王慧芝 曾愛平:拉美與非洲地區經濟一體化比較:基於歷史的考察

2020-12-05 澎湃新聞

【內容提要】本文主要從歷史的視角概述拉美和非洲地區各自經濟一體化的模式,並在此基礎上對其模式異同及發展前景進行比較。拉美經濟一體化起點要早於非洲,但是沒有出現像非統和非盟這樣的單一區域組織來規劃和統籌一體化實踐。雖然兩大地區的經濟一體化水平都比較低、且均未超出自貿區和關稅同盟的範疇,但拉美經濟一體化程度總體上要高於非洲。拉美和非洲地區經濟具有嚴重的對外部世界的依賴性和內部分割性,經濟一體化組織多為制度導向型,缺乏堅實的市場基礎。一體化機構數量眾多且交叉重疊現象均比較嚴重,不利於一體化資源的最佳配置。非洲在全洲層面的一體化思想和實踐明顯強於拉美,在一體化的方向上要比拉美更為堅定。展望未來,拉美地區經濟一體化難有重大突破,非洲地區經濟一體化也將在曲折中繼續前行,兩大區域各自的經濟一體化進程均任重道遠。

【關鍵詞】拉丁美洲 非洲 經濟一體化

拉美是發展中國家中最早進行區域經濟一體化實踐的地區,但迄今仍未走上以單一區域組織為核心的一體化道路。非洲經濟一體化雖然起步相對較晚,但其經濟一體化進程一直得到「非洲統一組織」(簡稱非統)及其繼承者「非洲聯盟」(簡稱非盟)的持續推進。在非盟力推下,非洲大陸自貿區擬於2021年1月正式實施,有望帶動非洲經濟一體化進入新階段。對拉美和非洲兩大區域各自經濟一體化進程的對比分析,有助於深化學界對發展中國家一體化道路多樣性的認識。

一 、拉美及非洲地區經濟一體化模式分析

在進口替代工業化及開放的地區主義影響下,拉美經濟一體化經歷了曲折的發展歷程,具有明顯的積極作用。非洲經濟一體化則在泛非主義的推動下走過了整整60年的歷程,其始終在次區域和全州層面展開,取得了一定的成就。

(一)拉美經濟一體化演變及成效

拉美一體化源於南美「解放者」西蒙•玻利瓦爾的「美洲聯盟」倡議。玻利瓦爾曾促成了委內瑞拉、哥倫比亞和厄瓜多之間的聯合,並於1821年組建大哥倫比亞共和國;在他的倡議下,1826年6月召開的巴拿馬大會討論了建立美洲國家聯盟和入盟國家應遵守的公法原則。玻利瓦爾的「美洲聯盟」思想雖然至今未實現,但其政治上團結、經濟上合作發展的思想仍具有巨大的現實意義。

二戰後拉美經濟一體化的啟動部分受到西方傳統經濟一體化理論及歐洲經濟一體化發展的影響,但根本上是拉美進口替代工業化發展的結果,並主要在拉美經委會發展主義的推動下進行。拉美的工業化限制在互不聯繫的各國國內市場之間,本身具有局限性。作為發展主義的重要組成部分,普雷維什把地區經濟一體化作為解決市場狹小問題的重要途徑,通過擴大內部貿易來增強拉美工業化的動力。在拉美經委會經濟一體化思想的推動下,拉美成為發展中國家經濟一體化實踐最早、影響最廣的地區。

20世紀90年代,拉美經濟一體化進入蓬勃發展的新時期,這與當時的國際環境及開放的地區主義密不可分。20世紀80年代以來,經濟全球化與區域集團化趨勢漸顯,面對日益激烈的國際競爭,拉美國家決心推進一體化以增強經濟實力。這一時期拉美經濟一體化是以實行經濟開放、推進外向發展為前提的。一體化的目的不是避免外來競爭、構築貿易壁壘、孤立於國際市場以外,而是要通過地區合作以集團力量打入國際市場,更有效地參與國際競爭。這種開放的模式為拉美經濟一體化注入新的活力,引領拉美經濟一體化再次走向高潮。

拉美經濟一體化經歷了長期而曲折的發展歷程,大致可分為三個階段。

第一階段是20世紀40年代至80年代。一戰、大蕭條及二戰的連續衝擊使拉美國家擺脫對外依附、實現經濟獨立的願望愈加強烈。20世紀40年代起,不少相互毗鄰的拉美國家開始嘗試擴大相互貿易和經濟合作。1960年,以拉美自由貿易協會和中美洲共同市場的誕生為標誌,拉美經濟一體化正式啟動並加速發展,之後又相繼成立了安第斯集團(1969年)、加勒比共同體(1973年)、拉丁美洲經濟體系(1975年)。然而自20世紀70年代起,國際經濟環境逆轉,拉美經濟持續衰退並最終爆發債務危機,拉美經濟一體化也隨之陷入停滯。

第二階段是20世紀80年代末至90年代。冷戰結束後,經濟全球化和區域經濟一體化成為世界主流,拉美國家啟動新自由主義改革,拉美經濟一體化重煥生機。原有一體化組織開始調整和重組,新的經濟一體化組織紛紛湧現。1991年,南方共同市場成立,中美洲一體化體系成立並取代中美洲國家組織。1994年,加勒比國家聯盟及三國集團成立。1996年,安第斯條約組織更名為安第斯共同體。此外,1994年墨西哥與美國、加拿大籤訂北美自貿協定,是拉美首個南北型一體化組織。

