...執法改革的核心目標是什麼?|| 效能導向的綜合執法改革原理…

摘要

如何有效綜合仍是困擾綜合執法改革的難題。整合只是形式，重塑分工才是改革的實質後果。提升執法效能是改革的核心訴求，效能導向的執法綜合，需處理好職能優化與權力運行協同兩大基本問題。職能優化，包含納入綜合範圍的事項與行政權的過程性科學劃分，前者在限定領域或特定區域，適用綜合執法「需求高」與專業保障「供給易」組合標準；後者主要遵循特定行政權是否具有執法權屬性。針對不可避免的分工，應建立面向決策管理、執法聯動與綜合執法過程的程序性協同和結構性協同促進機制，前者包括納入整體考量、聯合行動與信息共享方面的程序性安排；後者指向基於屬地管理的，包含不同約束與結合程度的組織安排，以及對屬地協同發揮督促作用上級主管部門的確定。

一、執法如何有效綜合仍是未竟課題

《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出「繼續探索實行跨領域跨部門綜合執法」。即便是城市管理這一已有二十餘年探索的領域，改革依舊處於進行時。不僅跨領域跨部門的綜合執法需探索，特定領域內的改革也是如此。如何有效進行綜合，仍是實踐面臨的智識困境。綜合執法體制屬於行政組織法範疇。行政組織法要解決的核心問題是機構設置、職能及相關關係，我國現有組織法規範未涉及如何「綜合」的問題。學術研究層面，大量的討論與綜合「執法」相關，而在執法「綜合」方面的探討相對有限。「綜合」體製作為執法依賴的組織結構，會對執法選擇與效果產生重要影響，因此，如何有效綜合需要重視。對此，既有討論較多關注為何綜合，包括綜合改革的背景、原因和演進等；或是綜合改革的實踐與困境等。新近的研究已指出改革的若干關鍵議題，為解決如何有效綜合提供了重要線索，但迄今未見原理性的闡釋和一般性的操作方案。故而，本文嘗試基於現有文獻、政策文本和地方實踐，就這一任務作初步的規範探索。

二、效能導向綜合執法改革的雙重任務

在討論如何綜合之前，需明確何為綜合執法，為何要綜合。

（一）綜合執法改革的內涵

認識綜合執法，必須從相對集中行使處罰權說起。1996年《行政處罰法》第16條規定了「相對集中行使處罰權」制度。同年國務院下發《國務院關於貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發〔1996〕13號），提出「探索建立有利於提高行政執法的權威和效率的行政執法體制」，「做好相對集中行政處罰權的試點工作」。1999年《國務院關於全面推進依法行政的決定》（國發〔1999〕23號）指出，「繼續積極推進相對集中行政處罰權的試點工作」。為落實該要求，2000年國務院辦公廳下發了《關於繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國辦發〔2000〕63號）。在前期試點階段性目標基本實現的基礎上，國務院於2002年下發了《關於進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發〔2002〕17號），決定進一步在全國推進相對集中行政處罰權工作，其中提到，「把開展相對集中行政處罰權工作與繼續深化行政管理體制改革有機地結合起來」。為落實該決定，中央機構編制委員會辦公室制定了《關於清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》（國辦發〔2002〕56號），提出進一步「從體制上、源頭上改革和創新行政執法體制」，探索從行政管理體制上解決行政執法中存在的問題。為落實國發〔2002〕17號文與國辦發〔2002〕56號文，2003年中央編辦、原國務院法制辦公室下發《關於推進相對集中行政處罰權和綜合行政執法試點工作有關問題的通知》（中央編辦發〔2003〕4號），就「相對集中行政處罰權」和「綜合行政執法」的聯繫與區分，以及如何分別推進試點工作等進行了說明。

