[摘 要] 事業單位清算是在多層法律架構規範下，由多級政府和政府多部門經過多個行政執行環節，才能予以完成的複雜行政程序。這種複雜行政程序，由於涉及諸多行政部門執行主體，而不同部門具有不同的層次管理關係，極易在具體執行環節上引發執行風險，進而導致國有資產的嚴重流失。
[關鍵詞] 事業單位清算；複雜行政程序；多層法律規範；多層政府及多部門；執行風險
[中圖分類號] D92 [文獻標識碼] A
黨的十八大四中全會決議提出，「加強對政府內部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點。」 國有資產監管這樣權力集中的部門和崗位，要強化內部流程控制，防止權力濫用，要「對公共資金、國有資產、國有資源和領導幹部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋」。事業單位是國有資產的重要使用者，對事業單位使用公共資金、國有資產和公共資金依法進行監管是依法治國的重要組成部分。由於複雜行政程序的存在，可能給事業單位國有資產監管帶來嚴重的執行風險。複雜行政程序是在多層法律規範下，由多級政府及政府多部門，經過至少四道以上的行政程序環節才能予以完成的政府事務流程，事業單位清算就屬於這類複雜行政程序。
一、事業單位清算的多層法律架構
1987年《民法通則》對法人的一般規定只有第36～40條這五條，最後一條為「第四十條 法人終止, 應當依法進行清算，停止清算範圍外的活動。」
1998年《事業單位登記管理暫行條例》（下稱《暫行條例》）是事業單位管理的總綱性法規，其規定「第十三條 事業單位被撤銷、解散的，應當向登記管理機關辦理註銷登記或者註銷備案。事業單位辦理註銷登記前，應當在審批機關指導下成立清算組織，完成清算工作。」並規定「第十六條 事業單位必須執行國家有關財務、價格等管理制度，接受財稅、審計部門的監督」，以保證多類法律的統一性。可見，事業單位清算屬於複雜行政程序。
為保證《暫行條例》出臺，1996年《事業單位財務規則》先設「第九章 事業單位清算」，對事業單位終止必須清算予以規定。不同事業單位行業，也都配套出臺了有關財務制度。如1997年頒布的《中小學校財務制度》（財政部、國家教委財文字［1997］281號）專設「第十章 財務清算」。
從法律層次看，1998年事業單位清算的法律架構就已搭建，它由國家基本法、財政的一般財務規則和行業主管部門的財務制度予以三層規範。
二、法律、法規和規章對事業單位清算的三層規範
（一）法律規範
1987年《民法通則》規定「法人終止, 應當依法進行清算, 停止清算範圍外的活動。」這是法人清算的總原則。該總原則要求，法人要進行清算，須先「停止清算範圍外的活動。」顯然，民法通則不支持隨意終止不具備「停止清算範圍外的活動」條件的法人。
民法通則設立此條件的原因有二：（1）不停止清算範圍外的活動，清算工作就無法進行。清算以外業務持續進行，會不斷地產生新的清算對象，致使無法確定性地評估財務狀況；（2）如法人無法停止其「清算範圍外的活動」，說明該法人有其存續理由。該原則體現了民法支持法人獨立性的立場，即民法反對主管部門隨意終止事業單位的行政行為。
（二）法規規範
秉承民法，1998年《暫行條例》第13條規定了事業單位清算的法律程序。第1款規定「事業單位被撤銷、解散」即「法人終止」，是事業單位「辦理註銷登記或者註銷備案」的充分必要條件。第2款規定「事業單位辦理註銷登記前」，須「完成清算工作」，「在審批機關指導下成立清算組織」，在辦理註銷登記時提交「清算報告」。
「在審批機關指導下」這一表述存在一定爭議。《暫行條例》第3條規定：「事業單位經縣級以上各級人民政府及其有關主管部門（以下統稱審批機關）批准成立後，應當依照本條例的規定登記或者備案。」有人認為，由於未明確「有關主管部門」和 「審批機關」，因而無法進行清算。這裡從四個方面解析該問題。
