（一）PPP的定義
1、國外對PPP的內涵界定
（1）世界銀行（WB）
世界銀行對PPP的定義，是指為提供公共設施和服務而由私營部門與政府部門間籤署長期合同（確定合作關係），並由私營部門承擔重大風險及管理責任，政府部門根據項目的績效考核結果向私營部門支付費用。
（2）亞洲開發銀行（ADB）
亞洲開發銀行對PPP的定義，是指政府及私營部門為提供資產設施和/或服務，如電力、供水、交通、教育和醫療而形成的合同關係。與傳統的採購合同不同的是，PPP在合作夥伴間分配風險並通過設置具體的績效考核付費機制以激勵服務供應商提高供應效率。
（3）歐盟委員會（European Community）
歐盟委員會對PPP的定義，是指公共部門和私營部門之間的一種合作關係，其目的是為了提供傳統上由公共部門提供的公共項目或服務。
（4）英國財政部（HM Treasury）
英國財政部對 PPP 的定義是：PPP 是以公共部門和私營部門共同協作為特徵的一種安排。從廣義上來講，PPP 可以包含公共部門和私營部門在制定政策、提供服務以及基礎設施方面的所有合作。
（5）美國 PPP 委員會（NCPPP）
美國 PPP 委員會對 PPP 的定義是，PPP 是（聯邦、州或地方的）公共部門與私營部門之間的協議。通過這個協議，公共部門和私營部門在為公眾提供服務的過程中可以實現技術、資產等資源的共享，此外，雙方還可以共擔風險，通過提供服務獲得收益。
（6）加拿大 PPP 委員會（Canadian Council for Public Private Partnerships）
加拿大PPP 委員會對 PPP 做出的定義，是指公共部門和私營部門基於各自的專長而進行的合作性投入，通過資源、風險和回報的合理分配最大程度地滿足事先確定的公共需求。加拿大 PPP 委員會認為，PPP包括兩個特點，第一， PPP 要涉及公共服務或基礎設施的提供；第二，合作夥伴間需要進行風險分擔是很有必要的。
（7）香港效率促進組（Hong Kong，Efficiency Unit）
PPP 是公共部門和私營部門為了提供公共服務或項目而約定在項目中各自提供對方互補性的技術，雙方介入的程度以及承擔的責任隨項目的不同而變化。
通過對上述機構對 PPP 定義的分析，可以發現各個機構對於 PPP 的定義都比較寬泛，泛指公共部門與私營部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關係。不同機構對於PPP的定義中不同程度提及的PPP 基本特徵應包括以下三點：PPP 是公共部門與私營部門間進行合作的一種合同安排；PPP 主要用於提供公共服務；在 PPP 中，公私雙方應發揮各自優勢，共擔風險，共享收益。
2、廣義PPP和狹義PPP
（1）廣義PPP
PPP在廣義上，屬於一個綜合性的概念，從以上國際組織及國外對PPP的闡述可以得出，只要為提供公共產品或服務而開展的政府方與社會資本合作形式均屬於廣義PPP的範疇。在廣義PPP的內涵上，包含了設計、投融資、建設、運營、維護、移交等項目全生命周期不同環節的合作；在權利歸屬方面，廣義PPP包含了介於私營與全部國有之間的權利形態；在廣義PPP的具體表現形式上，BOT、BOO、BOOT、TOT、MC、O&M、DBFO、PFI、BT、DB、特許經營等各種方式；在廣義PPP的功能上，不僅局限於項目的融資，而是從項目識別至項目移交的全生命周期項目管理。
（2）狹義PPP
狹義上PPP的典型模式是設計-建造-融資-運營（Design-Build-Finance-Operate，簡稱DBFO）。在該模式下，政府制定公共服務的標準，私營部門據此設計、建造相應的設施來提供服務，並負責融資和運營。與此同時，政府作為服務的主要購買者，向私營部門支付使用費。運營期滿，有關設施移交政府部門管理。可以看出，在DBFO模式下，私營部門在設計、建造、融資、運營、維護等各個階段都發揮著重要作用。也有學者對狹義PPP作出特徵性定義：狹義PPP更加強調政府通過商業而非行政的方法如在項目公司中佔股份來加強對項目的控制，以及與企業合作過程中的優勢互補、風險共擔和利益共享。根據國辦發42號文對PPP的定義，以及財金113號文對PPP模式的列舉可知，我國目前對PPP定義採用的是狹義PPP定義。
周蘭萍 主編
3、PPP與特許經營
（1）我國PPP法規政策的定義
財金〔2014〕76號
政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關係。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，並通過「使用者付費」及必要的「政府付費」獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。
財金〔2014〕156號