第三階段是21世紀初至今,拉美經濟一體化更趨分散。21世紀以來,在新自由主義改革失敗及左翼崛起的大背景下,拉美國家間分化加大,經濟一體化分歧進一步凸顯,區域層面的經濟一體化希望更加渺茫。2012年,智利、哥倫比亞、墨西哥、秘魯成立太平洋聯盟,致力於將其打造成對亞洲最具吸引力的拉美次區域組織和亞洲進入拉美市場最便利的入口,被認為是回歸經濟主題的一體化組織。古巴和委內瑞拉等左翼國家則主張擺脫美國控制,使拉美能根據自身願望和需求發展經濟,意識形態色彩鮮明。美洲玻利瓦爾聯盟(2004年成立,2009年改為現名)、拉美和加勒比國家共同體(2011年成立)正是這一理念的體現。以2015年中右翼候選人馬克裡當選阿根廷總統為標誌,拉美政壇左右之爭再次激化,雙方在委內瑞拉問題及一體化方向上存在難以調和的分歧,多個拉美一體化組織名存實亡,利馬集團、南美進步聯盟等新組織相繼出現。拉美主要國家紛紛加大與域外國家或地區合作力度,地區經濟一體化更呈碎片化。

拉美經濟一體化積極作用明顯。首先,促進了地區經濟增長,推動了地區工業化進程。20世紀60年代經濟一體化啟動以來,拉美地區內部貿易快速增長。1960—1980年,整個拉美地區內出口總額從7.499億美元增至138.82億美元,增長了17倍。同期各次區域經濟一體化組織內部出口額也有大幅增加,拉美自貿協會內出口總額從5.67億美元增至108.79億美元,增長了18倍;安第斯集團出口總額從2450萬美元增長到11.83億美元,增長了47倍;中美洲共同市場內出口總額從3090萬美元增至9.94億美元,增長了31倍,加勒比共同體地區內出口總額從2130萬美元增加到3.525億美元,增長了15倍,整個拉美地區內出口總額從7.499億美元增至138.82億美元,增長了17倍。1990—2000年,拉美區域大部分團體的內部貿易每年增長率都接近和超過10%。進入21世紀後,拉美區域內出口增長的幅度超過了對外出口的增長速度。拉美經濟一體化提升了地區對外資的吸引力。在拉美地區最大的200家出口商中,跨國公司的份額從1990年的18%猛增到2000年的50%。2000—2015年期間,流入拉美的外國直接投資從973億美元增加到2907億美元,增加了約2倍(見圖1)。此外,早期進口替代工業化政策客觀上推動了各國民族工業的發展。如中美洲共同市場通過取消內部關稅和貿易壁壘,對外實行統一關稅的方式刺激地區工業的發展,實現了非耐用消費品就地製造的「進口替代」目標。其次,雖然拉美區域層面尚未形成有影響力的經濟一體化組織,但是以加勒比共同體、南共市及太平洋聯盟為代表的次區域經濟一體化組織表現亮眼、效果顯著,為其他次區域經濟一體化推進提供了參考,也為拉美區域層面經濟一體化組織的構建奠定了基礎。最後,經濟一體化是拉美一體化持續推進的核心動力。拉美一體化經歷了從經濟一體化到綜合一體化的過程,但即使是在囊括政治經濟等多層面聯盟的綜合一體化階段,經濟合作仍發揮著基礎性作用。當前拉美一體化進程因成員國意識形態分歧受重挫,僅剩以太平洋聯盟為代表的經濟一體化組織勉強維持,再次證明經濟合作是一體化的動力之源。

(二)非洲經濟一體化歷程及效應

非洲一體化的理論基礎和現實動力始終是泛非主義。在非洲,如果不考慮「泛非主義」,任何一體化計劃都不可設想。泛非主義誕生於19世紀末20世紀初的美國和加勒比地區,可大致分為四個階段。第一階段是19世紀末20世紀初至1945年曼徹斯特第五屆泛非代表大會召開。該階段泛非主義思想和運動主要圍繞黑人文化和種族問題,反對白人對黑人的種族歧視和壓迫,要求種族平等,呼籲全世界黑人聯合起來。第二階段從1945年到1963年非統成立。泛非主義重心開始從美歐國家轉向非洲大陸,內涵也從文化種族主義轉向要求非洲國家獨立和統一。民族解放和非洲統一開始成為泛非主義的思想支柱。第三階段是1963年至2002年非統時期。泛非主義的中心完全轉入非洲大陸,其主要任務是幫助尚未獨立的非洲國家獲得解放,並在此基礎上推動非洲的經濟一體化。第四階段為非盟時期(2002年至今)。非盟比非統更加重視非洲經濟一體化,積極實施《非洲發展新夥伴計劃》,並於2015年通過《2063年議程》。

儘管泛非主義在不同時期有不同重點和優先事項,但促進非洲國家的聯合與統一是一以貫之的主旋律。泛非主義是非洲大陸最高的民族主義和意識形態。每當非洲發展出現困難和逆境時,泛非主義就會迸發出新的活力和動力。

