以下文章來源於政治與法律編輯部 ，作者林燦鈴
政治與法律編輯部
《政治與法律》雜誌目錄、摘要、組稿、重要文章等相關信息的推送
林燦鈴 中國政法大學教授。
內容摘要
僑民保護既關係到國家形象，又是國家主權意識和國家能力的重要體現。對海外僑民實施強有力的全方位保護，是國家固有的權利，更是國家義不容辭的責任和義務。依據傳統國際法之國家管轄權理論實施的僑民保護，已經不能滿足當今情勢下僑民保護的需要，難以充分有效地進行僑民保護和救助。發展中的國際法當為新形勢下的客觀需要提供堅實的理論基礎和規範基礎，通過發展和完善國家管轄權理論創設新的管轄權——特殊情勢管轄權。特殊情勢管轄權的法律屬性是「國家主權管轄事項」，是國家主權形式意義上的表達，國家利用立法、司法、執法等形式對僑民進行救助是國家主權實質意義上的體現。在特殊情勢下國家對僑民的保護與救助應該以「特殊情勢管轄權」之「責任主體意識」規範行使其正當權力，採用循證的「全政府」方式來推動國家特殊情勢管轄權的實施。
關鍵詞：國際法 僑民保護 國家管轄權 特殊情勢
僑民是一個國家拓展海外利益的重要資源和力量，強有力的僑民保護既關係到國家形象，又是國家主權意識和國家能力的重要體現。伴隨新情勢下極端事件的頻發，僑民生命安全時常處於遭受侵害或威脅的危險境地。依據傳統國際法，其中的屬人管轄權、屬地管轄權、普遍性管轄權、保護性管轄權必須遵循特有的條件才能適用，無法解決因重大自然事件、恐怖襲擊、兩國未建立外交關係或終止外交/領事關係而造成的特殊情勢。因此，從長遠看，有必要承認和賦予國家「特殊情勢管轄權」，將特殊情勢下的救助作為海外僑民保護的一種重要方式，建立針對僑民保護的特殊情勢管轄權制度。
一、僑民保護特殊情勢管轄權成立之必要性
僑民保護是指國家對本國僑居在國外的國民之權益及人身安全遭到侵害或被置於危險境地時，依照國際法所實施的對其僑民的保護和救助行為。國際法上的國家管轄權是指一個國家通過立法、司法或行政等手段對本國領土範圍之內和/或之外的一定的人、事、物進行支配和處理的權利。國家管轄權是國家主權的體現。依據傳統國際法，其表現為屬地管轄權、屬人管轄權、保護性管轄權和普遍性管轄權。
屬地管轄權是指國家對其領土範圍內的一切人、事、物所享有的完全的、排他的管轄權。它表現為一國不僅對在本國領土內的本國的人、事、物具有完全的支配權，而且，一旦外國人、物越過邊境進入該國領土後，也屬於該國領土主權的支配之下，受到該國屬地管轄的制約。東道國依照屬地管轄權對境內的外國僑民進行保護是僑民保護最直接的方式，僑民的人身及財產必須得到居住國法律的管轄與保護。
基於國家主權原則，屬地原則往往優先於屬人原則而適用。如果國家之間無法或尚未就管轄劃分問題達成協議，而且又都不肯做出管轄讓步，那麼在政府控制的管轄衝突出現之時，就只能實行屬地管轄優先的原則，即當兩個或兩個以上的國家對同一國際（經濟）交往的當事人的同一行為同時主張管轄權時，依屬地原則行使管轄權的國家應優先進行管轄。因為一項行為通常對行為地產生的影響最大，且行為地所屬國家對行為人的管轄通常最為有效。這裡所說的行為地指的是行為發生地。當一項行為的結果地與發生地不一致時，應該存在著兩個或兩個以上的行為結果地，因為一項行為的發生總是對結果有影響的。因此，行為發生地也總是行為結果地或結果地的一部分。如果以行為結果地作為屬地管轄的標準，那麼，某一行為結果地不一定是受該項行為影響最大的地域；該地域所屬的國家也不一定能對該項行為或行為人行使最為有效的管轄。
屬地管轄應是最初的管轄原則，屬地管轄優先是各國所必須接受的現實。一個國家可以對居於他國的屬人實行管轄，但很難對他國的屬地行使管轄。領土是國家存在的物質基礎，又是國家權力的行使空間。在國際交往不很發達的時候，國家管轄權的含義應該等同於一國在其疆域之內的最高權力。即使在今天，從各國的立法和司法實踐中也可以看出，屬地管轄佔據主要地位，屬人管轄則是輔助性的。一國對其位於國外的國民的控制同該國民所在國的控制比較起來只能是居於第二位的。因此，當政府控制方面的管轄衝突出現時，屬地管轄優先是比較易於實現的，甚至不需要完整、嚴密的理論加以支持。並且，「不論國家對它的國外僑民主張刑事管轄權到什麼程度，由於國家不能在外國行使它的主權權力，國家在能採取有效步驟對它的國民行使其管轄權之前通常必須等待該國民回到國內」。