PPP模式是在基礎設施和公共服務領域政府和社會資本基於合同建立的一種合作關係。「按合同辦事」不僅是PPP模式的精神實質，也是依法治國、依法行政的內在要求。
國辦發〔2015〕42號
政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創新，即政府採取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關係，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。
（2）特許經營
國家發改委、財政部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行等六部委於2015年4月25日發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第三條規定：「本辦法所稱基礎設施和公用事業特許經營，是指政府採用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和範圍內投資建設運營基礎設施和公用事業並獲得收益，提供公共產品或者公共服務」。
（3）PPP與特許經營的關係
立法用語的差異
PPP在以國家財政部主導PPP立法中採用的術語，常見於財金76號、財金112號、財金113號以及國務院國辦發42號文等規範性文件的規定中。而特許經營多在以國家發改委牽頭主導的特許經營立法中使用，見於建設部令第126號、發改投資〔2014〕2724號、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》、發改法規〔2015〕1508號文等規範性文件的規定中。
適用範圍存在交叉但各有側重
PPP與特許經營的可適用領域及範圍存在交叉，國辦發42號文已明確規定：「在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行」。
但是，兩者適用範圍各有側重。PPP模式可在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，廣泛採用政府和社會資本合作模式，無論項目本身是否有經營因素、是否屬於政府壟斷範疇。而採用特許經營模式的，更加傾向於項目本身有一定的經營性，且具有獨家經營的壟斷性質，如能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等能夠產生穩定現金流的項目。
法律關係存在差別
PPP模式強調的政府方與社會資本按照平等協商原則訂立合同，雙方處於平等法律地位，基於契約而建立的民事法律關係。而特許經營模式下，強調的是政府方對境內外的法人或者其他組織的行政授權，屬於具體行政行為，處於管理與被管理的行政法律關係。相應的，因PPP與特許經營法律關係的差別，導致項目發生爭議時適用的法律、爭議解決機制等方面存在差異。
（二）PPP的基本特徵
根據國辦發42號文對於PPP模式的定義可知，PPP是政府和社會資本以平等的身份進行協商並訂立合同，從而達到雙方共贏的目的即對政府方而言，通過與社會資本合作，有利於加快轉變政府職能，實現政企分開、政事分開，同時引入社會資本後有利於提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化。對社會資本而言，通過參與政府基礎設施及公共服務項目，有利於盤活社會存量資本，同時通過全生命周期的有效管理，實現投資、設計、建設、運營等環節的有機整合，從而降低總體投入，提高社會資本的盈利水平。結合當下財政部相繼出臺的規範文件來看，本輪主推的PPP模式具備以下基本特徵：
1、平等合作
PPP模式下，政府方與社會資本是在平等協商的基礎上簽署合同的方式確立彼此的合作關係，該平等合作的合同關係的顯著特徵之一就是有著共同的合作目標，即政府方和社會資本在具體PPP項目上，以彼此協商確定的合同為媒介，社會資本藉此實現對自身利益的追求，而政府方則藉此實現高效的向社會公眾提供公共產品或服務。
2、利益共享
PPP項目屬於平等合作關係，對於經營性PPP項目，由於項目自身能夠產生穩定的現金流，由此產生的利益屬於雙方共享範疇。但是，需要明確的是，PPP模式中政府方與社會資本之間並不僅僅是分享利潤，還需要對社會資本可能獲取的高額利潤進行控制，不允許社會資本在PPP項目執行過程中獲取暴利。其主要原因在於，任何PPP項目都具有一定的公益性或準公益性，不以利潤最大化為目的，不得不合理地增加政府方債務或使公眾/使用者承受負擔。
3、風險共擔
PPP項目中，政府方和社會資本合理分擔項目實施過程中所涉及的風險，是PPP模式區別於傳統政府投資模式的顯著特徵。在PPP模式中，實現風險共擔並不是在確定風險承擔主體時「一邊倒」或「平攤」，而是合作各方需要根據自己是否對項目實施過程中產生的風險更具有控制能力、優勢或更能夠提高效率，而讓對方承擔的風險儘可能小，減少項目實施過程中出現的不確定，例如在隧道、橋梁、高速公路PPP項目中，如因車流量不夠而導致社會資本達不到基本的預期收益，政府方可以對其進行現金流量補貼，這種做法可以在「分擔」框架下有效控制社會資本因車流量不足而引起的經營風險。