自20世紀60年代至今,非洲經濟一體化整整走過了60年的歷程,分別在次區域和全洲層面展開。

西部非洲在組建一體化組織方面走在前列。1959年6月,西非法屬殖民地國家在獨立前夕成立西非關稅聯盟,1972年改組為西非經濟共同體,後因成員國欠繳會費過多,於1994年解體。1962年,在法國的支持下,西非貨幣聯盟成立,西非法郎為共同貨幣。1994年,西非貨幣聯盟改組為「西非經濟貨幣聯盟」,除在貨幣和金融領域合作外,其還致力於促進人員、貨物和資金的自由流動,促進一體化。2000年,西非經濟貨幣聯盟啟動對外共同關稅,在成員國之間逐步取消關稅和非關稅壁壘。1975年,以奈及利亞為首的15個西非國家成立西非國家經濟共同體(簡稱「西共體」)。西共體囊括原英國、法國和葡萄牙在西非地區的殖民地,致力於通過削減關稅、統一貨幣等推動域內自由貿易和經濟一體化。然而,20世紀90年代以來,因部分成員國陷入政治危機及受恐怖主義、伊波拉疫情等非傳統安全威脅,西共體經濟一體化進展緩慢,不過其吸引力仍存。2017年以來,摩洛哥、突尼西亞和茅利塔尼亞分別申請成為西共體正式成員、觀察員和準成員。2019年,西共體討論推出共同貨幣「ECO」,最終目標是取代西非法郎。

東部非洲一體化進程一波三折。1967年,肯亞、坦尚尼亞和烏幹達三國成立東非共同體(簡稱「東共體」),1977年解散,2001年恢復後決定逐步建立關稅同盟、共同市場、貨幣聯盟和政治聯盟。2007年和2016年,盧安達、蒲隆地和南蘇丹三國先後加入東共體。近年來,蒲隆地和南蘇丹內部動蕩、肯亞與坦尚尼亞發生貿易摩擦以及盧安達與烏幹達邊界衝突等對東共體經濟一體化造成負面影響。1986年,東非政府間抗旱與發展組織成立,1996年更名為政府間發展組織,主要致力於斡旋地區衝突,維護域內和平與安全,而在促進區域經濟合作與一體化方面的成果非常有限。

南部非洲有全球最早的關稅同盟。1969年,南部非洲關稅聯盟成立,包括南非、納米比亞、波札那、賴索托和史瓦帝尼五國。它以南非為核心,是非洲唯一真正有效的關稅同盟,也是非洲經濟一體化程度最高的區域組織之一。1980年,南部非洲發展協調會議成立,1992年改組為南部非洲發展共同體(簡稱南共體),其目標是建立開放型經濟,打破關稅和非關稅壁壘,促進域內貿易和投資,逐步統一關稅和貨幣,實現經濟一體化。近年來,南共體經濟一體化進程先後深受剛果(金)、賴索托、辛巴威和馬達加斯加等成員國政治危機和衝突拖累。

中部非洲和北部非洲一體化程度最低,發展最慢。20世紀60年代以來,中部非洲經濟和關稅聯盟(1964年)、大湖國家經濟共同體(1976年)、中部非洲國家經濟共同體(1983年)先後成立,但進展有限。1999年中部非洲經濟與貨幣共同體(CEMAC)成立,取代原中部非洲經濟和關稅聯盟。在法國的支持下,該組織擁有共同貨幣中非法郎,積極推動域內人員和貨物自由往來。北部非洲的一體化組織以馬格里布聯盟(簡稱馬盟,1989年)為代表。20世紀90年代初,馬盟曾連續召開六屆首腦會議,規劃建立自貿區、關稅聯盟(1995年)和共同市場(2000年),但由於摩洛哥與阿爾及利亞發生爭端,在經濟一體化進程上幾無成效。

跨區域及全非層面一體化努力同步推進。非洲還有東南非共同市場和薩赫勒—撒哈拉國家共同體兩大跨次區域一體化組織。前者涵蓋非洲北部、東部和南部地區21個成員國,後者包括北部、西部、中部和東部非洲地區29個成員國。兩大組織內部經濟一體化協調困難,進展緩慢。此外,非統和非盟在全非層面持續推進非洲經濟一體化,出臺了不少有關文件和規劃措施。1991年6月,非統制定《非洲經濟共同體條約》(也稱《阿布賈條約》),規劃在34年內分6個階段建成非洲經濟共同體。這是非洲經濟一體化進程中裡程碑式的文件。2008年,非盟通過《非洲加速工業發展行動計劃》,強調工業化是實現經濟發展和一體化的核心引擎之一,非洲需要在國家、地區、大陸和國際層面加強合作。2012年,非盟通過《非洲基礎設施發展規劃》,整合了2012—2040年間非洲現有各類跨國、跨區域基礎設施發展規劃,涵蓋能源、交通、信息通信和跨境水資源四大領域,旨在實現非洲各國間互聯互通。2015年,非盟通過《2063年議程》,目標是在非統成立100周年時建成和平、穩定、繁榮和一體化的非洲。2018年1月,非盟決定啟動建設非洲單一航空運輸市場,推進非洲人員和物資流動便利化。3月,44個非盟成員國在盧安達籤署《非洲大陸自貿區框架協議》。2019年7月,非盟在尼日宣布非洲自貿區正式成立。