1.事業單位審批機關和審批管理體制
審批是權力行為。沒有審批主體的批准，須審批的特定事項不能合法進行，亦即未經過審批的特定事項是禁止的。審批權限設置問題就是審批管理體制問題。
《暫行條例》第2條定義到，「本條例所稱事業單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。」這裡，事業單位的舉辦者既包括國家機關，也包括事業單位、企業、社會團體，乃至軍隊和武警部隊、宗教組織、國際組織等其他組織。這些舉辦者設立事業單位的共同特點是「利用國有資產」，而「國有資產」允許被使用，其目的是「為了社會公益目的」提供「社會服務」。因此，界定事業單位的兩個要件：一是「利用國有資產」；二是「為了社會公益目的」提供「社會服務」。由於舉辦者有多樣性，決定了審批權限具有多樣性。
《暫行條例》對事業單位的審批管理體制較為概括。由於事業單位設立涉及行政級別、不同組織系統、不同類型的舉辦者，各地常依據各自情況來設置事業單位的審批權限，該條例也為省級政府審批權限留下足夠彈性。目前有10多個省級政府制定了本行政區的事業單位機構編制管理辦法。即是說，事業單位的審批權限可以上收，亦可下放；可以通過統一的規章制度規範，也可以依具體領域來規範，甚至以個案方式來處理。
2.擬清算註銷事業單位的審批機關的確定
有人認為，由於現有法律法規缺少確定擬清算註銷事業單位的審批機關的相關條款，由此導致擬清算註銷事業單位的審批機關無法確定，進而使事業單位清算無法進行。
任何擬清算註銷事業單位皆是業已成立起來的法人，必然經歷了相應的登記設立程序。在其登記設立時， 任何事業單位都會填寫一份《事業單位法人設立登記（備案）申請書》。在該文件中，必須要填寫「審批機關」和「批准文號」兩欄。因此，「審批機關」一欄中所填寫的名稱就是該事業單位的審批機關，「批准文號」所指的公文文件就是該事業單位設立的批件。除非有其他合法文件，採取統一或個別的方式調整了該事業單位的審批機關，那麼指導該事業單位進行清算的審批機關就是原「審批機關」。因此，特定事業單位進行清算的審批機關根本不存在爭議。
3.審批機關、主管機關、舉辦單位和登記管理機關的區分
要釐清審批機關對清算的指導，須先澄清事業單位設立過程中的多個抽象法律主體間的關係，依據具體事業單位的狀況，理清實際法律主體和抽象法律主體關係，然後才會涉及到指導的問題。
事業單位清算涉及四個抽象法律主體，它們分別是審批機關、主管部門、舉辦單位和登記管理機關：
審批機關。特定事業單位審批機關的確定，須依法律法規、地方事業單位審批管理體制、歷史慣例沿革等多個方面進行。
主管部門。主管部門根據事業單位定義的第2個要件即「為了社會公益目的」提供「社會服務」來確定。具體事業單位的主管部門，要依據其所提供「社會服務」業務所歸屬管轄的政府部門，因此，管轄特定事業單位特定社會服務業務的政府部門就是該事業單位的主管部門。
舉辦單位。舉辦單位是特定事業單位的發起者，亦稱為舉辦人、舉辦者。舉辦單位是指為事業單位提供由自然人擔任特定職務的組織，任命該事業單位的法定代表人。舉辦單位可不必提供國有資產、事業編制、資金等。
登記管理機關。《暫行條例》規定：「國務院機構編制管理機關和縣級以上地方各級人民政府機構編制管理機關是本級人民政府的事業單位登記管理機關（以下簡稱登記管理機關）。」2004年修訂後的《暫行條例》將各級編辦及其附屬機構確定為登記管理機關，包括各級「事業單位登記管理局」等。
在上述四類抽象法律主體當中，（1）事業單位登記管理機關是最無爭議的，它一般就是指各級編辦，或指編辦內設的登記管理機構和專設的事業單位登記管理局。（2）舉辦單位在特定事業單位設立時也已確定，它同樣寫在《事業單位法人設立登記（備案）申請書》中。（3）主管部門則是從特定事業單位所提供具體社會服務角度而言的，如從事教育服務事業單位的主管部門是教育部門。（4）審批機關的確定方法前文已提到。
