◆中國環境報記者 郭薇
安徽襟江帶淮，沿江通海，地處長江三角洲腹地，北接河南、山東，東臨江蘇、浙江。安徽省的環境質量不僅對推進長三角環境質量協同改善有重要影響，更關係到建設美麗中國的重要目標。
近日，由全國人大常委會副委員長丁仲禮帶隊的全國人大執法檢查組，到安徽開展《大氣汙染防治法》實施情況的執法檢查。
在執法檢查期間，檢查組先後在安徽省蕪湖、馬鞍山、合肥等地與省、市、縣三級政府領導及其有關部門座談，聽取相關省、市政府及有關部門大氣汙染防治工作的匯報；還與環保部門、人大代表、專家、學者、企業代表和基層執法人員舉行多場專題座談會，聽取他們對《大氣汙染防治法》實施情況的意見和建議；執法檢查組還深入地方和企業單位，實地查看企業汙染治理、機動車汙染治理、揚塵防治、空氣品質監測等情況。
從此次執法檢查的情況看，安徽省重視大氣汙染防治，並採取了一系列積極有效的舉措，大氣質量得到初步改善。全省可吸入顆粒物（PM10）年均濃度總體呈下降趨勢，2017年為88微克/立方米，比2013年下降11.1%，完成了國務院《大氣汙染防治行動計劃》第一階段確定的目標任務。
但檢查組也注意到，安徽省作為我國的重工業基地，處於工業化、城鎮化快速推進的時期，產業結構、能源結構不夠合理，結構性汙染突出，加之汙染防治投入存在缺口、管理還沒有完全到位等原因，導致空氣品質與目標要求和公眾期盼仍有較大差距，空氣品質達標壓力較大，大氣汙染防治任務依然艱巨。
具體來說：一是環境保護責任體系仍需健全。部分地方監管責任有待進一步壓實，環境管理、環境執法「嚴緊硬」局面尚未真正形成，一些地方違法排汙行為仍未得到有效遏制。一些企業主體責任落實不到位，有的企業治理設施建設滯後或運行不正常，提標改造進展緩慢；部分項目未落實揚塵防治措施。二是能源結構性問題短期內難以解決。安徽省是全國能源基地，同時肩負著向滬、浙送電的任務。目前，安徽省燃煤火電機組4773萬千瓦，佔全省電力裝機容量的74.5%，其中皖電東送裝機1354萬千瓦。納入國家電力建設規劃，並於「十三五」期間投產的燃煤火電建設項目9個、裝機1055萬千瓦，全部建成後年均新增煤炭消費約2100萬噸，環境容量將更加有限。三是資金和人員保障存在一定壓力。儘管近年來，省、市、縣不斷加大大氣汙染防治資金投入，但仍難以滿足實際工作需要。同時，面對日益繁重的監管任務，環境監管人員不足凸顯。
從本次執法檢查的情況看，影響安徽省大氣質量還有以下問題：
問題一
區域聯防聯控工作力度不夠
當塗縣縣長吳瑞新說：「當前涉及區域環境質量保障和大氣汙染聯防聯控，均明確提出區域內城市統一管理手段、統一執行標準。但考慮到各地不同特點，在具體操作上不夠精準明確，操作性、聯動性不夠強。」他建議，結合區域特點和實際，制定統一環境標準、排放標準，進一步完善聯防聯控機制。
當塗縣人大代表田際華說：「大氣汙染防治工作本身是一個綜合性特別強的工作，要加強組織領導，加強協調，完善大氣汙染聯動協調機制。」他建議，一方面，要明確本行政區域各相關部門具體職責；另一方面，區域外的各地方政府也要明確聯合防治的措施和要求。在《大氣汙染防治法》中，對這兩方面規定還不夠清楚，對區域外的聯合防治也僅僅提到了重點區域。
安徽省環保廳有關負責人建議，在國家層面將安徽省的機動車汙染防治納入長三角區域大氣汙染聯防聯控，執行統一標準的二手車遷入政策，支持安徽省機動車汙染防治工作。
問題二
煤炭消費總量逐年上升
安徽省一些地區的產業結構、能源結構、產業布局對大氣環境已經形成短期固化效應，是造成大氣汙染的重要原因之一。
安徽省一次能源中，煤炭佔比為88%，燃煤火電機組佔全省電力裝機容量的74.5%，其他高耗能項目還在持續建成投產，導致煤炭消費總量還將進一步增加。很多小企業根本沒有汙染治理設施，長期違法生產，汙染物直排；礦山大面積裸露，道路施工敞開式作業，一些應淘汰的燃煤小鍋爐仍未拆除。
安徽省環保廳相關負責人介紹說：「根據安徽省能源局提供的材料，2015年、2016年安徽省煤炭消費總量分別為1.567億噸、1.573億噸，2017年為1.6億噸以上，呈逐年上升態勢。2015年，煤炭消費量佔全省能源消費量的76.8%，比全國平均水平高12.8個百分點。減煤壓力十分巨大。」
除了能源結構不合理外，安徽省基礎工業佔較大比重，經濟呈重型化特徵。2016年，安徽省六大高耗能行業能耗佔地區規模以上工業能耗比重為85.41%，高於國家5.13個百分點。工業結構偏重是導致大氣汙染物排放量居高不下的主要原因。