非洲經濟一體化在次地區和全洲層面均制訂了很多宏偉規劃和設想,取得了一定成就。首先,各次區域建立了比較有效的經濟一體化組織。經過時間的洗禮,西非經濟貨幣聯盟、西共體、南部非洲關稅聯盟、南共體、東共體、中部非洲經濟與貨幣共同體和中部非洲國家經濟共同體存續至今,發展較有活力,為非洲後續推進經濟一體化建立了組織機制和制度框架。其次,促進了非洲國家間的貿易。非洲內部貿易額佔非洲進出口貿易總額的比重從20世紀90年代初期的4%~5%提升至2017年的17%左右。非洲大陸自貿區實施後,一旦關稅和非關稅壁壘被拆除,非洲內部貿易佔比有望從2010年的10.2%提升至2022年的21.9%。2005—2009年,非洲國家內部貿易額從480億美元增至760億美元。次區域經濟合作組織內部的貿易額增加。東共體自2005年啟動關稅同盟後,烏幹達對肯亞出口從2004年的1400萬美元增至2007年的9800萬美元,同期坦尚尼亞對烏幹達和肯亞的出口從2500萬美元增至1億美元,而肯亞對坦尚尼亞和烏幹達的出口從4億美元增至5.56億美元。2000—2012年,東南非共同市場內部貿易額從30億美元上升至200億美元。最後,建立了幾個次區域的自貿區和關稅同盟。目前,非洲最具活力的自貿區出現在東共體、西共體和南共體三大組織的部分成員國之間。南部非洲關稅同盟在對外統一關稅方面發展水平最高,東共體次之。此外,非洲吸引外國直接投資(FDI)總體呈上升態勢(見圖1)。南共體吸引外資額從2001年的100億美元增至2011年的250多億美元。

二、拉美與非洲地區經濟一體化異同

拉美與非洲同為發展中國家為主的地區,經濟一體化具有發展中國家的共性,但同時也存在明顯差異。

(一)相同點

1. 經濟一體化水平低

區域經濟一體化大致有逐步進化的五種組織形式:自由貿易區、關稅同盟、共同市場、經濟聯盟及完全的經濟一體化。自20世紀60年代以來,拉美與非洲各自經歷了60年的經濟一體化進程,其一體化組織名稱中不乏自由貿易、共同市場或關稅同盟等字眼,但大多名不副實,尚無真正意義上的關稅同盟或共同市場,實際上仍停留在自由貿易階段。以南方共同市場為例,《亞松森條約》為南共市的形成規定了三個階段:1991—1994年建成自由貿易區,1995年建成關稅同盟,以便最終建立共同市場和共同的外部關稅。儘管南共市成立初期發展較快,但附加條款的存在意味著完全意義的關稅同盟無法實現。在非洲,東共體、南共體、西共體和東南非共同市場等次區域經濟一體化組織也存在預定目標不斷往後拖延的問題。

拉美與非洲區域經濟一體化均以歐盟為榜樣,但進展緩慢。除一體化機制自身缺陷外,地區內國家間經濟發展水平差異大,利益關係難平衡,各國政體和國體也並不完全相同,領土爭端和邊界糾紛加大一體化困難。此外,美歐等西方壟斷資本持續滲透和幹擾,極力阻撓拉美及非洲地區國家團結合作,加大內部分裂。在20世紀80年代債務危機期間,拉美區域內貿易下降了36%,回落到20世紀60年代初的水平。20世紀90年代後拉美區內貿易及吸引外國直接投資明顯增加,但開放的地區主義稀釋了區域一體化的貿易創造效應。據拉美經委會統計,1997年南共市的區域內貿易額相當於各國對外貿易總額的25%,而2006年這一比例只有14%。整個拉美一體化組織成員間的貿易額只佔其對外貿易總額的15%左右。非洲經濟一體化處於全球最低水平。1960—1987年間,非洲次區域共同體內部貿易佔外貿總額比重普遍低於拉美次區域共同體域內貿易的佔比。2012年,東南非共同市場域內貿易額為188億美元,佔該組織對外貿易總額不到7%。自2005年建立關稅同盟以來,東共體成員國之間貿易額增加了50%,但由於共同體與域外國家縱向貿易額增長更快,東共體內部貿易額佔其外貿總額的比重始終徘徊在11%~13%之間。此外,非洲國家之間相互投資水平很低。2003—2010年,非洲國家相互投資只有46億美元,僅佔非洲吸引外國直接投資總額的5%。

事實上,拉美與非洲尚不具備經濟一體化取得成功的必要條件。首先,經濟一體化的核心是基於經濟結構互補和共享基礎設施的全球價值鏈參與,而拉美和非洲尚未形成類似歐盟和亞洲內部較為完整的產業鏈。拉美和非洲國家工業化水平普遍較低(見圖2),水平分工不發達,始於殖民時期的單一經濟結構長期未有改觀,彼此間貿易的深度和廣度極為受限。尤其是非洲國家大多為重債窮國,撒哈拉以南非洲國家人均GDP不足2000美元(見圖3),彼此間需求彈性很小,相互貿易很少。其次,拉美與非洲多為南南型一體化組織。該類型組織最大和最具實現可能的收益是成員國及整個集團對外談判的優勢上升,其經濟效益並不顯著,還可能使成員國收入呈發散趨勢。