與審批機關的確定方法相同，具體事業單位的主管部門和舉辦單位也須具體確定。如某事業單位歷史悠久，其主管部門、舉辦單位和審批機關常經歷多次變更。
4.審批機關對事業單位清算的指導
所謂「指導」即行政指導，該法律術語為不予明確界定的法律詞彙。《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號）第一條明確規定：「公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起訴訟的，不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍：（四）不具有強制力的行政指導行為；」這說明行政指導的法律主體並不為其指導行為擔負法律責任、承擔法律後果，行政指導行為是不可訴的。
具體到審批機關對事業單位清算的指導上，審批機關的指導方式也可以是多種多樣的，採取正式公文形式、親臨現場或電話口頭指導都可以。主管部門無權要求編委和編辦必須下達行政決定和行政命令式的公文來告知必須如何進行清算。由於「指導」不是權力行為、不產生法律後果，審批機關不必擔負「指導」的責任和義務。因而，主管部門根本無權要求審批機關必須做出具有強制性的決定。
（三）規章規範
為了規範事業單位清算，至少兩部規章對事業單位清算進行了更明確和有可操作性的規範。
1.《事業單位財務規則》（1996）對事業單位清算的規範
為規範事業單位清算， 1996年《事業單位財務規則》（財政部令第8號）專設 「第九章 事業單位清算」，分三條從事業單位清算的原則、事業單位清算過程的原則和內容以及事業單位清算後的處理方法予以規定。
（1）事業單位清算的原則。第36條是對事業單位清算原則的規定。亦即，事業單位「發生劃轉撤併時」，「應當進行清算」，即「必須」進行清算。
（2）事業單位清算過程的原則和內容。第37條規定了清算過程的原則，即「應當在主管部門和財政部門、國有資產管理部門的監督指導下，對單位的財產、債權、債務等進行全面清理」。該原則有三個要點：
第一、要在「主管部門和財政部門、國有資產管理部門」的監督指導下進行。這裡「主管部門」是直接監督管理部門，「財政部門、國有資產管理部門」是歸口管理部門，「和」字在這裡有分類的語法作用。
第二、在上述兩類部門的「監督指導」下進行。這裡可以看到，與《暫行條例》規定的「在審批機關指導下」明顯不同的是，這裡是「監督指導」,比審批機關的 「指導」多出來「監督」二字，而「監督」是正式的行政行為。
有人據此認為，該條規定未明確「主管部門和財政部門、國有資產管理部門」到底哪個負責「監督」，哪個負責「指導」。由於事業單位的要件之一為「利用國有資產」，而有關事業單位清算所涉及的國有資產管理權限，包括「主管部門和財政部門、國有資產管理部門」的監督權限劃分、責任承擔劃分，已在其他法規規章中予以規定了。
1995年2月15日，國家國有資產管理局、財政部發布並實施了《行政事業單位國有資產管理辦法》（國資事發［1995］106號）。該辦法專設「第二章 管理機構及其職責」對財政部門、國有資產管理部門，主管部門和行政事業單位這三個層次的職權進行了劃分。根據該辦法，財政部門、國有資產管理部門是「綜合管理」部門，主管部門才是「監督管理」部門。主管部門的「監督管理」工作由其內設的「國有資產管理機構」來負責實施，其責任由主管部門承擔。
就財政部門、國有資產管理部門與主管部門的責任關係，該辦法第38條明確規定，財政部門、國有資產管理部門對主管部門具有「監督」管理責任，對主管部門所屬具體事業單位不具有直接「監督」管理責任。因此，在具體事業單位的清算中，財政部門、國有資產管理部門的主要作用是「指導」，而主管部門才負有監督責任。