問題三
基層環保部門執法資源配置不合理
從執法檢查情況看，汙染環境行為主要發生在市、縣級以下基層，基層執法任務重，但無論在人員、設備和技術力量配備上均極為缺乏，大氣汙染防治的執法資源更多傾向於國家和省級政府執法部門，使得執法層級權責不匹配，資源分配不合理，使得基層大氣汙染防治執法的有效性受到嚴重影響。
當塗縣基層環境執法人員郭曉安說：「環境執法部門至今未納入行政執法編制，導致人員、裝備等均未執行執法機關相應標準，在執法權威性、嚴肅性、規範性上遠不能達到相關要求，尤其是基層執法能力嚴重不足、執法人員業務水平和綜合監管能力不強，一線執法力量建設長期跟不上實際工作要求，難以有效貫徹執行《大氣汙染防治法》管理規定。」
他建議，結合機構改革、環保機構監測監察執法垂直管理改革，將環境執法部門納入執法編制，整合環境執法力量，加大培訓力度，提升整個執法水平。另外，當前有些中小汙染源分散在各鄉鎮（園區），存在執法監管盲區，建議從法律上明確在鄉鎮建立環保綜合執法機構，有效解決環境執法能力不足的問題。
與日益增大的環境監管難度相比，基層環境執法隊伍能力仍待提高。目前基層環境執法隊伍中人員混崗、隊伍人手不足問題仍普遍存在。以當塗縣為例，當塗縣環境監察人員編制為15人，但實際在崗人數僅十餘人。基層執法人手緊缺，存在三四個人管幾百家企業的現象。基層環境監察部門「全能型」小部門和「綜合型」大職責不對稱，監管執法難度日益增大。
執法檢查中暴露的問題還反映出，在實際工作中，環保部門僅在汙染防治和執法監督這個單純層面上履行職能，很多涉及綜合性的重大經濟行為，環保部門仍無權介入。環境監察執法部門沒有相應的強制執行權，對於一些不能如期繳納行政罰款的企業只能申請地方法院強制執行。由於目前受結案率、工作量等多種因素的制約，法院強制執行情況不理想，使得環保部門付出巨大成本實施的監管和處罰不能發揮作用，一定程度降低了法律的權威和環保部門的公信力。
執法檢查還發現，大部分基層環保部門受經費限制，缺乏高科技手段，在取證過程中僅靠攝像機、照相機等單一技術手段，遇到緊急情況不能及時取證，對企業的違法行為取證困難或造成有力證據滅失。
問題四
環境司法專業化不足，難以發揮懲戒震懾作用
記者在採訪中了解到，本次執法檢查還發現環境司法工作存在環境違法案件管轄權設置不合理的問題，環境違法案件主要發生在市、縣級以下地方，但縣級人民法院卻沒有管轄權。國務院行政審批權已經大量下放，但司法審判管轄權卻未能下放。
安徽省公安廳相關負責人介紹說：「目前，大氣汙染刑事案件取證難、責任認定難、辦案周期長。」安徽省檢察院相關負責人也反映：「目前大氣汙染防治調查取證難，在辦理刑事案件或公益訴訟案件時，確定汙染物種類、確定損害行為和造成環境危害之間的因果關係難度大。此外，處罰力度小。汙染環境犯罪量刑偏輕、起訴率不高，與汙染行為對生態環境造成的長遠危害、後期的環境修復以及檢測鑑定費用等不相匹配，出現犯罪成本低、執法成本高的倒掛情況，難以發揮刑罰震懾犯罪的效果。三是監督能力弱。大氣汙染案件紛繁複雜、專業性強，辦案人員需要長期專業知識的積累、實踐經驗的錘鍊，往往很難做到精準精細監督。」
地方司法部門建議，最高人民法院應加強對環境違法案件管轄權的研究。環境案件「不告不理」原則不適應社會發展需要。目前大量環境違法案件發生，但在司法審判原則上依然遵循「不告不理」原則，司法機關對環境違法案件被動應對，不能主動作為，建議最高人民法院認真研究這一原則在環境司法案件上的應用。
此外，環境司法受到環境技術限制，對於大氣汙染違法行為調查、取證均缺乏有效的機制建設、經費無來源，相關司法程序不完善，違法案件組織管理體系不健全，不同地區刑事處罰標準不同，缺乏統一具體規定。地方一些部門認為，全國人大常委會和最高人民法院對大氣汙染違法行為的刑事責任認定不明確、不完善，認定無依據，導致公安機關提起環境汙染刑事訴訟難。
另外，國務院資源綜合利用相關管理部門執法措施不科學，對工業生產中產生的固體廢棄物綜合利用採取鼓勵政策，沒有採取強制性措施，不能保證資源綜合利用的有效實施，使得大量工業固廢不能通過資源綜合利用途徑得到充分利用，而增加了汙染物的產生量，是導致環境汙染的重要原因之一（迄今為止，全國人大常委會尚未制定有關規範資源綜合利用的法律）。