口宏觀上深化體制改革 口中觀上完善制度體系 口微觀上完善利益表達機制
利益衝突不僅包括公職人員利益衝突，也包括公權組織利益衝突。如果對公權組織利益衝突不加以防範，會導致更為嚴重的腐敗。為此，應該雙管齊下，在探索防止公職人員利益衝突之道的同時，也需要對公權組織利益衝突問題進行分析，並採取相應的防範和治理對策。
公權組織利益衝突是利益衝突的重要類型
利益衝突是造成腐敗的重要根源，必須制定相應對策加以防範和遏制。目前，關於防止公職人員利益衝突的研究和實踐已經取得很大的進展。在此，筆者僅就公權組織利益衝突問題作初步討論。
公權組織，泛指所有運用法定職權從事與公共利益相關的公共事務管理的公共組織。在中國，執政黨、人大及其常委會、司法機關也是權力組織，但由於政府是公共管理最直接的執行主體，因此，這裡所討論的公權組織主要是指各級政府及其所屬部門。據此，公權組織利益衝突，是指以政府及其所屬部門為典型的執掌公共權力的公共組織自身利益與其所應該代表的公共利益之間的衝突。
公權組織利益衝突可分為整體性(主要是地方政府)利益衝突和部門性(主要是政府職能部門)利益衝突。在整體性利益衝突層面，一些地方政府常以「因地制宜、保護地方積極性」為藉口，搞「上有政策、下有對策」，在政策執行方面與上級政府「分庭抗禮」，主要表現為:有選擇地執行政策、故意歪曲政策、拖延甚至抵制執行政策。同時，地方政府之間因利益博弈導致地方保護主義盛行。在部門性利益衝突層面，(有行政立法權的)政府職能部門往往利用擬訂法律草案、制定部門規章和公共政策等便利機會使部門利益合法化;在部門間管理權限的競爭中為本部門爭得利益，造成政出多門;努力獲取和擴大可以為本部門謀利的資源，如機構擴張、增加預算、行政壟斷、行政審批、行政處罰等權力，淡漠需要積極作為但又「無利可圖」的職能。
公權組織利益衝突的根源及其危害
從法理和學理意義上說，公權組織是以國家的名義，以社會全體成員共同利益代表的身份，行使公共權力、擬定和執行法律法規規章與公共政策。因此，公權組織的應然屬性包括:價值的公正性、性質的服務性、依據的法定性、內容的公益性、範圍的全含性、運作的體制性、過程的可控性和結果的可問責性。以上屬性使得公權組織內在地具有公共性，外在地具有合法性。公權組織在行使公共權力過程中，違背上述應然屬性中的任何一種，均可能導致利益衝突，造成公共利益受損。
除了公共性，公權組織還具有自利性——為組織(成員)自身生存和發展創造條件的自利屬性。公權組織的自利性與生俱來。首先，政府作為國家機器最重要的構件，它的存在和運作，既是維護公共秩序和實現公共利益的過程，也是為自身發展創造條件的過程。因此，政府是公共性與自利性的統一體。其次，政府組織結構的地域性(「塊塊」)和職能範圍的部門性(「條條」)的屬性，在公共權力運行過程中必然產生地方利益和部門利益。第三，由於行政道德與正式制度的約束，公職人員不能公開地追求自身利益，因此，以(地方)政府利益及部門利益的形式謀求公職人員個人利益，在部門內部十分容易達成共識。
歸根結底，公權組織利益衝突的根源，在於公權組織自利性的失控。造成公權組織自利性膨脹和失控的原因在於體制和制度約束乏力。一是行政體制不完善導致公共利益的主體處於弱勢地位，民眾利益被侵害時常發生。二是行政體制改革沒有實質性進展，中央與地方之間、政府部門之間、政府與社會之間界限不清晰、權責不對等、關係不順暢。三是防止公權組織利益衝突的制度體系不完善，表現為政務公開有限、各種權力之間制約乏力、監督繁瑣且效果不明顯、問責不力且覆蓋面窄。
公權組織利益衝突的結果更具有破壞性。公權組織作為制定政策的法定主體，可能會打著公共利益代表的旗號，合法地謀求地方和部門之私利。例如地方政府為增加財政收入、取得「政績」，大肆開發、動遷、賣地，甚至與開發商結成利益聯盟，一道剝奪城鄉居民生存權和居住權。有的部門制定政策的價值取向和目標選擇明顯不利於弱勢群體，顯失公平正義。公權部門及國有企業中的「福利腐敗」大行其道。更為嚴重的是，公權組織利益衝突已經成為公職人員利益衝突的重要根源和「保護傘」。
近年來，廉政制度建設取得重要進展，如財產申報制度、領導幹部個人有關事項報告制度、離職後行為限制制度、禁止黨政幹部經商辦企業制度先後出臺。然而，我們必須看到，一方面，公職人員腐敗個案頻發的勢頭仍在繼續;另一方面，針對地方政府及其部門侵害公共利益行為的群體性抗爭有增無減，公眾對地方政府及其部門的信任度持續走低。這種情況表明，公權組織利益衝突的確嚴重存在，而防止公權部門利益衝突的法規制度又嚴重匱乏，這在很大程度上屏蔽和消解了防止公職人員利益衝突的法規制度的功能，反過來又激活了公職人員特別是一些領導幹部自利乃至腐敗的生態環境。
防止公權組織利益衝突的對策建議
筆者認為，應該從宏觀、中觀、微觀三個層面防止公權組織利益衝突——
在宏觀層面，通過深化體制改革，為防止公權組織利益衝突創設前提。深化政治體制改革，在堅持根本政治制度和基本政治制度的前提下，把立黨為公、執政和行政為民從理念和觀念層面切換到操作層面。特別是在地方和基層，嘗試構建直接的民主選舉、監督、問責、罷免一體化的新型民主體制，讓民眾能夠決定自己命運乃至腐敗者命運。通過行政體制改革，明確中央與地方的權限劃分，釐清政府部門的職能界限，縮小公權部門對企業、社會組織、公民個人活動的幹預權限。
在中觀層面，最重要的是完善防止公權組織利益衝突的制度體系。一是制定防止公權組織利益衝突法、政務公開法等法律。二是收縮行政立法權，防止行政擴張;推進行政立法民主化;改革行政立法審查制度;建立對行政立法的可訴訟制度;建立規範自由裁量權行使的制度。三是改革審計制度，允許社會審計組織參與對政府的財務審計。四是在政策績效評價體系中增加公眾評價指標的權重和權威性。五是推行部門問責制度，並與部門預算、機構編制、部門全體人員晉級升遷掛鈎。
在微觀層面上，最主要的是完善利益表達機制。一是建立制度化的決策參與機制，使公共政策制定不再是某個機構和某個利益群體的特權，讓所有的利益相關者群體、社會組織、大眾媒體等都參與到政策制定過程中來。二是改革信訪制度，解決信訪部門分散性、依附性、傳達性等問題，建立能夠真正解決公眾問題的信訪體制和機制。三是把加強社會組織建設作為社會管理創新的重要內容。為避免公眾個體「分散的努力遭致共同的失敗」的結局，可嘗試由各級黨組織牽頭，建立各種公民組織，提高公民組織化程度，一方面維權，另一方面對公權組織形成監督制約。
(作者系東北師範大學政法學院院長、該校廉政研究中心常務副主任)