屬人管轄權又稱為屬人優越權，是指國家對所有在本國國內和在國外的、具有本國國籍的人都具有管轄權。早在十九世紀，我國首次系統引進國際法時的譯著《萬國公法》就指明：「蓋各國審理己民之事，不僅為權所可為，亦屬分當所為也。」在此之前，先哲林則徐亦曾依據屬人管轄權的原則與英國交涉，在《諭英吉利國王檄》中明確指出：「凡內地民人販鴉片食鴉片者，皆應處死。……向聞貴國王存心仁厚，來粵之船，皆經頒給條約，有不許攜帶禁物之語，是貴國王之政令……」因此，屬人管轄權也稱依據國籍的管轄，一方面表現為國家所主張的對懲罰本國國民犯罪具有廣泛的管轄權，即使其國民在外國的領土內也是如此，另一方面則構成了一國對其僑民進行保護的基礎。可見，國家依據屬人管轄權，可以對其在外國旅遊或居住的僑民實行管轄，這是國際法所允許的以國籍為法律紐帶而行使的國家管轄權。基於國籍，國民對國家享有特殊權利並負擔特殊義務，該國應當對本國國民享有管轄權並負有保護義務，這是國家的義務也是一種權利，因此國家基於國籍對本國僑民進行保護是非常現實和合理的。這已得到了國際法的普遍承認。正如《奧本海國際法》所指出的，雖然外國人在進入一國的領土時立即從屬於該國的屬地最高權，但是，他們仍然受他們本國的保護。據這一普遍承認的國際法的習慣規則，每一個國家對於在國外的本國國民享有作出保護的權利，即國際法不禁止國家在其領土內對其在國外旅行或居住的國民行使管轄權，因為他們仍受國家的屬人權威的支配。屬人管轄權實際上反映出了它對一個國家管轄其領土內個人的權利的限制，屬人管轄權緊密維繫國家及其國民的權益。依據國際法，國籍國享有的屬人管轄權是其對僑居國外的本國人進行保護的法律基礎，即一國對在外國的本國僑民，當其合法權益遭到損害時，有權予以保護。這是由國家主權派生出來的權利，主要體現在本國國民的人身和財產在外國受到侵害時國家對其權益進行保護的權利。
保護性管轄權是指國家對在本國領土以外的針對本國和本國公民重大利益犯罪的外國人所行使的管轄權，它構成了屬地管轄權的例外，幾乎所有國家對影響其本國安全的外國人在國外的行為都推定行使保護性管轄。通常情況下，各國不對在外國的外國人行使管轄權，然而，許多國家的法律都規定，在某些情況下，當國家的重大利益受到侵害，則可以對特定類型的民事、刑事案件行使管轄國具有的管轄權。當犯罪行為構成危害國家安全的嚴重罪行時，保護性管轄實屬必要。「不僅包括威脅國家政治或軍事安全的罪行，這些犯罪還包括偽造貨幣的罪行，或違反移民政策而破壞國家對人口的控制，或對公共衛生的損害（特別是毒品的供應）」，這是因為此類犯罪行為「含有對法院地國的職權範圍內事項的損害，使該國有理由行使管轄權以保護自己，儘管罪犯的犯罪事實是在該國的領土之外的」。例如，我國《刑法》第8條規定：「外國人在中華人民共和國領域外對中華人民共和國國家或者公民犯罪，而按本法規定的最低刑為3年以上有期徒刑的，可以適用本法，但是按照犯罪地的法律不受處罰的除外。」國家對這些行為行使管轄權的原則被稱為保護性原則（the Protective Principle）或保全性原則（the Security Principle）。這一原則得到了廣泛的承認。有學者主張，如果受害者是主張管轄權的國家的國民，且作為行為者的外國人應當受到懲罰，該國就對該外國人在國外所犯罪行具有管轄權。這被稱為消極人格原則（the Passive Personality Principle），其並沒有得到廣泛的承認。也有學者認為，在任何情況下，這一原則的適用都可能歸入保護性原則和普遍性原則之中。
普遍性管轄權是指根據國際法對普遍危害國際和平與安全以及人類共同利益的國際犯罪行為，任何國家均可以行使的管轄權。其不受屬地管轄權和屬人管轄權的限制。一般認為，可以行使普遍性管轄權的行為包括戰爭行為、販運毒品、販賣人口、海盜行為、種族滅絕、種族隔離、施用酷刑等。
綜上所述，無論是屬地管轄權還是屬人管轄權抑或保護性管轄權和普遍性管轄權都有其特定的內涵和適用的嚴格條件，當諸如因跨界大氣汙染、氣候變化所致嚴重自然災害、疫情以及政局動蕩、恐怖襲擊等極端事件發生時，如果本國僑居在當地國民的人身和財產權益受到侵害或處於危險境況，皆無法滿足適用此等管轄權的條件，因而這些國家管轄權無法在僑民保護領域起到及時有效的作用。
二、僑民保護特殊情勢管轄權成立之正當性依據
對於居住國而言，僑民是外國人。國際法上的外國人，指在一個國家境內不具有居住國國籍而具有其他國籍或無國籍的人。從國際法看，僑民凝結了兩種不同的法律關係。一方面，基於國籍這一法律關係，僑民受國籍國保護，有忠於本國的義務；另一方面，居住國依據其屬地管轄權，對該國領域內的外國僑民實施管轄並課予相應的義務。僑民受其居住國的管轄，不得違反居住國的法律和法規。通常，各國都在憲法、民法、商法、勞動法、訴訟法及其它有關的法律、法令中明確規定外國人在本國所享有的權利和承擔的義務。居住國可以根據社會和經濟情況的發展，在其認為必要時有權修改有關法律、法規。外國人應遵守居住國的法律不限於他們入境時的法律，而且要遵守居留期間新制定的或修改的法律。僑民在居住國受保護的權利通常包括人身權、財產權、著作權、發明權、勞動權、受教育權、婚姻家庭權、繼承權等人身、民主、民事權利及訴訟權利。由於不是居住國的公民，僑民不享有居住國的政治權利。