4、物有所值（Value for Money，VfM）
根據財金113號文規定，政府財政主管部門（政府和社會資本合作中心）應當負責對PPP項目實施方案進行物有所值和財政承受能力論證及驗證的工作，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整後重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再採用政府和社會資本合作模式。在基礎設施和公用事業服務領域，之所以需要通過物有所值和財政承受能力論證及驗證程序，就是為檢驗該項目是否能夠實現「物有所值」，即通過與政府傳統投資運營方式提供公共服務項目進行定量及定性評價，論證該項目採用PPP模式能夠最高效、最經濟地實現提供公共服務或基礎設施。
5、全生命周期
PPP模式是從項目識別、項目準備、項目採購、項目執行和項目移交的一個全生命周期的範疇，合作期間可能涉及的設計、投融資、建設、運營、維護和移交等內容，區別於傳統政府投資建設項目將項目各環節割裂以及規劃、設計、融資、建設和後期的運營維護的脫節問題，實現項目從前期的設計規劃階段予以統籌考慮，實現項目效益的最大化。
另外，PPP模式通過該種全生命周期合作機制的設置，特別是對政府付費或政府提供缺口補助的PPP項目，能夠平滑項目所在地政府年度財政支出，降低政府負債，提供政府的財政可承受能力。
（三）風險分配框架
1、風險分配原則
《財政部關於印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）和《關於規範政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）兩部文件中對於PPP項目的風險分配原則做了明確規定。
2、全生命周期內風險的分配
（1）風險類別
在PPP項目風險分配原則的指導下，具體設置PPP項目全生命周期範圍內可能出現的風險類別，通常而言，PPP項目全生命周期範圍內可能發生的重要風險類別有：不可抗力（自然、政治及社會不可抗力）、建設風險（融資風險、土地拆遷與補償、設計不當及設計變更、施工技術不當、分包違約、工程質量、工期延誤、工地安全、勞動爭議、環境破壞、地質條件等風險）、運營風險（運營成本超支、管理水平和能力缺陷受損風險、維護不利風險、勞動爭議、移交缺陷等風險）、收益風險（收費不足、超額收益、項目競爭、價格調整、政府補貼、項目公司破產、文件衝突等風險）、法律和政策風險、宏觀經濟風險等。
（2）項目風險分配
在完成全部重要風險的識別後，應對這些風險在政府方和社會資本之間進行最優分配，各方的風險管理能力由其降低風險發生概率、最小化風險發生後果的能力來衡量。但它並非風險分配時所考慮的唯一因素。風險分配應考慮的因素包括：項目的性質；各方對風險管理的優勢和能力，這可能隨時間和風險應對技術的發展而發生變化；產出說明與規範的靈活性，是否有影響風險管理方式的限制性條款；以往項目的風險轉移水平，體現了各方管理特定風險的歷史表現和未來管理該等風險的潛在能力；市場對風險的普遍態度；公共利益因素；其他政策考慮。
PPP項目全生命周期範圍內可能發生的重要風險類別，原則上可參照表1-1 PPP項目重要風險類別及分配確定的原則進行分配：
表1-1 PPP項目重要風險類別及分配
3、風險轉移
PPP項目風險分配原則及風險分配因素的不同，對於項目風險的責任承擔主體有著不同影響，並最終通過《PPP項目合同》中的權利義務責任條款加以具體體現。就社會資本/項目公司承擔的風險責任而言，其還可以通過對外籤署《工程承包合同》、《委託運營合同》、《原料供應合同》、《產品或服務銷售合同》等方式將項目建設、運營、購買、銷售等事項外包以轉移《PPP項目合同》中的相關風險；此外，社會資本/項目公司還可以通過《保險合同》對部分風險予以投保，以更好地實現風險轉移。
本篇講述了PPP的定義、基本特徵和風險分配原則，下篇文章我們將分享「PPP的運作方式」，敬請期待。詳細文章內容見周蘭萍所編著的《PPP項目運作實務》。讀完本篇文章，您有任何想法可以在評論區與大家分享您的觀點。另外，也別忘記點讚轉發哦。
中倫律師事務所周月萍、周蘭萍律師專注於建設工程和基礎設施領域法律服務二十餘年。業務涵蓋建設工程項目法律風險防控、PPP項目諮詢/再談判、工程/PPP項目併購、工程事故危機應對、建設工程/PPP項目爭議解決等。周月萍、周蘭萍律師連續多年在「建築工程」「項目與基礎設施」 領域獲錢伯斯、建築時報/ENR、The Legal 500等評級機構重點推薦。
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