取得了較滿意的工作成效，但公共衝突治理遠未達到理想狀態，治理能力和水平的提高仍面臨諸多難題和困境，其中最主要的是政府協調各方利益的能力天生不足，政府凝聚共識的手段和機制不足，行政和司法機構效率依然不高。這同樣也是眾多拉美國家在公共衝突治理中遇到的難題和瓶頸。

（一）政府協調各方利益的能力天生不足

隨著民主化和市場化的深入發展，秘魯正處於社會階層結構劇烈變動期。一方面，中間階層隊伍規模不斷壯大，且中間階層內部還出現了分化趨勢。在中產階級中，既有新興中產階級和傳統中產階級之分，又有「上中產」和「下中產」之分。無論秘魯不同階層之間還是各個階層內部，利益訴求和價值觀均趨於多元。另一方面，秘魯是多民族國家，在亞馬孫雨林和安第斯山區聚居或散居著大量印第安裔少數族群和原住民社區。其經濟社會發展訴求長期受到政府的忽視和冷落。在秘魯通過自由貿易和市場開放日益融入全球經濟貿易一體化進程的大背景下，這些原住民和少數族群的眼界得以打開，政治參與意識和維權意識不斷增強。最近十幾年來，秘魯歷屆政府均試圖促進經濟和社會協調發展，但由於它們由民主選舉產生，制定政策時往往受到國內利益集團的「裹挾」或其他政治勢力的阻礙和反對，這使得出臺的政策無法充分顧及上述各類階層和群體的訴求，難以兼顧各方利益。這種政治體制缺陷導致國家治理能力「先天不足」，也為各類社會矛盾和衝突埋下了隱患。

譬如，由美國和秘魯企業共同開發的貢嘎（Gonga）金礦項目，投資金額高達50億美元，施工期可創造6000個工作崗位，能為國家和當地財政帶來大量稅收。儘管秘魯中央政府力推這一項目，但該項目啟動後，由於遭到周邊社區原住民的強烈反對而在2011年底擱置。儘管中央政府採取了一系列措施來澄清原住民提出的項目會汙染環境的質疑，如要求項目開發企業提交環評報告、將環評報告交國際環保專家裁決、請宗教組織居間協調對立雙方等，但最後其依舊遭到地方政府和當地民眾的強烈抵制。他們組織了多次大規模反礦遊行示威，軍警和地方民眾的當面衝突釀成多次流血事件。這些公共衝突事件最終迫使項目停工，並導致該地區附近的包括中國五礦江銅公司加萊諾（Galeno）項目在內的多個外國礦業項目停滯，涉及投資總額高達92億美元。

（二）政府凝聚共識的機制和手段不足

儘管秘魯政府在公共衝突的預防和應對上推出了不少新機制、新舉措並取得了比較明顯的工作成效，但當前的秘魯正處於社會階層加速分化、價值觀逐漸多元化的進程中，各方訴求較多，很難自動會聚和統一。在無法充分兼顧各方訴求的現實條件下，政府作為社會治理的主體，就更應該主動和積極發揮其在國家治理中的主導和引導作用。在社會各方利益難以達成一致的情況下，政府應該發揮宣傳引導、創造共識的作用，以從根本上達到統一思想、凝聚共識，從而在國家和社會宏觀層面大幅度緩和與化解衝突的目的。近十年來，秘魯為提升公共衝突治理水平而推出的一系列舉措和機制具有溝通對話性質，如上文提到的「發展圓桌會」對話機制。這種對話機制具有明顯優點，如各利益攸關方有足夠的平臺和渠道去表達其真實訴求，但缺點在於對話過程中各方「自說自話，互不妥協」，通過協商形成建設性方案的意識和動力不強，政府在各方角色之間更多發揮「傳聲筒」作用，而不是主動引導的「中樞」作用。秘魯政府推出的以凝聚共識、社會團結為頂層設計的機制和手段不足，使得政府、企業和民眾三者之間的對話往往流於形式，也使得全社會未能形成一種以合作、妥協、和解為特徵的社會氛圍。政府的治理工作浮於表面或只能暫時緩解矛盾和衝突，難以達到徹底、長久、可持續的實際治理效果。近年來，各種示威、罷工和抗議活動已成為秘魯社會生活中的常態化現象。

（三）行政和司法機構效率依然不高

進入21世紀後，拉美國家越發認識到國家建設的現代化首先需要實現國家治理能力現代化。因此，秘魯開始重視完善公務員制度，同時大力推行功績獎賞制度。秘魯在西方發達國家的幫助下，常年大批次實施針對公務員能力提升的培訓項目，意圖全方位提高行政效率。儘管秘魯公務員整體素質較十年前有較大提高，但「拉美風格」的官僚主義習氣仍然較重和比較普遍。另外，拉美國家政治體制基本由以總統為核心的行政機構主導，本應發揮制衡和監督職能的立法和司法機構相對薄弱。實行代議制民主政體的秘魯的司法獨立性較差，具體表現在司法判決容易受到行政機構和利益集團的影響和控制。另外，秘魯司法機構的工作效率也不高，主要體現在司法程序複雜、司法人員專業性不強、司法體系覆蓋面窄、案件積壓現象普遍、司法成本相對較高。上述種種政治體制不成熟現象在公共衝突治理領域表現得更加突出和明顯。譬如，秘魯衝突治理機構的官員在具體協調各方矛盾和衝突的過程中往往辦事不力，效率低下，不是主動而是被動應對各種突發事件。以事先主動預防為導向的公共衝突頂層設計和以被動應付具體事件和流程的官僚主義習氣存在結構性矛盾，導致政府推出應對措施時已經錯過了解決衝突的「黃金時間點」。秘魯公共衝突、暴力流血事件中的始作俑者、相關責任人和犯罪嫌疑人，利用秘魯司法體制存在的缺陷和漏洞，往往能夠逃脫相應的民事和刑事處罰。這種司法不公現象進一步加劇了各利益訴求方的對立，進一步加劇了社會分裂，導致社會衝突多發、頻發。