第三、 事業單位清算的主要內容。由前述分析可知，事業單位清算應該在財政部門、國有資產管理部門的「指導」下、在主管部門的「監督」下展開「全面清理」。有關事業單位清算須包含的內容，在《事業單位財務規則》中已給出框架，即必須包括四個部分：①「編制財產目錄和債權、債務清單」；②「提出財產作價依據和債權、債務處理辦法」；③「做好國有資產的移交、接收、劃轉和管理工作」；④「妥善處理各項遺留問題。」這4個方面都以國有資產監督為目的。此外，根據被清算事業單位的具體情況，還必須包括其他方面的內容，「全面清理」應符合審計、會計等方面法律制度方面的規定。顯然，如果特定事業單位清算中不包括上述4個方面的內容，那麼這樣的「清算」根本就不是清算。
（3）事業單位清算後的處理。這裡包括兩個必要的程序環節。首先，要根據被清算事業單位的實際情況，確定資產的處理方法。《事業單位財務規則》規定了四種引起事業單位清算的組織變動方式，它們分別是劃轉、轉為企業管理、撤銷和合併共四種方式。其中，①劃轉中所說的「因隸屬關係的改變」是指特定事業單位的主管部門發生改變，這裡不是指國有資產的劃轉，而是指事業單位的劃轉，其中還包括事業單位的組織等。國有資產的劃轉是在事業單位存續的條件下發生的，由《行政事業單位國有資產處置管理實施辦法》（國資事發［1995］106號）予以規定，不屬於事業單位清算的範圍。②轉為企業管理主要是指科技方面的事業單位由企業管理能夠使技術和企業相結合，能夠發揮更大的經濟社會效益。③撤銷是指該事業單位撤銷，其組織解散、人員分流、事業編制上交、國有資產清算後經批准另作他用。④合併是指兩個或多個事業單位合併為一個事業單位。
接下來，要「經主管部門審核並報國有資產管理部門和財政部門批准」。「主管部門審核」應按照引起事業單位清算的四種組織變動方式，對清算後的資產進行處理。經過上述程序，主管部門和有關事業單位才能變更、註銷國有資產產權登記。
可見，財政部1996年《事業單位財務規則》對事業單位清算的規定是明確的，對清算原則、清算過程的原則和內容以及清算後的處理都給出了清晰的規範。其中，①主管部門是否承擔了其監管職責、②清算內容是否包括最低限度的四個方面、③清算後的資產處理是否報經財政部門和國有資產管理部門審批以及④事業單位註銷時是否提交了合法的清算報告，構成了識別事業單位清算的四個根本性標誌。
2.《事業單位財務規則》（2012）對事業單位清算的修訂
2012年，財政部對《事業單位財務規則》進行了修訂。對其中事業單位清算部分也進行了補充修改和完善，但未進行結構性的調整。
（1）將「分立」確定為事業單位清算的條件。根據民法精神，任何使事業單位法人的獨立性發生改變的組織變動都應進行清算。
（2）增加了「資產評估」的要求。該要求的目的是防止事業單位的資產計價出現低估狀況，一旦這些資產都過各種方式進入市場，可能給相關事業單位帶來很大損失。
（3）去掉了「國有資產管理部門」。「國有資產管理部門」是指各級財政部門直屬的「國有資產管理局」。該局成立於1988年，其管轄範圍為全部國有資產，1998年撤銷後，其相關職能重新劃回財政系統內部機構。2003年成立的「國務院國有資產監督管理委員會」（簡稱「國資委」）以及地方國資委，是作為出資人管理各級政府直屬企業的，各級國資委對行政事業單位國有資產沒有管轄權。
3.《事業單位登記管理暫行條例實施細則》（2006）
2004年6月27日，《事業單位登記管理暫行條例》進行了修訂，但有關事業單位清算的規條未予修改。2005年4月15日公布、2006年1月1日開始實施的《事業單位登記管理暫行條例實施細則》（中央編辦發[2005]15號），從事業單位法人註銷登記角度，對事業單位清算的登記管理程序方面進行了進一步的規範。
根據該實施細則的第51～53條，增加了四個方面的內容：（1）對事業單位法人終止引起的6種應註銷情形進行了列舉。（2）規定了「舉辦單位和其他有關機關」可以「指導」事業單位的清算。由於「指導」不是正式行政行為，增加 「指導」的主體，並不影響「主管部門」的監管責任。負有監管責任的主管部門，無權要求包括審批機關在內的其他機關部門必須做出指導。（3）對註銷登記公告時限進行了明確規定，以明確事業單位作為被清算債務人的告知義務。（4）強調「清算報告」須經過「有關機關確認」，其中除包括財政部門之外，還應包括審計部門等。