2. 經濟外向性特徵鮮明,難以擺脫路徑依賴

拉美與非洲雖然取得了政治獨立,但兩大地區經濟具有嚴重的對外部世界的依賴性和內部分割性,減少對外依附、實現經濟獨立的目標始終未能實現。

拉美國家獨立後都是農業或礦業初級產品出口國,相互之間經濟依存度很低,對外經濟聯繫的特點是各自分別與西方工業國的縱向聯繫。20世紀中葉以來,拉美國家雖然開啟了經濟一體化進程,但封閉的地區主義指導下的經濟一體化陷入困境,進口替代工業化無以為繼,以失敗告終。20世紀90年代以來,在開放的地區主義指導下,拉美國家在參與區域經濟一體化組織的同時,也傾向與發達國家開展貿易以促進經濟發展,而如果發達國家市場的吸引力超過區域經濟一體化組織內部市場,那麼該國的離心傾向是不可避免的。事實上,域外市場的吸引力更為強大。拉美地區內部貿易佔地區外貿總量的比重從未超過20%(見表1),而太平洋聯盟四國間的貿易聯繫甚至更為薄弱(不到3.5%),僅佔拉美地區平均水平的1/7。與此同時,早在1983年,加勒比國家就通過「加勒比盆地經濟復甦計劃」以優惠條件進入美國市場。2000年以來,智利、秘魯、哥倫比亞、多米尼加及中美洲多國與美國籤署自由貿易協定,以南共市為代表的拉美一體化組織還與歐盟、亞太經合組織、東協等機構開展合作。南美部分國家甚至無意重構經濟體系,它們一直在通過大宗商品出口和進口製成品融入世界經濟,將不均衡發展看作比較優勢。

非洲國家自20世紀50年代末60年代初相繼獨立以來,其經濟對外依附地位一直未得到根本改變。非洲仍在世界經濟中扮演原材料供應地和外部商品銷售市場的角色。20世紀60年代出現的非洲經濟一體化組織沿襲了殖民統治時期的各種合作形式,比如主要建立在法屬西非、法屬赤道非洲、英屬西非和英屬東非等基礎上,體現出非洲國家與前殖民宗主國之間的依附性聯繫。這一時期,非洲國家主要經貿合作對象是歐美國家,依賴後者的資金、技術和市場。此後,隨著東亞經濟的崛起,亞非之間的經貿聯繫也日益密切。20世紀90年代以來,中國等新興市場國家的群體性崛起給非洲經濟發展注入新的動力,歐洲、美國和東亞成為非洲的三大經貿合作夥伴。非洲經濟對域外貿易依賴明顯(見表1)。2005—2015年,非洲對外貿易總額平均佔非洲GDP總量的一半(見圖4)。非洲60%以上的出口銷往美國、東亞和歐洲,70%以上的進口來自這三個地區。由於缺乏關鍵的技術和資金,非洲的資源採掘業和基礎設施建設主要由外部力量推動。非洲一體化建設的資金也主要依賴外部捐助。20世紀90年代初期,南部非洲發展協調會議計劃實施600個項目,資金總額80億美元,其中90%由西方捐助國承擔。此外,自20世紀70年代以來,不公平的國際經濟秩序使非洲的貿易赤字和債務不斷增加。持續的債務負擔加劇了非洲經濟的對外依附地位,削弱其經濟自主前景。

3. 經濟一體化組織多為制度導向型

發展中國家的一體化路徑主要有制度導向型和市場導向型兩種。制度導向型指一體化成員夥伴國通過政府間的協議性談判,建立一體化制度來約束各成員國達到目標的路徑。市場導向型是指成員夥伴依據市場經濟原則達到一體化目標的路徑。拉美和非洲均將經濟一體化作為發展民族經濟、實現工業化的手段,一體化主要由政府推動,市場和社會參與較少。儘管拉美內部投資顯著增加,但除太平洋聯盟外,商業並未在建立和發展區域一體化組織中發揮領導作用。非洲各地區一體化組織及合作項目多由政府主導,非洲大陸自貿區的成立很大程度上也是非盟推動的結果,企業和私營部門對地區經濟一體化的參與度和推動力明顯不足。由於本土缺乏強大的生產性企業和跨國公司,非洲經濟一體化的市場驅動力也比較羸弱。

具有堅實市場基礎的一體化,哪怕只是一紙協議,也比主要以跨國行政協調推動下的政策性一體化更有生命力。20世紀90年代以前,東亞區域經濟一體化是以東亞各經濟體跨國公司為主體,正是這種市場主導下區域分工和貿易結構的形成造就了「東亞奇蹟」,同時也展示了市場主導型經濟一體化的強勁動力。然而,非洲及拉美經濟一體化則多為政府主導型,其雖歷經半個多世紀的發展歷程,但經濟一體化水平並未有明顯提高,經濟一體化成效也幾度反覆,不具可持續性,實踐大多不如人意。比如,非洲一體化組織更像官僚機構,耗費大量的人力和財力資源,維護的是嚴重而低效的官僚主義。而且,非洲一體化進程中鮮見工業合作的成功案例。拉美經濟一體化也經常陷入停滯狀態。以南共市為例,其雖聚焦於經濟合作,但同時具有實現地區安全的使命,本質上是阿根廷和巴西為迅速擴大雙邊一體化所做出的一個政治決定。正因此,其內部事務過多地被總統意志幹涉,也極易受到成員國國內政治特別是政府更替的影響,這是其目前發展陷入困境的主要原因之一。

4. 「義大利麵碗」效應明顯

與發展成熟的歐盟相比,拉美與非洲一體化組織數量眾多,彼此重疊,關係網絡錯綜複雜。

拉美區域合作呈現分散交叉性特點,33個國家之間存在著近20個政府間區域合作組織,許多國家同時是兩個以上區域合作組織的成員國。不過,拉美國家參與的區域經濟一體化組織交叉性並不十分突出,墨西哥參與了北美自由貿易區和太平洋聯盟兩個經濟一體化組織,其他拉美國家則多以次區域或小地區經濟合作組織為主。