通常我們把那些由於自身或社會原因處於不利地位的社會群體稱為弱勢群體。法律視野中的社會弱勢群體是由於社會性資源佔有的不利，導致利益實現上的困難，從而需要通過法律給予特別保護的群體。僑民就是這樣一個弱勢群體。對僑民權益進行強有力、全方位的保護是國家固有的權利，更是國家義不容辭的責任和義務。於法理言之，制定區別於一般法的特別法對僑民權益進行法律保護始得彰顯法之精神。伴隨著經濟全球化和跨國經濟活動的增多，一國對其僑民海外投資及財產相關權益的保護顯得尤為重要，由此產生的海外投資擔保制度與國際稅收協議創設了針對僑民財產權益保護的新方式。
海外投資保險制度是資本輸出國政府為本國海外直接投資者就其在國外可能遇到的政治風險提供的保險制度，由投資者向本國政府或公營保險機構投保，在承保風險發生後，本國政府或公營保險機構負責補償。目前世界上多數國家已建立了該制度，如美國的海外私人投資公司、日本通商產業省出口保險部等。我國的海外投資保險機構是中國出口信用保險公司。在海外投資保險制度中，海外投資保險機構在履行保險合同並賠償被保險人的損失後，在其賠付限度內取得被保險人對違反特許協議或實施違法行政行為負有責任的東道國政府索賠的權利。1965年《關於解決國家與他國國民之間投資爭端華盛頓公約》、1988年《多邊投資擔保機構公約》及據此成立的多邊投資擔保機構、信貸和投資保險機構國際聯盟、雙邊投資協議以及東道國法律等，為沒有國內投資擔保機構或政府海外投資保險機構尚不完善的資本輸出國構建了一個防範境外投資政治風險的國際保障機制。此外，為解決僑民的重複課稅問題以及避免國際重複徵稅，國家按照平等互利的原則籤訂國際稅收協定，如採用稅收抵免法等方法以實現有關僑民權益的保護目的。
然而，進入21世紀以來，世界安全形勢發生了深刻的變化，國際局勢瞬息萬變、跌宕起伏、錯綜複雜。暴力衝突、恐怖行為、大規模殺傷性武器的使用以及重大的自然災害等因素的存在，使僑民極易成為社會騷亂、政局動蕩、自然災害中受波及的群體，僑民的人身、財產等權益被置於危險境地，已有的僑民保護方式已經不能滿足當今情勢下僑民保護的需要，難以充分有效地進行僑民保護和救助。沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。僑民是本國公民，對僑民進行保護既是國家的權利，更是國家的義務和責任。既作為權利主體又作為責任主體的國家具有保護其公民的職責，這既是國內憲法的要求，也是國際法律秩序的要求。因此，對海外僑民實施強有力的全方位保護，是國家固有的權利更是國家義不容辭的責任和義務。因此，如何更加有效地保護和救助海外僑民，已經成為當今國際化背景下國際法的新問題。換言之，當諸如自然災害（特別是跨界大氣汙染和氣候變化所致重大損失損害）、恐怖襲擊、斷絕外交關係或終止領事關係等極端事件發生的特殊情勢下，基於前述傳統國家管轄權以及包括外交保護和領事保護等傳統方式根本無法使僑民人身、財產等權益得到應有的保障。如前所述，保護僑民的財產等權益與人身安全，是國家權利更是國家固有的責任與義務。在國家的定義中，國民是最基本的構成要素之一，沒有國民何來國家，保護國民就是保護國家本身。誠然，僑民是一個國家國民的一部分。因此，強有力的僑民保護既關係到國家形象，更是國家主權意識和國家能力的重要體現。保護僑民的生命和財產安全是國家的一項重要任務。
19世紀末的拉丁美洲各國剛從殖民枷鎖下掙脫出來，因為外資和外債問題與西方國家產生了尖銳的對抗。西方國家為了維護本國資本在拉美國家的特權地位，滿足投資者的非分要求，根本無視東道國的司法管轄權，動輒進行外交幹涉，甚至動用武力或以武力相要挾，強行索償，嚴重侵害了拉美國家的主權。在此種情勢下，作為反抗這種無理行徑的法律手段，便誕生了卡爾沃主義，並很快為拉美各國所接受和採用。1889年至1890年召開的第一屆拉美國家國際會議將它接受為美洲國際法原則之一，許多拉美國家都在其法律、條約和契約中加入含有卡爾沃主義精神的卡爾沃條款，有的國家如墨西哥甚至將其寫入本國憲法之中。卡爾沃條款以反對他國強權幹涉為目的倡導維護國家平等原則，反對外國特權地位，排除列強對外交保護權的濫用，強調國家的屬地管轄權的完整性。就其產生的歷史背景來看，卡爾沃條款的產生具有強烈的客觀現實性和合理性。卡爾沃條款使卡爾沃主義具有了法律效力，其原則亦被一系列聯合國大會的重要決議所採納，如1973年聯合國大會第28屆會議通過的第3173（XXVIII）號決議規定，國有化賠償問題及因賠償引起的爭端，均應按照實行國有化國家的國內法加以解決；1974年聯合國大會第29屆會議又以壓倒性多數票通過了《各國經濟權利和義務憲章》。卡爾沃條款可謂是對傳統國家管轄權的一種有效完善。