五 幾點啟示

通過比較上述東亞和拉美國家的公共衝突治理體系以及梳理以秘魯為代表的拉美國家當前公共衝突治理模式遇到的困境和挑戰，可以為完善中國未來的公共衝突治理體系和方案提供一些有益的啟示。

第一，公共衝突治理理念要以人為本、著眼發展。隨著中國政府全面貫徹創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念和中國特色社會主義進入新時代，中國的公共衝突治理理念也要與時俱進，與全球治理的新潮流相適應，應朝著更加重視協調和對話、重視民生和可持續發展的方向轉變。以人為本、著眼發展的新時代公共衝突治理理念不僅有利於和諧社會構建，還有利於中國夢和「兩個一百年」奮鬥目標的實現。

第二，在公共衝突治理視角上，要側重主動預防，充分發掘公共衝突的潛在正向作用。由於資金保障不足以及公共衝突管理的專業性不強，中國目前的公共衝突治理重點仍在事後處理階段。另外，由於對潛在的衝突爆發因素缺乏事前預判和分析，中國對公共衝突的預防和應對工作不盡如人意。因此，基於衝突治理視角，一方面，應逐漸從目前的「事後被動處理」過渡到「事先主動預防」；另一方面，不應視公共衝突為「洪水猛獸」，從而「以暴制暴」，而可以借鑑秘魯視公共衝突為「發展契機」的理念，能動性地發揮公共衝突的潛在正向作用。因為在衝突治理財力、物力有限的客觀條件下，通過治理埠和視角的「前移」能夠盤活治理資源的「存量」。政府應積極推動各利益相關方的對話和協商，並主動聽取其訴求。應通過主動發掘有利於國家、社會、民生三者互利共贏的衝突解決方案，更好地預防、幹預和最終解決公共衝突事件。

第三，通過構建網絡式衝突治理體系，積極推進公共衝突治理能力建設。新中國成立以來，我國國家治理模式依次經歷了以全能型政府為導向、以社會主義市場經濟為導向、以建立服務型政府為導向和以深化改革和依法治國為導向的路徑。當前我國國家治理能力現代化面臨社會轉型期帶來的諸多結構性問題，如社會階層關係的斷裂與失衡、腐敗與權力尋租、主流價值邊緣化危機以及全球治理環境趨緊等。而上述社會現實困境產生的公共衝突壓力要求我們加強公共衝突治理能力建設。因此，為了推進公共衝突治理能力建設，應建立政府、市場、社會合作的網絡式治理體系。中國可以學習和借鑑秘魯的成功實踐，可從法律、政府、企業、學術等多個渠道來不斷提升公共衝突治理能力。法律方面，未來可以考慮推出一部專門的「公共衝突預防和治理法」，從頂層設計角度打造國家公共衝突預防與管理體系。政府方面，可仿照秘魯做法設立「衝突對話與協調機制」。企業層面，可以設立國家級的企業社會責任優秀實踐中心，傳播和普及優秀案例和治理經驗。學術方面，可以設立國家發展共識研究院，在全社會宣揚和普及和諧團結的衝突應對文化。

第四，公共衝突化解機構要注意保持獨立性，通過贏得各方信任，切實提升治理的實際效能。為了保持衝突化解機構的中立性和公信力，韓國規定社會統合委員會成員中民間委員數應佔總數的2/3。通過這種機制設計，韓國政府的公共衝突管理實踐容易贏得公眾信任，有利於維護協調結果的權威性和有效性。秘魯政府通過設立專門的獨立性衝突化解機構———秘魯人民保護署提升公共衝突治理的實際效能。目前，中國正處於全面深化改革的進程中，為了構建符合中國建設「新時代」要求的公共衝突治理模式，一方面可以通過進一步的機構改革，創立公共衝突化解領域的國家級專業化機構，並通過頂層設計保持其獨立性和中立性；另一方面可以通過打造各類增加和完善民眾參與決策渠道和機制進一步贏得公眾信任，提高和增強機構的權威性和公信力，從而切實提升政府公共衝突治理的實際效能。

由於篇幅過長，故省去文章注釋

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來源：《國別和區域研究》（第五卷 2020 年第1 期， 總第11 期）

排版：何瑤

北京語言大學

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原標題：《集刊 |劉鵬：東亞和拉美公共衝突治理體系的比較與啟示（2020年第1期）》

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