非洲多為低收入國家,經濟一體化記錄被認為是最糟糕的。在各個次區域,均有多個一體化組織並存。東部非洲有東共體、伊加特和東南非共同市場三個一體化組織。南部非洲有南共體、南部非洲關稅同盟和東南非共同市場。西部非洲以西共體和西非經濟貨幣聯盟為代表,而中部非洲包括中部非洲國家經濟共同體和中部非洲經濟與貨幣共同體。此外,薩赫勒—撒哈拉國家共同體29個成員國涵蓋非洲北部、西部、中部和東部地區。因此,非盟55個成員國中,至少有27個國家同時是兩個區域經濟一體化組織的成員,18個國家為三個組織的成員,剛果(金)則加入了四個區域合作組織。

拉美一體化呈現出明顯的多層次發展的特性,形成了一批不同層次、不同類型的區域性或次區域一體化組織與數量眾多的雙邊一體化貿易安排交叉重疊、共同發展的局面。這一局面有助於滿足成員國不同的利益訴求,也是更加貼合實際的做法,不過這在客觀上導致多數一體化組織市場規模有限、功能重疊,無法在全區域內優化配置生產要素,制約了一體化整體提升區域經濟實力的能力,阻礙了區域一體化的進一步深化與整合,不利於地區凝聚力及區域意識的形成。非洲亦然,兩個及以上共同體的成員資格一定程度上可以最大限度地擴大一體化的利益,並通過分散風險儘量減少經貿損失;但與此同時,同一地區的多個經濟合作組織之間存在擠壓和相互競爭,不僅導致資源浪費,其所產生的重複義務也會耗費大量的精力和財力,非洲國家間由於多樣的貿易規則而增加了貿易交易成本,客觀上阻礙了整個非洲區域一體化的進程。

(二)差異性

1. 拉美區域層面的一體化思想及實踐遠遜於非洲

玻利瓦爾的「美洲聯盟」思想並非指整個拉丁美洲,而是特指西屬美洲國家。他認為只有西屬美洲各國團結起來結成聯盟,才是拉美自由和獨立的保障,其突出強調的是這些地區語言文化上的同一性。玻利瓦爾的美洲聯盟思想在拉美各國獨立後日漸式微,只有在面對美國威脅時才會被重新提起,如委內瑞拉前總統查維茲推動成立的玻利瓦爾聯盟,該組織旨在對抗美國推行的美洲自由貿易區,體現了拉美國家強烈的自主意識和民族主義情緒。在實踐層面,囊括拉美33國的拉美和加勒比國家共同體雖然成立,但並未消除不同一體化模式的觀點對立,也未能整合一體化多層次發展帶來的分歧,更沒有超國家的管理機構,實質作用有限。具體到經濟領域,第一個接近區域層面的經濟一體化組織是1960年成立的拉美自由貿易協會,1968年協會成員國增加到11個,在人口、地理面積和經濟規模方面均佔整個拉美的85%以上,但成員國對自主權的維護及收益不平衡導致區域主義的分裂。1981年,拉美自貿協會改名為拉美一體化協會,其不再設立強制性目標,也沒有建立自貿區的期限,成為一個鬆散的協調組織。20世紀90年代後,拉美經濟一體化改變了追求全地區一體化為目標的發展模式,更多表現為地理上相鄰、經濟發展水平相近或利益相一致的國家達成雙邊或小地區協議,區域層面的經濟一體化前景黯淡。

泛非主義始終是非洲一體化的主要動力。早在20世紀初,非洲民族主義者們就在殖民地形態下開始追求非洲統一與一體化的運動。20世紀60年代後,儘管非洲大陸相繼分裂成多個相互獨立的「現代主權國家」,但非洲區域層面的一體化思想及實踐仍具有強大的生命力。非洲國家領導人和知識精英普遍認為,只有泛非主義才能拯救非洲,非洲的民族主義只能是泛非主義,國家民族主義無法拯救非洲。1963年建立的「非洲統一組織」是泛非主義的重大標誌性成果,非洲國家領導人把廣泛宣傳的非洲統一目標,變成一個實實在在的合作組織,這具有十分重要的意義。非統在促進非洲大陸的團結與合作、剷除殖民主義、結束種族歧視和種族隔離政策、處理地區衝突等方面發揮了重要作用,在促進非洲國家經濟社會一體化發展方面也進行了不懈的努力。非盟主要以實現「非洲復興」為宗旨,在泛非主義思想上同非統一脈相承,其繼承性、創新性及發展性主要表現在五個方面:憲章內容更加豐富;在結構和職能上,更加完善、具體和易操作;在解決非洲內部衝突和維護非洲和平上,被賦予更大的權力;對非洲經濟建設的關注和投入遠超非統;「非洲監督機制」具有監督各參與國反腐敗和實行民主和「良政」的權限。非盟是繼歐盟之後成立的第二個重要區域國家聯盟,是一個集政治、經濟、軍事等為一體的全洲性政治實體。