根據以上規範依據的描述，相對集中行使處罰權，是根據《行政處罰法》第16條的規定對執法工作體制進行的改革，其核心是將不同行政部門行使的法定行政處罰權，經批准後調整由一個部門來集中行使。而綜合執法，是以相對集中行使處罰權為制度基礎，以清理整頓行政執法隊伍為手段，涉及政府職能轉變、機構調整、人員精簡等方面的行政執法體制改革和創新。二者的區別主要為：（1）從職能調整的內容來看，前者的本質是對單行法授予的行政處罰權進行事後調整。後者涉及更為廣泛的政府部門與行政執法機構的職能調整與管理方式的轉變。具體是，綜合執法要實現「政策制定職能與監督處罰職能」「監督處罰職能與技術檢驗職能」的相對分開。除處罰權外，還包括與之相關的日常管理、監督檢查權等，調整由綜合執法機構行使。（2）從改革的深度來看，儘管相對集中行使處罰權改革，也涉及執法工作體制，但不必然涉及機構、隊伍和編制方面體制調整問題，因此，改革主要適用相對集中行使處罰權的調整審批程序。而綜合執法是對行政執法工作在體制上和源頭上的改革，具體表現為調整合併後組建相對獨立、集中統一的行政執法機構，賦予機構執法主體資格，故改革主要適用設置行政機構的審批程序。

（二）「綜合」執法改革的核心目標

國辦發〔2000〕63號指出，實行相對集中行政處罰權制度，目的在於「提高行政執法水平和效率，降低行政執法成本，建立『精簡、統一、效能』的行政管理體制」。中央編辦發〔2003〕4號文明確指出，「相對集中行政處罰權和清理整頓行政執法隊伍、實行綜合行政執法，都是解決多頭執法、重複執法、執法擾民和執法隊伍膨脹等問題的重要舉措」，對於「提高行政執法效能」具有重要意義。

理論上，將分散的執法機構整合可實現「精簡」；通過整合可實現對外執法「統一」。「精簡」可降低執法資源的分散配置，有利於「克服分工過細、浪費執法資源」。「統一」有利於落實權責統一，減少推諉扯皮和聯合執法的協調成本，有可能提升執法權運行效率。「有效率」應建立在「有效果」之上。相比綜合前的行業執法，改革的目標不僅在於提高效率，還要解決執法「有效」的問題，否則即便通過「精簡統一」改革提高效率，也無意義。然而，改革有利於達成執法「精簡統一效能」的目標，無法推導出執法「有效」的目標。因此，有必要探討如何有效綜合，有利於達成執法「有效」這一基礎目標。

（三）組織視角中的行政效能目標

1.組織作為達成目標的手段

效能原則是行政法一般原則。從「手段—目標」這一視角看，行政效能包括達成目標的手段「有效」「效益最大化」和「高效」。「效益最大化」需結合具體投入產出比較，改革是否有效益，無法從規範層面推導出。本文討論的效能，主要指向執法體制運行整體「有效」和「高效」。因此，最低限度的行政效能，至少包含「有效」。在這一意義上，行政效能首先關注的是手段「有效達致可欲目標的能力」。

綜合執法改革並非行政主體針對特定任務採取的行為手段，但這並不妨礙將其理解為達成目標的手段。在代議制政治中，「官僚機構是……『政治設計、製造的工具』」。行政組織的工具主義屬性，已無爭議。行政組織被置於「行政手段論」的框架下，被視為實現行政目標和達成行政任務的「工具」。在此框架下，可對組織手段與行政目標之間的聯繫作類似描述：行政執法體制改革，意在使執法任務更加有效、高效地完成。但組織層面的機構改革，無法直接關聯到執法有效這一目標，並得出改革有效的結論。因此，組織改革如何導出執法效能目標需論證。

2.組織改革有助效能達成的原理

《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》提出了黨和國家機構改革的「優化協同高效」原則。優化指機構和職能優化，以實現機構的科學設定和職能的科學配置。協同指相關機構之間有統有分、有主有次，配合聯動。高效指機構履職到位、權力流程順暢，體制機制運行有效率效能。「優化包含著協同，協同必須建立在優化基礎之上；優化、協同的最終目的都是為了高效，只有做到了優化、協同，才能真正實現高效。」高效依靠橫向的「優化……設置和職能配置、靠加強相關機構聯動配合」，也需縱向的「簡化管理層級、加強流程公開透明等」來實現。據此可獲知，在橫向維度，組織行動的效能應建立在機構設置與職能優化、內外部有效協同的基礎之上。但優化、協同為何有利於高效，內部組織層面的優化協同為何可能提高外部行動效能，需進一步說明。