歷史表明，一國在追求國家利益時，不僅重視實際的安全和物質利益，同時也注重國家的榮譽和尊嚴等精神利益和精神需求。在國際關係的歷史和現實中，世界各國都非常重視國家的榮譽和尊嚴。一個國家能否保護在國外的本國公民的生命和財產安全是這個國家及其國民在對外關係中的基本需求和關注所在，凸顯了一國的國家形象、國家尊嚴及國際地位。由於保護僑民亦是保護國家利益，因而特殊情勢管轄權的產生也是充分維護國家利益的方法和途徑。
三、僑民保護特殊情勢管轄權的制度濫觴
當今，伴隨新情勢下極端事件的頻發，僑民的財產和生命安全時常被置於遭受侵害或威脅的危險境地，而依據傳統管轄權實施的僑民保護方式卻無法妥善解決這些問題。因此，從長遠看，武力保護和救助海外僑民已經成為必然趨勢。有必要承認和賦予國家「特殊情勢管轄權」，將武力救助和保護作為海外僑民保護的一種重要方式，作為特殊情勢下國家管轄權的有效體現。對僑民進行保護是一個國家對其本國國內國民行使保護責任的拓展和延伸，維護海外國民的安全也成為一個國家維護其國家利益的重要內容。發展中的國際法當為新形勢下的這一客觀需要提供堅實的理論基礎和規範基礎，通過發展國家管轄權理論確立新的管轄權——特殊情勢管轄權，即國家得通過立法、司法或行政手段，在新情勢下，當出現極端事件可能侵害或威脅僑民的生命安全，使之處於危險境地的情況發生時，國家得依照法律行使以軍事手段等方法對僑民進行保護和救助之管轄權。
（一）僑民保護特殊情勢管轄權的理論基礎
世有萬古不易之常經，無一成不變之治法。於僑民保護而言，必須建立以權利義務為中心的具有約束力的行為規範。面對特殊情勢，國家有責任有義務保護僑民的理論基礎就在於國家與僑民存在本質上的共存共榮關係。
毋庸置疑，確立僑民保護的特殊情勢管轄權是完善國際法理論的重大創新，對新情勢下的國際合作有著重大促進作用。面對如跨界大氣汙染和氣候變化所致重大災害、「非典」和「新冠」等嚴重疫病、恐怖活動、政局動蕩等特殊情勢給世界帶來的嚴峻挑戰，國家應以國際法為圭臬起到主導、促進和協調的積極作用。國家通常的全部權利即法律能力的典型情況，被描述為「主權」。概言之，「主權」概念是建構國際關係和國際法的核心與基礎，「主權」是國家的根本屬性，包括對內的最高權和對外的獨立權，是某種法律人格的法律速記（shorthand）或國家地位的法律速記。主權作為國家對內的最高統治權和對外的獨立自主權，分為形式上和實質上的權利。其形式上的權利主要包括管轄權、平等權、獨立權等。其實質上的權利表現為主權在各種領域的運用，即表現為對構成主權的要素（領土、居民等）的實際控制的權能。因此，主權的形式上的和實質上的權利應該是辯證統一的。國家特殊情勢管轄權的確立是對屬人、屬地管轄權等傳統國家管轄權的補充，是國家主權形式意義上的表達，而不是例外。特殊情勢的發生會造成僑民權益的損害，國家通過立法、執法等形式對僑民進行保護和救助是國家主權實質意義上的體現，恰恰表明了「國家主權的平等和完整」。因此，特殊情勢下的僑民保護應視為「國家主權管轄事項」，特殊情勢管轄權要求國家履行保護僑民生命及財產安全的義務，體現的正是國家的根本利益和整體利益。為此，僑民保護特殊情勢管轄權的法律內涵應包含三個方面：一是，明確國家在特殊情勢下保護僑民的義務；二是，行使僑民保護特殊情勢管轄權並非對東道國的主權侵犯；三是，「國家主權管轄事項」意味著在僑民保護領域國家間需要遵循國際合作原則。
國家是國際社會的成員，是構成國際關係的基本主體，其主權平等、獨立，但並不等於一個國家可以為所欲為地「自由」。「主權」包含權利的同時更重要的還包括義務和責任，即對外尊重別國的主權，對內尊重所有人的尊嚴和基本權利。因此，國家具有保護本國人民福祉的義務，也需要履行國際社會所賦予的義務，即國家承擔著對其國民和國際社會的責任。必須明確，國家作為責任主體，其意義極其重大：一是意味著國家權力當局對保護國民的安全和生命以及增進其福利負有責任；二是表示國家政治當局對內向國民負責的同時其行為也須向國際社會負責。「責任」強調國家有保護人民的職責，這既是國家憲法的要求，也是國際法律秩序的要求。特殊情勢管轄權標誌著國家對國內、國際重大事件的責任主體意義，國家應在對特殊情勢下的僑民保護和救助這種「責任」約束下規範行使其正當權力。
（二）僑民保護特殊情勢管轄的實踐歷史
特殊情勢的發生往往是由於僑居國的政治局勢、突發極端事件以及無法通過居住國及外交/領事關係這一途徑保護僑民的財產、人身關係而導致僑民權益遭受侵害。正是由於國際關係的瞬息萬變、政治博弈造成的政局動蕩、大氣汙染氣候變化所致極端災害等等突發事件，國家以非常方式應對如是非常情勢，有史以來，並不鮮見。