拉美區域一體化思想及實踐的落後與其地區異質性密切相關。拉美集印第安文明、非洲文明和歐洲文明為一體,種族構成更加多元,不同國家在綜合實力、發展道路、對外關係等方面都有各自的獨特性。就一體化而言,拉美既包括墨西哥、智利等遵循全方位自由貿易戰略的國家,也包括南南合作型區域經濟一體化典範國巴西,同時還包括大量的低收入小國。這種差異性很大程度上限制了全區域層面一體化思想及實踐的進展。相較而言,非洲大陸是比較溫和、更趨一致的。歷史上非洲在文化之差異、發展之先後、制度之分化等方面與世界上其他一些地區和大陸相比較小,非洲大陸存在著某種文化與文明的整體一致性特徵,某種所謂的「非洲個性」「黑人性」或「非洲精神」,這些賦予非洲一種「大陸普世性」的精神文化特徵。

2. 經濟一體化在拉美和非洲一體化進程中的地位不同

拉美一體化偏愛經濟議題,直到20世紀80年代後,尤其是1982年英阿馬島戰爭之後,才逐步向包含政治經濟等多方面內容的綜合一體化方向發展。非洲經濟一體化是政治一體化發展的結果,政治在非洲一體化進程中發揮著決定性作用。20世紀70年代以後,非洲大多數國家獲得政治獨立,經濟一體化日益受到重視。非洲國家領導人意識到,非洲只有通過政治合作與經濟一體化,才能促進經濟發展和捍衛政治獨立。

拉美一體化始於經濟一體化,其核心是尋找發展問題的答案,其初創階段並沒有明確提出政治方面的目標,組建區域範疇的一體化組織也並非其首要目標。因此,拉美經濟一體化自由度較大,自主性較強,發展空間較足。自20世紀50年代啟動以來,在以普雷維什關於發展中國家應實施貿易保護政策為代表的發展理論、西方新自由主義理論等多種學說的影響下,拉美經濟一體化在實踐中不斷摸索、調整,進行了多種形式的嘗試。然而,拉美一體化的理想主義色彩濃重,區域內各國雖轟轟烈烈地成立了多個次區域經濟一體化組織,但缺乏推動一體化長期持續發展的務實態度和能力,在一體化進程遭遇困難時,又往往選擇另起爐灶的方式解決問題,造成拉美經濟一體化進程日趨分散,多而不強。不過,經濟一體化仍是拉美一體化推進的根本動力。當前,拉美多個一體化組織發展受挫,僅剩回歸經濟屬性的太平洋聯盟正常運轉,而南共市雖受成員國意識形態分歧衝擊,但尚可勉強維持。

非洲經濟一體化是政治一體化的自然結果,非統和非盟在整個進程中發揮著指導作用。自20世紀70年代起,非統日益關注通過經濟獨立來鞏固政治獨立,先後制定了《拉各斯行動計劃(1980—2000年)》(1980年)、《非洲經濟共同體條約》(1991年)和《非洲發展新夥伴計劃》(2001年)三份經濟一體化綱領,旨在實現集體自力更生、聯合自強和非洲復興。非盟比非統更加重視經濟一體化事業,繼續實施《非洲發展新夥伴計劃》,也先後制定《非洲加速工業發展行動計劃》(2008年)、《非洲基礎設施發展規劃》(2012年)和《2063年議程》(2015年)三份綱領性文件。非盟致力於通過工業化、跨國跨區域基礎設施、大陸自貿區、非洲單一航空運輸市場和人員自由流動等來促進非洲經濟一體化建設。除經濟發展外,實現區域統一也是非盟孜孜以求的目標。非洲一體化的最終目標是要建立「非洲合眾國」,這是泛非主義的最高理想。

3. 非洲一體化方向比拉美更為明確

拉美國家的一體化在兩個層面展開,除拉美地區外,還包括整個西半球。西半球層面的一體化主要由美國推動,以美洲主義或美洲體系為主要形式。此類一體化更加側重政治合作,但同時也關注經濟合作,美國曾經力推的美洲自由貿易區正是美洲一體化思路的體現。美洲一體化進程自1899年起主要通過泛美會議推動。二戰後美洲國家組織成立,逐漸取代泛美會議,成為美洲一體化的核心推動力量。美洲國家組織下設美洲開發銀行、美洲兒童協會、美洲婦女協會、泛美衛生組織等專門機構,還有美洲人權法院、美洲防務委員會、美洲控制毒品委員會、泛美發展基金等自治機構,其總部設在美國華盛頓,在日內瓦設有駐歐洲辦公室,在成員國設有辦事機構。

非洲是個相對獨立且統一的自然地理單元,其一體化在全非和次區域兩個層面同步推進。非洲地區一體化雖難擺脫外部引力,但其一體化認同歷經半個多世紀的發展不斷強化。無論是北非還是撒哈拉以南非洲國家,都有較強的非洲認同。非洲各國均認為,它們自身的命運與整個非洲大陸的發展前景緊密相連。拉美與美國同屬美洲,地理上難以分割。美洲國家組織的機制建設和影響力遠超拉美區域一體化組織,但拉美政治領導人很少公開支持西半球地區主義。從這個角度看,美國作為一個對立面,形塑了「拉丁美洲」的自我身份界定,推動了拉美區域的一體化進程。但另一方面,美國強大的吸引力削弱了拉美國家間的凝聚力,客觀上加大了一體化難度。