（1）「優化協同」改革的主要樣本

從對「優化協同高效」原則的闡釋來看，這一原則指導下的機構改革緣由是「政出多門、責任不明、推諉扯皮」，改革的方向是「堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，加強相關機構配合聯動」，改革的目標是「使黨和國家機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同、監督監管更加有力、運行更加高效。」據此可發現，此輪機構改革中，符合問題導向標準，又涉及機構設置科學、職能優化與權責協同內容的改革樣本，主要是「統籌設置黨政機構」和「行政機構的大部制改革」。

（2）任務導向的職能優化與機構科學設置

組織手段與行政目標之間的關係，可化約為「怎樣的組織安排有助於行政任務的最優實現」這一設問，這意味著組織「手段—目標」之間合目的性關係，可轉換為「組織手段—行政任務」之間的匹配性關係。組織作為任務目標達成的結構性前提，其設置和職能配置應該考慮任務的特性，選擇最適合的組織形態，從而有助於行政任務的「正確」完成。

行政任務在法律意義上，抽象表現為機構的主管事項，這是機構職責職權的基礎。職責重點強調對於主管事項的當為義務，職權側重強調針對特定主管事項的權力，職責與職權相伴而生。對主管事項的確定，取決於在機構功能目標指引下，該機構應當承擔何種具體任務。機構法定的職責職權，是機構職能即機構作用與功能的法定表達。機構職能配置，客觀上應當有助於任務履行和目標達成。從這一意義上說，機構應因其需要承擔的特定任務而生。

任務導向的職能設定與機構設置，揭示出組織手段有效用的合目的性，應建立在對客觀任務有清晰和準確把握的合規律性之上。這種充分了解事實的做法，意在使「任務—職能—機構」充分匹配。

（3）以縱向一體化實現權力運行過程的協同

優化導向的職能科學配置與機構科學設置，只提供了機構有效運行的結構前提與靜態組織保障。在無法消除機構分工的情形下，機構內外協同是權力順暢運行所必需。橫向的協同泛指從不同程度的機構合作、協調一致、再到內部高度整合至一體化的狀態。合作是為了自己的目標採取互惠行動；而協調是基於共同目標，各自採取行動的做法；一體化則是目標一致下的整體行動。

機構間有效的協同，很難自發形成。新制度經濟學為雙邊協調的困境提供了很好的詮釋。交易成本因訂約主體的「有限理性」和「外部的不確定」、以及「機會主義」與「小數現象」導致，而「資產專用性」會鞏固交易雙方依賴關係，使對方要挾的威脅大大增加。

存在橫向分工的機構之間或機構內部，如需要相互配合，本質上形成了類似合作關係的雙方。各方相互配合聯動，權力運行則順暢。理論上，是否配合取決於執行機構是否負有法定職責，但任何對職責的規定，必然是有限的列舉或抽象描述，對於各方職責範圍、方式、程度等，總會有不同認識。國家機構職責法定且專享，難以有類似市場的競爭性替代。如果權力的完整有效運行需要機構間的配合，那麼機構之間屬典型的「小數」關係，彼此依賴程度越高，相互之間更易被「套牢」。

具有雙邊關係的國家機構之間，唯有協同一致才有產出外部效能的可能。但實踐中卻存在兩類典型的機會主義行動：一類是職能密切相關的機構之間，存在「工作上互不銜接、甚至互相扯皮」；另一類是職能相近且需要統籌的，出現「綜合部門與行業部門之間職責劃分不清，協調難度大，權責區分嚴重」，「導致相同的問題各管一塊，各出各的招、各走各的道，形成不了合力」。

經濟學給出的解決方案是，締約一方通過縱向「組織一體化」的合併，將合作對象內部化為組織的一部分，相對原雙方通過談判來增進協同，更能降低交易成本。「組織一體化」的結構中，隱含著將外部平等主體之間的協商關係，轉化為內部的「決策與執行」這種「主次」及「統分」關係。在上述國家機構內部或之間，若通過縱向一體化的集中，用指令取代協調，是更有效的協同路徑。此時，分工並未消除，但通過「一體化」整合安排，實現由「主」統「次」。