以我國為例，早在1890年，清政府就仿按「西洋通例」，首次派出軍艦前往新加坡等地巡航「護僑」。1907年，清朝再次大規模分派軍艦赴南洋群島各主要僑居地巡航。「北洋大臣令海籌、海容二艦巡歷菲律賓、蘇門答臘等處；粵督令廣亨、廣貞、安香、安東四艦巡歷九洲洋等處。」以軍事方式護僑無疑有利於實現對僑民人身和財產權益的保護。1911年，墨西哥爆發內戰，5月13日，反政府武裝擊敗了聯邦守軍，攻佔了託雷翁城。暴徒和士兵湧入華僑商鋪集中的商業區進行大肆洗劫和破壞，且在大街上追殺中國人，搶他們身上的東西，剝走死者身上的衣服之後還殘害屍體。他們用墨西哥大鐮刀在受害者的屍體上亂砍亂剁，還把砍下的頭顱和四肢拋到大街上。與此同時，一小隊騎兵進行到託雷翁城郊，把那裡的中國菜農驅趕到附近的一個屠宰場，當場集體槍殺，之後還把他們的屍體踐踏在馬蹄之下。在內戰的混亂中，華僑遭受了巨大的損失和無與倫比的悲慘。消息傳出後，清政府下令正在進行環球航行的軍艦「海圻」號從美國前往墨西哥、古巴等地，既是「宣慰僑胞」的策略，也是一種施加壓力的姿態。6月，清政府向墨西哥當局提出賠償方案，並最終迫使其就該事件表示道歉和支付賠償。
1917年，俄羅斯發生內戰，100多萬滯留在俄羅斯境內的華僑的生命和財產遭到空前威脅。百萬華僑翹首南望，向著北京求救。1918年1月8日，中國駐海參崴總領事陸是元致電外交部，要求中央外交部將海參崴總領事館的電報提交國務會議審議，國務院隨即進行了討論，終於在3月13日決定派遣一艘軍艦赴海參崴護僑，由海軍部負責落實。海軍部在3月20日指定了「海容」號巡洋艦擔負出國護僑任務。8月3日，已經在海參崴的「海容」號驅逐艦艦長林建章，被任命為「代將」，負責駐俄部隊的全權指揮。8月22日，北洋政府正式發表出兵宣言，陸軍第九師抽調了相當於2個團的總兵力，包括步兵、騎兵、炮兵、工兵、輜重兵和機關槍部隊的4000名中國軍人和1艘中國軍艦，分6批陸續開進了海參崴和西伯利亞，以確保海參崴-雙城子-綏芬河的撤僑通道，保護我僑胞的權益和安全。1921年初，海蘭泡、伯力等地再度發生排華事件，應僑胞要求，北洋政府於6月份再度「派軍艦江亨赴黑河，利捷駐三江口，利綏、利川赴伯利」，「專備保護僑民之用」。
2010年海地時間1月12日16時53分，當地發生芮氏7.3級地震。海地地震後，中國外交部領事司於13日15時開通了兩部24小時熱線電話，幫助家屬在海地的親屬們了解在海地中國維和人員、中資公司人員和在海地僑胞的情況，中國駐海地貿易發展辦事處和外交部的工作人員找到在當地的華僑，並將他們安頓在中國駐海地維和警察防暴隊的駐地。20日，中國民航局向東航下達包機任務，經多方努力，當地時間25日14時35分，搭載中國醫療防疫救護隊和赴海地撤僑工作組的東方航空公司包機抵達太子港機場，中國駐海地貿易發展辦事處和撤僑工作組實現了48名僑胞的順利交接，北京時間27日6時55分，搭載中國國際救援隊和48名同胞的飛機抵達首都國際機場。至此，由外交部、中國地震局、福建省、廣東省和北京市政府23名成員聯合組成的工作組，經過連續62個小時的不間斷工作，終於將這48名僑胞安全接回祖國，成功完成了一次「最有特點」、「最艱苦」、「最複雜」的撤僑行動，保證了海外僑胞的生命及財產安全。
2011年2月16日以來，利比亞多個城市出現抗議活動，目的是要求政府下臺，騷亂和流血事件不斷升級，抗議活動波及到首都的黎波裡。為使中國在利比亞僑民的大撤離安全無誤，2月25日，中國國防部宣布，調派在亞丁灣護航的中國海軍軍艦「徐州號」飛彈護衛艦通過蘇伊士運河，進入地中海為運送中國僑民的船隻護航。2月28日，中國國防部宣布，已經派出四架軍用運輸機前往利比亞塞卜哈機場接運困在利比亞的中國僑民。至3月10日左右，中國從利比亞大撤僑行動基本結束。
2015年3月26日起，由沙烏地阿拉伯和埃及、約旦、蘇丹等其他海灣國家組成的聯軍在葉門發動打擊胡塞武裝組織的軍事行動，對葉門展開空襲，當地局勢驟然緊張。根據國家最高領導命令，3月26日深夜，中國海軍立即組織臨沂艦、濰坊艦、微山湖艦向葉門亞丁港海域機動待命。3月29日，外交部啟動應急機制的同時，中國海軍護航編隊護衛艦臨沂艦停靠葉門港口亞丁，撤離中國公民。29日中午，海軍第十九批護航編隊臨沂艦抵達葉門亞丁港，在中國駐亞丁總領事館積極配合下，撤離了中國駐葉門的首批122名中國公民和2名來自埃及和羅馬尼亞的中國企業聘用的外籍專家，臨沂艦經過近8個小時的高速航渡後橫跨亞丁灣，順利抵達位於非洲東部的吉布地共和國吉布地港，124人得到了中國駐吉布地大使館的妥善安置。3月30日，中國海軍護航編隊護衛艦濰坊艦載著449名中國公民平安撤離葉門西部的荷臺達港。至此，需要撤出的571名中國公民已全部安全撤離葉門。4月2日，中國海軍臨沂艦搭載巴基斯坦等10個國家在葉門的225名僑民自葉門亞丁港平安駛抵吉布地，撤離人員中有巴基斯坦176人、衣索比亞29人、新加坡5人、義大利3人、德國3人、波蘭4人、愛爾蘭1人、英國2人、加拿大1人、葉門1人。此外，中國政府在此次撤僑行動中，還協助羅馬尼亞、印度、埃及等國的8名僑民平安撤離，這是中國政府首次為撤離處於危險地區的外國公民採取的專門行動，充分體現了中國政府「以人為本」的理念和國際主義、人道主義精神。