三、拉美和非洲地區經濟一體化前景展望

太平洋聯盟及南共市走近為拉美地區經濟一體化注入新動力,但拉美區域經濟一體化的前景仍有待觀察;非洲大陸自貿區雖被寄予厚望,但非洲地區經濟一體化亦挑戰重重。

(一)拉美地區經濟一體化難有重大突破

南共市和太平洋聯盟是當前拉美地區影響力最大的經濟一體化組織,其8個成員國代表著一個4.3萬億美元的市場,佔拉美地區人口和GDP的比重均為80%,佔外國直接投資流入的比重接近90%,佔該地區貿易的85%。南共市和太平洋聯盟的並存及競爭直接影響拉美經濟一體化前景。

1. 南共市與太平洋聯盟走近為拉美經濟一體化注入新動力

南共市雖誕生於開放主義指導下的20世紀90年代,但受成員國巴西、阿根廷長期採取的進口替代戰略影響,其本質仍是對外實施保護主義、對內打造經貿內循環的關稅同盟。太平洋聯盟政治上親美、經濟上奉行自由市場模式,反對南共市強調政府干預的做法。太平洋聯盟的出現對南共市是一種平衡和抵消。

但南共市也在積極求變,與太平洋聯盟走近跡象明顯。近年來,在內外多重壓力下,南共市開始向更加開放的方向發展,改變僵化的制度束縛,實行更靈活、寬鬆的制度幾乎成為其成員的共識。2016年,阿根廷首次以觀察員國身份參加太平洋聯盟第11屆首腦峰會,釋放南共市亟待轉型的信號,標誌著拉美兩大區域經濟組織將進一步靠攏。2018年太平洋聯盟第13屆峰會期間,太平洋聯盟與南共市籤署共同宣言並發布「巴亞爾塔港行動計劃」,內容包括促進貿易便利、推進中小企業走向國外市場以及促進知識經濟等。2019年,南共市在巴西舉行會議,各方重申致力於推動自由貿易和促進改革。目前,阿根廷、烏拉圭、巴拉圭已成為太平洋聯盟觀察員國,秘魯、智利和哥倫比亞則為南共市聯繫國。

南共市與太平洋聯盟走近對拉美經濟一體化意義重大。兩大組織相互融合,不斷減少壁壘,擴大開放,實行自由貿易,將為拉美經濟一體化注入新動力。早在2014年,拉美經委會就在報告中指出,南共市與太平洋聯盟聯合不僅有利於其成員,也為整個拉美地區提供了真正一體化的歷史機遇。彼得森國際經濟研究所的研究報告也指出,太平洋聯盟和南共市合作對拉美經濟一體化能夠起到非常積極的促進作用,兩個組織通過合作消除貿易壁壘對整合拉美地區的產業鏈極為有利。

2. 拉美地區經濟一體化任重道遠

拉美提升經濟一體化水平、結成區域層次的共同關稅同盟還有很長的路要走。首先,縱觀半個多世紀的一體化歷程,拉美從未建成一個能夠覆蓋全地區、包括所有國家的經濟一體化組織。以太平洋聯盟為代表的次區域組織雖然發展尚可,但內部經貿聯繫不夠緊密,經貿重心外趨性特徵明顯。聯合國貿發會議數據顯示,2018年拉美地區區域內出口佔總出口比重為16%,遠低於歐盟(63.6%)和亞洲(53.7%)(見圖5)。其次,一體化推進障礙加大。近年來,拉美政局持續演變,多國意識形態分歧加劇,重創拉美團結合作,新冠疫情雖為拉美地區合作提供了新契機,但不足以推動地區一體化出現突破性進展。最後,區域經濟一體化程度是由成員國的經濟發展水平和產業分工程度決定的,在工業化程度不高時應避免盲目追求經濟關係的高度一體化。拉美國家普遍工業化水平較低,不具備實現經濟一體化的現實基礎。

(二)非洲地區經濟一體化在曲折中前行

雖然非洲經濟一體化水平全球最低,但其趨勢不可逆轉。非洲國家領導人早在20世紀70年代就提出集體自力更生的口號。他們深刻認識到,在全球化和區域集團化的時代潮流中,非洲為了避免被邊緣化的命運,除了聯合自強,沒有其他選擇。非洲將繼續在次區域和全非層面同時發力,相互促進。非洲經濟一體化除了在中部和北部非洲進展較慢以外,東共體、西共體和南共體近年來都展現出較好的發展勢頭。非盟已經開始加大與各次區域組織的協調力度,將每年兩次的例行峰會專門拿出一次來與各次區域組織輪流共同舉辦。非洲經濟一體化的協調力度將會加強。

然而,非洲經濟一體化永無坦途。自20世紀60年代非洲一體化啟動以來,非洲國家之間或內部的戰爭、衝突和軍事政變就如影相隨,對經濟一體化造成嚴重阻礙。未來,政治衝突與動蕩將會繼續威脅一體化的順利發展。經濟結構單一、製造業水平低下、資金技術短缺、債務危機和外部幹預等問題積重難返,難以在短期內解決。非洲國家要實現經濟一體化,必須要加大政治決心和意志,實現生產一體化,制定生產一體化的戰略,加強專業分工與協作,發展大型企業和跨國合營企業,使經濟一體化有切實的抓手。

(王慧芝是中國國際問題研究院拉美和加勒比研究所助理研究員,曾愛平是中國國際問題研究院發展中國家研究所副所長、副研究員,原文載《拉丁美洲研究》2020年第4期,注釋略)

原標題:《王慧芝 曾愛平:拉美與非洲地區經濟一體化比較:基於歷史的考察》

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