綜上，任務導向的職能科學配置和機構科學設置，已關照到外部的行政任務。縱向一體化視角下權力運行協同，將包括決策與執行環節的權力內外運行作為整體對待。即便是機構間自發協調，也是一種外部的任務取向。優化協同改革有助於達成高效目標，是一種包含外部任務有效履行與目標高效達成的整體性考慮。故而，國家機構的優化協調改革，蘊含著職責範圍內外部行動的有效與高效。

（四）綜合執法體制改革的雙重任務

綜合執法改革也是一種涉及職能、機構和隊伍的整合式改革。執法隊伍分設導致相互打架的現象，也被認為是協同不夠的典型問題之一。但執法綜合之後，納入綜合範圍的事項劃分是否科學，部門間協同是否有力，也影響著執法的效能。

1.職能優化改革

職能優化導向改革的基礎是有效鎖定行政任務，並對其有清晰準確的認知。上述任務導向的優化改革原理，僅適用於任務相對確定的情形。綜合執法改革前，行業主管部門的任務、職責與職權是相對確定的，但哪些任務（事項）要納入綜合執法的範圍是不確定的，除處罰權以外的哪些權力劃轉綜合執法，也有很大爭議。在有限領域、事項、行政權力範圍內進行綜合執法改革，改變了原有分工卻又製造出新的分工。

職能優化取向的綜合執法改革的關鍵在於，綜合執法機構與原業務主管部門之間，在主管範圍和權力配置兩方面的分工如何科學進行。儘管主管範圍和行政權的過程切割也應當堅持任務導向，但卻不是一種簡單的「任務決定論」：切割不再限於行政任務客觀的專業分化，而是轉向了相對主觀的、面向特定任務的執法是否有效、是否擾民等效果或後果的預測性考量之上。綜合執法體制改革涉及的職能優化，是一種對哪些任務配置哪些職能會產生何種效果的預判，因而改革更具難度。

2.協同機制的建構

綜合執法改革不僅未消除條線分工，還製造更多層面的分工。第一，就條線分工而言，形成了綜合執法與行業執法二元分工。執法權只是相對集中，而非全部集中，故綜合執法和行業執法並存不可避免。第二，就權力運行流程分工而言，形成了多層面的外部和內部分工。綜合執法改革只是將「行政權力運行流程中的部分權力環節截斷，集中交付給一個執法機構執掌」。這就造就了如下事實：一是同一主管事項上的前端管理與末端執法的分工。二是與處罰權相關的其他執法權的分工。處罰權並非執法權的全部，哪些與行政處罰相關的執法權，一同劃轉給綜合執法機構存有爭議。三是執法隊伍內部之間的分工。綜合改革可將不同背景的執法隊伍整合，但隊伍內部的專業分工不可能消除。

有分就需要統。對於綜合執法改革，整合是形式，製造分工是宿命，協同是實質需求。然而，上文提及的組織一體化協同促進原理，並不能簡單地套用。黨政機構統籌設置與大部制改革，是一種自上而下的職能、隊伍與機構全域性整合，其中，綜合管理機關或核心業務部門是「主」，其他行業部門是「次」。綜合執法改革，是一種在地方層面、有限領域展開的部分整合，其中，行業主管部門與綜合執法機構之間，不存在可簡單辨識的「主次」「統分」關係。如果說大部制式改革面對的問題，是整合不徹底帶來的協同不充分，綜合執法改革面臨的則是更深層次的協同什麼、如何協同以及如何有效協同的問題。

三、面向職能優化的綜合執法改革

職能優化取向的綜合執法改革，前提是解決好哪些事項納入綜合執法範圍，以及進一步賦予綜合執法機構哪些行政權。

（一）綜合執法的範圍框定

哪些事項納入綜合執法的範圍，至今無定論。以城市管理綜合執法為例，從橫向比較來看，除部分領域全國統一，將全部行政執法事項納入綜合執法外，其他領域哪些事項納入由地方決定，各地做法不盡相同，綜合執法範圍「確而不定」。從制度演進看，無論是中央層面的頂層設計還是地方實踐，劃入綜合執法範圍總體呈無序擴容趨勢。綜合執法範圍「有邊無界」，被認為是綜合執法遭遇困境的重要原因。對此，有學者提供破解該難題的若干原則，對明確劃定標準提供了方向性線索，但仍不夠具體。