綜上所述，鑑於情勢的特殊性，中國政府以軍艦護航、軍機接僑、包機撤僑等方式，努力確保突發事件中中國僑民的權益不受損、人身安全、順利撤離。然而，毋庸諱言，在僑民保護，尤其是特殊情勢下的僑民保護方面，迄今，我國基本都是「參照」行事，而缺乏相關立法，尤其是系統的高位階立法作出規範。
（三）僑民保護特殊情勢管轄的立法現狀
由於管轄權是基於國家主權而產生的，因此，大部分關於國家行使管轄權的法律是由國內法予以規定的。國家通過立法確定其在不同情況下具有何種管轄權以及如何行使，並且在國內司法、行政等體制中予以實施，而不會首先考慮其他國家的法律規定和利益，從而造成管轄權問題進入國際法領域。《聯合國憲章》《世界人權宣言》《公民權利與政治權利國際公約》《關於難民地位的公約》和《維也納外交關係公約》等諸多國際文件雖然對僑民保護做了一些原則規定，諸如「不分種族、性別、語言、宗教，增進並激勵對於全體人類之人權及基本自由之尊重」、對「難民」定義的擴大以及「特殊情況下的託管」等等，但皆不足以保護因戰爭或自然災害而遷徙的人，因為這些人所遭受的災難往往與人權法所涵蓋的五個方面（種族、宗教、國籍、政見或某種社會群體身份）無關，也並未指明在兩國未建立外交或斷絕外交關係的情形下對僑民的保護。顯然，國際法在僑民保護領域在對應屬人管轄概念的同時，應在傳統國家管轄權基礎上確立應對客觀情勢的特殊情勢管轄權，以完善僑民保護理論和制度安排。
管轄權作為國家的一項基本的權利，可以由國家按照自己的政策和法律予以行使。與此同時，國家管轄權的行使肯定受到國際法的影響，國家必須履行條約、國際習慣等國際法上的義務，管轄權的行使因此而受到一定的限制。可見，國家管轄權既與國際法有關，又與每一個國家的國內法相關聯。關於僑民保護的內國立法，於我國而言，儘管有一些相關原則性的規定，如我國《憲法》第50條規定：「中華人民共和國保護華僑的正當的權利和利益，保護歸僑和僑眷的合法的權利和利益。」我國《歸僑僑眷權益保護法》雖將歸僑和僑眷作為特定法律保護對象，使其基本選舉權、投資權、捐贈權等獲得了專門的法律保障，但這些規定比較原則，可操作性差，缺少具體明確的可執行條款，許多方面仍需要行政法規、部門規章或司法解釋來具體化。福建、廣東、江蘇、上海、浙江等地制定的有關華僑權益保護的條例，也是主要集中於對華僑的政治性權利及財產性權利等進行保護，極少涉及僑民在居住國遭遇特殊情勢所發生的侵害、損害的救助。這些地方性法規已遠遠不能滿足當今現實的緊迫需求，必須加大力度儘快出臺僑民（華僑）保護的專項立法。實踐表明，在處理海外中國公民和企業的各類突發事件時，我國的僑民保護工作仍因法律的缺失而困難重重。
綜上所述，無論是從國際法還是國內法看，迄今為止的相關立法都難以適應在「特殊情勢」下的僑民保護。
管轄權是基於國家主權而產生的，國家行使管轄權的規則是由國內法予以規定，通過立法確定其在不同情況下具有何種管轄權以及如何行使，並且在國內司法、行政等體制中予以實施。因此，應視僑民保護立法為一個系統工程，構建完整的僑民保護法律體系和健全的法律制度。以我國為例，2018年3月26日由外交部起草的《中華人民共和國領事保護與協助工作條例（草案）》（徵求意見稿）第14條規定了對在國外中國公民、法人和非法人組織發生重大突發事件時的處置，但該條所界定的重大事件，主要包括武裝衝突、政治動亂、嚴重自然災害、恐怖襲擊等，並未考慮到尚未建立或終止外交/領事關係這一情勢，當發生這一情勢時對僑民的人身和/或財產的保障顯然不足。鑑於特殊情勢下僑民保護具有跨部門與全方位的性質，國家應加強與相關國際組織如國際移民組織的合作，以循證的「全政府」方式來推動「特殊情勢管轄權」的行使。循證的「全政府」可由應急部、外交部、國防部等國務院組成部門以及國際移民組織等國際組織共同組成，由國務院成立國家特殊情勢指導委員會負責相關的行政決策，並在國家特殊情勢指導委員會指導下成立國家特殊情勢特別工作組，以指導特殊情勢發生時護僑撤僑的全過程工作，工作組由各部門的技術人員組成，也包括國際組織、學術界及公民社會和非政府組織的代表。