綜上所述，法律、法規和規章對事業單位清算的規定，無論從其原則、定義、程序、內容、過程等諸方面來看，都是比較完善的。那些認為事業單位清算法律關系所涉及的各類抽象法律主體是不明確的觀點，是站不住腳的。
三、事業單位清算的執行風險分析
從事業單位清算的三層法律規範的訂立目的來看，顯然是著眼於在事業單位和企業、政府和市場、國有資產和非國有資產、社會公共服務和私人服務之間構建起明確的邊界，在法律規範的條件下，通過微觀具體的操作方式實現不同社會結構領域之間要素的合理有序流動，從而實現社會整體結構的均衡有序發展。
由於事業單位清算是從會計財務角度著手的，其所涉及的工作程序就必須符合會計財務的有關程序，並在執行相應的行政行為下才能實現。然而，由於事業單位資產中可能涉及到較為複雜的資產形態，這就為清算的執行帶來了較大的風險。在事業單位的資產中，長期投資、無形資產等是極易產生執行風險的會計科目。
在長期投資中，由於事業單位可以直接投資設立企業、其他事業單位、社會團體以及民辦非企業組織，它們又可以向下參與交叉衍生設立上述四種類型的組織，進而產生複雜的長鏈條組織關係。
在無形資產中，又包括信息數據、商譽、智慧財產權和土地使用權等類型的資產。我國很多事業單位具有悠久歷史，在提供社會服務上擁有極高聲譽，它們的名稱和所提供服務的品牌有著巨大的商業價值，如著名大學、重點中學、三甲醫院等等。這些商譽類無形資產是在國家財政數十年的投入和廣大職工努力工作的基礎上形成的。
土地使用權國有資產是事業單位無形資產中重要的組成部分。由於事業單位是「為了社會公益目的」提供「社會服務」，國家和農村集體基於公益目的向它們提供大量的土地使用權。同時，這些土地使用權經常具有極其巨大的市場價值。同時，正是出於公益目的，國家和農村集體在向事業單位提供土地使用權後，經常未能完備地履行相應的行政程序環節，將這些土地使用權資產經過資產評估後登記計入事業單位的無形資產科目，致使相當部分的土地使用權資產處於未確權狀態。
這樣，在事業單位清算的過程中，土地使用權資產的變動涉及土地管理、建設管理、財政國有資產管理和編制機構管理等諸多部門。這些不同的部門系統又採取不同的層級關係管理體制。編制機構部門是跨黨政群的，土地管理屬於省級垂直管理，財政、建設管理屬於本級政府組成部門，事業單位主管部門又常是分散的。在具體事業單位清算過程中，土地使用權資產的轉移，須經過不同層級體制的政府部門所管理的多個環節，引致事業單位清算的高度複雜化，進而引發嚴重的執行風險。
結 語
可以說，當前事業單位管理體制的目的，是期望在民法法人制度的規範下，建立具有獨立性的、基於社會公益目的提供社會服務的微觀組織單元，進而為社會建立靈活、優質、高效和全面的社會公益服務體系。這樣的體制目標，顯然體現在從《民法通則》到《事業單位登記管理暫行條例》，再到《事業單位財務規則》、《事業單位會計準則》等相關法律法規規章當中。
然而，就事業單位清算而言，從特定類型的資產進入事業單位，到特定事業單位基於各種原因結束其存在，所面臨的現實環境以及有關主體的行為動因，卻未必如立法前提所設想的那麼簡單。僅就法律而言，事業單位的設立是基於社會公益目的，但有關資產管理部門、事業單位主管部門、事業單位特定職務的承擔者，完全可能從小團體和個人的私利出發來扭曲複雜行政程序，從而使未清算事業單位的國有資產暴露在巨大的執行風險之下。
[基金項目] 2014年度國家社會科學基金重大項目（第一批）《推進我國國家治理體系現代化研究》（項目編號14ZDA011）子課題「行政管理體制治理現代化研究」的研究論文。
[作者簡介]高鵬程，北京大學政府管理學院副教授、國家治理協同創新中心研究員。
（來源：行政管理改革）