《中共中央國務院關於深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（中發〔2015〕37號）為明確劃定標準提供了較為具體的線索，重點在「與群眾生產生活密切相關、執法頻率高、多頭執法擾民問題突出、專業技術要求適宜、與城市管理密切相關且需要集中行使行政處罰權的領域」推行綜合執法。對此，可作三個層面的抽象分解：一是執法需求高與執法影響標準。即與「群眾生產生活密切相關」的違法較為普遍，需常態化的執法監管，但頻繁執法、多頭執法會擾民。二是專業技術需求適度標準。即執法事實獲取或事實認定專業化要求不高。三是執法一體性需求高標準。這又包括兩個要求，首先是與城市管理密切相關；其次是執法一體性需求程度高，條線分割執法不利於統籌協調。以上「兩高一不高」標準，並沒有指向特定的任務和具體領域，這再次表明，宜納入綜合執法範圍的事項，需要結合抽象的特徵描述來具體確定，且這些特徵並非對既定事實的靜態描述，而是需考慮針對特定任務，採取分散或綜合執法會產生何種效果的預判，及需要綜合的特定管理領域之間「事物與事物」是否存在實質關聯等。

1.執法需求高與頻繁執法擾民標準

執法需求高，可根據違法活動是否高發、違法發生領域是否關係群眾切身利益、群眾反映是否強烈等相對客觀的標準來確定。對於違法行為，堅持嚴格執法是基本要求，那為何還會產生「執法頻率高、多頭執法擾民問題突出」的困擾？這一問題可反向思考，即綜合執法為何可能改善執法形象？表層的認識是，「精簡統一」可能帶來執法的正面形象。然而，實踐悖論是，推行綜合執法卻並沒有改善，反而被「汙名化」。這不禁要問，綜合執法體制改革蘊含的可能改善執法形象的初始邏輯是什麼？

最低限度的減少執法擾民，建立在減少執法頻次之上。綜合後可能減少執法頻次，對於同一執法對象（相對人），才有進行比較的意義。針對同一公民、法人和其他組織的不同違法行為，不會因執法機構的整合而減少。對於同一執法對象，執法頻次如可能減少，主要與執法針對的客體具有同一性有關。從當事人的視角，可理解為一個行為構成多個違法，即一個行為侵犯多個法益、且需要多個不同的法律評價的想像競合情形。國發〔2002〕17號文「相對集中行使處罰權的範圍」中的事項主要有兩類：一類是同一街頭流動經營行為，會違反工商證照管理，影響市容、城市環境，涉及食品安全與衛生、妨礙道路通行等方面的管理規定；另一類是同一建設行為，可能會違反規劃、建設、市容、環境衛生、噪聲汙染等方面的管理規定。只有針對同一主體類似上述的違法行為，同一執法機構才可作合併處理，「上門」擾民頻次也才可能減少。在執法頻次這一形式之上，更實質性的影響是，同一執法會降低相對人參與到不同主體分別執法的負擔。據此，針對可能構成多個違法的同一違法活動涉及多部門分別執法，才是執法需求高與執法擾民的關聯點。

2.專業技術要求適宜標準

專業要求適宜不純粹是對執法事實的客觀屬性觀察，更多是一種針對特定事項，執法能力供給可能性的預判。專業性與整合存在緊張關係，專業性越高，有效整合的難度越大。

當然，專業性強不構成反對納入綜合執法範圍的充分理由。一是藉助外部性的專業力量可解決事實認定問題的，仍可進行綜合改革。綜合執法改革重要的一個做法，就是將「監督處罰職能與技術檢驗職能相對分開」。二是配置具有一定的專業性和經驗積累的常規執法力量，是展開有效執法的基本保障。例如，在一些違法行為比較隱蔽且實施不具有連續性的領域，需要經常性的執法檢查發現違法線索，或對違法線索進行及時核實；以及在獲得初步的違法線索後，需要進行初步的事實認定，並及時進行證據取樣、證據固定和制止違法行為等。