與此同時，還應成立特殊情勢研究委員會，對特殊情勢進行專門研究，例如針對跨界大氣汙染和氣候變化等重大災害的研究，以循證方法提供制定相關政策和應急措施的諮詢意見。此外，採用循證的「全政府」方式應務實且具應對性，其重要特徵就是必須對國家可能遇到的任何重要的特殊情勢做出應對，而不僅僅是以「立法」保持一個靜態過程。因此，應該將憲法對僑民保護的規定視為立法目標，在僑民保護立法領域儘早納入「特殊情勢管轄權」，如在《中華人民共和國華僑權益保護法》（亟待出臺）、《中華人民共和國領事保護與協助工作條例》等相關華僑權益保護立法中納入國家「特殊情勢管轄權」，明確創設國家「特殊情勢管轄權」既保護僑民權益也維護國家權益。任何國家都可以依據一般國際法或特別規定向他國主張這種權利，損害這種權利就是損害相關的特權機關所屬的國家本身。正如法權一詞，本身即包含著一種進行強制的權能，強制力對於法秩序而言是必不可少的。依此，國家特殊情勢管轄權的行使需要配合國家的強制措施予以實施，2007年11月開始實施的《中華人民共和國突發事件應對法》規定：「中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織依照本法和他有關法律、行政法規、軍事法規的規定以及國務院、中央軍事委員會的命令，參加突發事件的應急救援和處置工作。」另外，2006年中央軍委批准公布的《軍隊處置突發事件總體應急預案》也具體規定了軍隊參與突發事件應急處置工作的職責、權限，明確軍隊可以參與突發事件的應急救援。那麼，國家依法行使包括以軍事裝備、軍事手段等方法方式（利用國家船舶、航空器等）對僑民進行保護和救助即屬題中之意。
四、「特殊情勢管轄權」的適用範圍
管轄權是基於國家主權而產生的，它既與國際法有關，又與每一個國家的國內法相關聯。國際法決定國家可以採取各種形式的管轄權的可允許限度，國內法則規定國家在事實上行使它的管轄權的範圍和方式。雖然管轄權作為國家的一項基本的權利，可以由國家按照自己的政策和法律予以行使，但是，國家管轄權的行使範圍和自由在某些方面也受到國際法規則的影響。一方面，國家根據條約、國際習慣等國際法上的義務行使管轄權應受到一定的限制；另一方面，國家也可能根據條約、國際習慣等國際法的規定而使其行使範圍超出了本國領土的範圍。因此，為了及時有效地保護僑民的人身、財產權益，當出現以下「特殊情勢」時，國家得行使特殊情勢管轄權。當然，鑑於「特殊情勢」的可變性，行使特殊情勢管轄權的前提條件必須給予充分考慮，以避免特殊情勢管轄權的濫用。
（一）重大自然災害
重大自然災害是人類依賴的自然界所發生的異常現象，其主要是指給人類生存帶來危害或損害人類生活環境且對人類社會造成重大危害的現象和事件，包括地震、火山、高溫、寒潮、冰雹、霜凍、暴雨、暴雪、凍雨、大霧、大風、結冰、霧霾、浮塵、揚沙、沙塵暴、泥石流、海嘯、颱風、洪水等突發性災害，也包括地面塌陷、地面沉降、土地沙漠化、乾旱、海岸線變化等在較長時間才能逐漸顯現的漸變性災害，還包括臭氧層變化、大氣汙染、氣候變化、水體汙染、水土流失、酸雨等人類活動導致的災害。除此之外，其甚至包括因重大自然災害所引發的傳染病的大面積傳播和流行。自然災害孕育於由大氣圈、巖石圈、水圈、生物圈共同組成的地球表面環境中，無時無地不在發生，它給人類的生產和生活帶來了不同程度的損害，包括以勞動為媒介的人與自然之間，以及與之相關的人與人之間的關係，災害都起到消極的或破壞的作用。因此，自然災害是人與自然矛盾的一種表現形式，具有自然和社會兩重屬性，是人類過去、現在、將來所面對的最嚴峻的挑戰之一。當自然災害發生時，如果基於傳統國家管轄權的僑民保護方式已經無法滿足僑民保護的需要，則國家得行使特殊情勢管轄權對本國僑民進行保護與救助。
（二）暴力恐怖活動
雖然，目前還很難對「恐怖活動」下一個明確的統一的定義，聯合國以及不同的國家也都以各自的理解來定義恐怖活動，但是，恐怖活動從二十世紀九十年代以來，在全球範圍內已呈快速蔓延之勢。恐怖活動也由最初的軍事打擊演化到綁架、殘殺平民、自殺式爆炸等等駭人方式。發生在美國本土的「911事件」是震驚全球的最慘烈的恐怖活動之一。恐怖活動是違反人道主義的攻擊方式，是幾近無差別殺人的犯罪行為，後果極其嚴重而令人產生恐懼。若恐怖活動達到暴力的程度，且使僑居東道國的僑民的人身安全、財產等受到威脅，而東道國對恐怖活動襲擊自顧不暇時，國家得行使特殊情勢管轄權對其僑民進行保護。
（三）政局持續動蕩
政局動蕩是指居住國因為政權更迭、民族矛盾等問題，政局處於一種極度不安定的狀態之中。如2014年烏克蘭政局動蕩，東部的一批難民在轉移時，他們所乘坐的巴士車隊遭到火箭彈襲擊，導致包括婦女兒童在內的數十人身亡。如此情勢致使僑民生活受到嚴重影響。此時，國家得行使特殊情勢管轄權對其僑民進行保護。