3.特定領域間實質相關且綜合執法需求高標準

與城市管理密切相關的判別標準主要包括三方面：一是政府職能屬性相同；二是履行職能的具體目標相關；三是職能行使空間屬性相近。「更適宜採取綜合執法」是一種針對執法效果的預判，即採用綜合執法相比分散執法，會有更好的效果。除了在特定領域更適宜採用綜合執法外，實踐中還存在著執法所處物理空間具有特殊性，綜合執法更可取的情形：一是特定水域，如海域、湖泊等；二是遠離行業執法隊伍駐地的偏遠區域；三是特定陸地政策空間，如「自貿區」等。採取綜合執法效果更好的原因在於，統一的綜合執法可減少執法部門之間協商、重複投入，有利於集中執法力量和資源，提高執法效率，改善政府形象與營商環境等。

4.適宜納入綜合執法範圍的判別總體標準

上述涉及「執法任務—執法效果」關係三方面的標準，可進一步概括為「採取綜合執法需求高」與「匹配的執法能力和保障供給易」標準。對綜合執法的「需求高」表現為執法客體具有同一性（簡稱「子標準I」），執法事項具有相關性或執法空間具有特殊性（簡稱「子標準III」）。「供給易」標準主要體現為執法力量配置與執法保障的供給相對容易（簡稱「子標準II」）。

綜合執法「需求高—供給易」標準，應當限定在特定管理領域或區域空間。首先，綜合執法的範圍不可能也不應漫無邊際地「攤大餅」。即便綜合範圍最廣的城市管理綜合執法，也需要鎖定城市管理的核心領域，並確定與之密切相關的事項，才考慮納入綜合執法。其次，特定的空間必然具有特殊性與有限性。如在水域或特定陸地空間，更宜採用綜合執法。但是，面向特定區域的綜合執法，因涉及跨領域跨部門，因此無法將專業性高的執法事項排除在綜合範圍之外，這就導致了面向特定空間的綜合執法人力與能力供給必然受限。因此，只有限定區域空間，尤其是陸地空間，綜合執法才能有效部署。綜上，哪些事項應納入綜合執法範圍，需要考慮特定執法事項，是否符合上述「子標準I+子標準II」或「子標準III+子標準II」。

（二）行政管理權的過程切割

納入綜合執法範圍的事項確定後，哪些行政權劃轉綜合執法機構，也需要明確。完整的行政管理權，包括前端的以政策制定、規劃、許可為代表的源頭監管權，以監督檢查為代表的事中日常監管權，以行政處罰權及相關行政強制權為代表的事後監管權。從權力運行過程來看，綜合執法機構總體處於相對於決策的執行地位。而政策層面部門的決策權，通常配置給有源頭監管權的部門。

1.源頭決策與末端執法的切割

國辦發〔2002〕56號文強調，綜合行政執法試點改革「要改變政府部門既管審批又管監督的體制，將制定政策、審查審批等職能與監督檢查、實施處罰等職能相對分開」，這一做法的主要目的是力促審批權與處罰權相互制約，減少行政權濫用。但從實踐來看，不同地方的綜合執法機構，已不同程度獲得行政審批權。根據國發〔2002〕17號文的精神，審批權的配置應該遵循「方便基層、方便群眾」的原則。決策權與執行權相對分離、審批權與處罰權制約並不是確定的優勢原則。審批權是否劃轉，主要考慮簡政放權和「放管服」改革的精神與具體要求。在城市綜合執法機構與城市綜合管理機構、或其他行業主管部門合設的情形下，根據便民原則，特定管理事項的審批也可一併劃轉。需注意的是，即便審批權與執法權一併劃轉，仍不能改變行業管理和綜合執法並存，源頭決策與執法權、甚至與審批權分立的現狀。

2.執法過程的權力再切割

按照行政效能原則的要求，綜合執法機構應獲得履職所需的手段。但從綜合執法制度發展脈絡來看，事實並非如此。仍以城市管理綜合執法為例，城管機構最初僅集中行使行政處罰權，2011年《行政強制法》第17條第2款明確了綜合執法機構，可以實施與處罰權有關的強制措施權。從執法流程來看，賦予行政強制措施權，解決了綜合執法機構處罰前的實施調查、制止違法行為的權能問題，但未解決執法所必需的日常監督檢查權該由誰來承擔的問題。

（1）日常監督檢查權的配置

對此，中央編辦發〔2003〕4號文已強調，將「日常管理、監督檢查和實施處罰等職能」一併綜合。從法理上來說，行政監督檢查權是附屬於行政處罰權的，不應當將處罰權同與之直接相關的監督檢查權人為地割裂開來，各地的實踐也印證了這樣的做法。但也有學者指出，按照《行政許可法》確立的「誰審批誰監督的原則，監督檢查權應當歸屬於審批權機關」。

這些看法，都預設了監督檢查權要麼由執法機構享有，要麼由審批機關享有。此「非此即彼」觀念，忽略了法律並不禁止監督檢查權的共享。獲得行政處罰權的機構，應獲得監督檢查權，但這不意味著行業主管部門就失去監督檢查權。即便審批機關已沒有「街頭執法」的權力，其仍負有接收投訴舉報方面的職責，只是違法線索的核實處理，需移交綜合執法機構。

（2）違法線索的接收與處理答覆職責的切割

執法機構除主動發現違法線索啟動執法程序外，實踐中大量的違法線索，系由公民、法人和其他組織投訴、舉報提供。外部提供的線索，需要核查後方能確定是否屬實、是否需立案查處，並將核實處理的情況向投訴舉報人答覆。目前，投訴舉報的處理與答覆等，已經引發了大量的行政爭訟。

現有投訴舉報的接收平臺，仍是「條塊」結合的設置：一是由職能部門自上而下（多由中央部委）開通全國統一投訴、舉報熱線，或網絡平臺接收信息。平臺接收後，逐級轉交屬地管理行業主管部門負責核實、處理。二是由屬地綜合性公共熱線平臺，如地方政府「12345」綜合（便民）服務平臺，負責接收投訴舉報信息，並按職能分工交行業主管部門處理，由辦理部門負責答覆。這一執法立案前的環節，包含信息接收、轉辦、核實處理、向投訴舉報人答覆等步驟。執法權不同程度的劃轉，會給違法線索接收、核實處理、答覆的分工帶來挑戰。以自然資源領域為例，各地開展綜合執法改革試點方案不一：有的將自然資源主管部門職責範圍內的執法查處職責，全部交由綜合執法機構履行；有的將部分違法行為查處事項移交綜合執法機構；有的將違法行為立案查處職責移交綜合執法機構，違法線索發現和核查仍在自然資源主管部門。

通常，投訴舉報的接收是不設限的，接收平臺僅發揮了窗口流轉功能。但接收部門卻負有將投訴舉報轉交有管轄權機關的程序職責。在有管轄權的主管部門收到轉交的投訴舉報後，如認為舉報投訴事項不符合受理範圍的，可不予受理。受理後應就是否存在違法進行核實，如違法事實持續存在，還需制止違法行為；如符合立案處罰條件，應進行立案調查，並將最終的處理告知當事人。這些做法均具有執法權的屬性。

在相關行業處罰權都劃轉綜合執法的情形下，違法線索處理職責也應一併劃入；但在以行業管理為主，自上而下的投訴舉報平臺被保留的情形下，違法線索的接收無法劃轉。此時，將形成投訴舉報接收與調查核實處理、答覆之間的分工。在僅有部分處罰權劃轉的情形下，鑑於對違法線索的調查核實處理已具有立案前的事實調查與處理的屬性，因此應與處罰權同步轉移。此時，行業主管部門與綜合執法機構均有違法線索的接收、調查核實處理與答覆職責，且調查核實處理的職責範圍至少應與處罰權劃轉範圍一致。

四、綜合執法改革的協同機制建構

為達成執法有效能的目標，必須解決末端執法與源頭管理、綜合執法與行業執法、面向綜合執法過程的協同問題。

（一）綜合執法體制改革涉及的協同需求

1.不同管理過程的協同需求

一方面是不同管理領域的協同需求。仍以城市管理領域為例，完整的過程包括前端的政策制定、項目決策，中端建設管理與後端的運行管理。即便後端的運行管理也包括決策、審批與執法等環節，但這無法取代更高層面的前端規劃、中端建設和後端運行等多領域多部門之間的協同需求。例如，一個簡單的「引攤入市」的治理，至少要解決規劃、立項、財政、建設和運行管理等多環節的問題。