（四）重大暴力事件
重大暴力事件是指以殘暴手段使用暴力進行人身攻擊和/或毀壞物件等而造成嚴重後果的惡劣事件。此時的重大程度已經達到通過領館的保護這一途徑作用非常有限。2014年5月13日，數百名越南人衝進胡志明市北方平陽省的臺商聚集區，見到華人就進行攻擊，並闖進多家臺商工廠，看到設備就砸、搶、破壞。2015年4月13日，德班地區排外暴力事件波及當地華僑商鋪，一名中國福建籍僑民在市郊經營的超市在半夜被暴徒砸搶並洗劫一空。儘管中國駐德班總領館表示高度重視，即對受害店主表示慰問並指導其及時向警方報案，同時敦促當地警方全力偵破案件，防止此類事態蔓延，但是領館實施保護和救助的方式其作用相當有限。因此，當居住國發生暴力事件嚴重危及僑民人身財產安全時，或產生危及駐外領事職務行使之情形，一國得行使特殊情勢管轄權對僑民進行保護和救助。
（五）嚴重的排僑、反僑事件
僑民在另一國可能因為兩國關係的不友好而受到不平等的待遇，一方面，可能受到來自當地政府的政治壓制和經濟壓制，另一方面，可能遭受居住國國民的排擠、遭受其暴力行動的侵擾。因此，當僑民在外國因兩國關係的惡化而遭到來自居住國政府、國民的嚴重的人身、財產威脅時，本國應有權行使特殊情勢管轄權。如二十世紀七十年代，越南當局採取了多種手段於政治上壓制華僑、在經濟上剷除華僑的影響。1976年2月，越南在南方人口普查和選舉國會代表時發布一項決定，強迫越南南方的華僑一律按照吳庭豔統治時期強加於華僑的國籍進行登記，這實際上是越南方面完全無視自己曾經對吳庭豔政權華僑政策的譴責，完全否定了自己過去執行的華僑政策。越南當局通過前後三次的「社會主義改造運動」、兌換貨幣、接管華僑社團的產業、向輸出的難民索取財物、封閉所有銀行、凍結或沒收存款、封閉所有進出口和貿易公司等方式幾乎將華僑趕出了整個越南經濟圈，達到了其剷除華僑經濟影響力的目的。越南在南方實行迫害華僑的政策後，又於1976年開始驅趕越南北方的華僑。1977年初，越南開始實行「淨化邊境」的措施，起初是強迫居住在邊境地區的華僑向越南內地遷移，後來乾脆將大批華僑驅逐出境，到1977年底，越南當局通過種種手段將4萬多華僑驅逐回中國。1978年中越關係趨於明顯惡化時，越南更是採取各種手段大規模地驅趕越南北方的華僑。據不完全統計，被越南當局驅趕到中國境內的華僑和越南公民超過20萬人。通過傳統的外交和領事保護途徑，只能以表達自己的「嚴正關切」而結束。在此種情況下，國家得行使特殊情勢管轄權對僑民進行保護和救助。
（六）尚未建立或終止外交/領事關係
《維也納外交關係公約》規定，遇兩國斷絕外交關係，或遇使館長期或暫時撤退時：（甲）接受國務應尊重並保護使館館舍以及使館財產與檔案，縱有武裝衝突情事，亦應如此辦理；（乙）派遣國得將使館館舍以及使館財產與檔案委託接受國認可之第三國保管；（丙）派遣國得委託接受國認可之第三國代為保護派遣國及其國民之利益。以及派遣國經接受國事先同意，得應未在接受國內派有代表之第三國之請求，負責暫時保護該第三國及其國民之利益。這就是傳統的「特殊情況下的託管」，即在此某種特殊情況（派遣國和接受國關係破裂或領事機構停閉等）下，外交/領事人員應盡力保持和當局的聯繫，將使領事館內的財物、檔案等交由第三方保管，包括派遣國國民的人身和財產安全。然而，當兩國尚未建立外交關係或斷絕外交關係、領事關係，抑或發生一國暴力事件嚴重危及僑民或嚴重危機派遣國駐外領事職務行使之情形，領事機構暫時或長期停閉時，欲對本國僑民進行領事保護事實上是不可能的。在這樣的情況下，必須尋求一種新的有效的方式以保護正在或已經受到侵害或損害的僑民，由此，國家得行使特殊情勢管轄權對僑民進行保護和救助。
五、結論
如今，伴隨新情勢下極端事件的頻發，僑民生命安全時常被置於遭受侵害或威脅的危險境地，而依據傳統國家管轄權實施的僑民保護方式已經無法妥善解決。發展中的國際法當為新形勢下的這一客觀需要提供堅實的理論基礎，並當立足現實，崇尚正義與法治，重視並促進傳統國家管轄權制度的進一步完善，從而建立僑民保護特殊情勢管轄權制度。該制度的建立首先要求在相關僑民保護的國內和國際立法中賦予國家「特殊情勢管轄權」，僑民保護的特殊情勢管轄權法律屬性應視為是「國家主權管轄事項」，是對傳統國家管轄權的補充和發展。國家特殊情勢管轄權體現國家在對國內、國際重大事件的責任主體意識，國家對僑民的救助應該在這種「責任主體意識」約束下規範行使其權力。
上海市法學會歡迎您的投稿
fxhgzh@vip.163.com
相關連結
來源：政治與法律編輯部
原標題：《林燦鈴：論僑民保護的特殊情勢管轄權 | 專論》
閱讀原文