另一方面是末端執法與源頭管理的協同需求。當執法暴露出的問題，本身是前端的源頭決策不當的必然後果，且無法通過具有一定「利益分配功能」的執法來解決，而是需要調整政策、優化整體管理來系統解決時，就會顯現出綜合執法機構權責不匹配、 「小馬拉大車」的窘境。這種權責不匹配的困境，只能通過處理好綜合執法與源頭管理的協同來破解。即便在綜合管理與綜合執法機構合設的情形下，仍然存在部門內部的決策、審批與執法協同的需求。

2.綜合執法與行業執法聯動的協同需求

無論面向特定領域、還是面向特定空間區域的綜合，部分事項劃轉綜合執法後，都會製造出綜合執法與行業執法分工並存的現狀。當對特定違法的整治，需要充分發揮綜合執法和行業執法各自的優勢，或需要聯動配合才能形成整體治理效應時，協同推動綜合行政執法和部門行業執法協調發力，就變得很重要。

3.面向綜合執法過程的協同需求

綜合執法過程，包括「主動發現違法信息/接收違法線索並進行核實—立案調查—事實認定—法律適用—作出決定」等關鍵環節。這些執法環節中，可能出現以下協同需求。

首先，違法線索處置階段的協同需求。在執法事項全部劃轉綜合執法的情形下，行業主管部門也還可能承擔投訴舉報的接收工作。此時，就存在行業主管部門接收投訴舉報、移送案件，與綜合執法機構接收並進行線索核實處理之間的協同需求。另外，如果線索接收機關是行業主管部門的上級部門，投訴舉報會逐級轉交並移送綜合執法機構辦理，由於線索接收機關需要向投訴舉報人反饋線索處理情況，此時，綜合執法機構也應將線索核實與處理情況向行業主管部門反饋。在綜合執法與行業執法並存的情形下，由於行業執法仍承擔日常監管職責，其主動巡查、監督檢查發現的應由綜合執法查處的違法事實，或對投訴舉報進行核實後，認為應由綜合執法機構立案查處的違法事實，應該主動及時移送綜合執法機構。

其次，執法事實認定的協同需求。在綜合執法與行業管理存在分工的情形下，認定執法事實，仍存在協同需求。這主要涉及，違法事實的核實與認定，需要綜合執法機構掌握相關領域前端的管理信息，如是否有許可、許可的範圍等；或有關事實的認定需要運用行業技術標準；或模稜兩可的事實，需結合行業管理經驗、政策等來認定。這就不可避免涉及向行業主管部門了解相關信息或徵詢意見。另外，對於難以運用通用的技術設備確定事實的，可能需要行業主管部門，或相關技術檢驗、鑑定機構提供支持。

再次，法律適用支持與政策指導的協同需求。綜合執法通常僅在市縣層級推行，但綜合行政執法所適用的實體法規範，多由中央主管部門主導或制定，並在行業系統內向下流轉；執法規範化與其他政策要求，也多是自上而下供給。綜合執法涉及的領域越多，對執法所需的規範供給需求就越高，綜合執法機構信息佔有的滯後和不均衡問題就越突出。另外，由於法律規定不可避免地存在模糊性，法律適用過程中遇到的不確定法律概念，通常需要行業技術標準或政策標準予以具體化。這些行業內部規範通常也只有主管部門熟悉。

最後，執法隊伍專業能力的協同需求。綜合執法的專業化協同需求，在隊伍內部同樣存在。只有在執法隊伍中也形成有效的協同，方可應對面向多領域的執法需求。根據「人隨事調」的要求，改革會使不同隊伍的人員歸併。執法任務相對簡單，不需要較高專業技能的情形下，一支隊伍就可以解決，隊伍內部的專業分工並不重要。一旦綜合執法涉及多個專業領域，尤其是大部門製取向的綜合執法改革，執法隊伍內部的專業差異化更加明顯。另外，有效的執法不僅需要法律知識，還要有一定專業知識與實踐經驗。即便專業性不高，面對面的需要一定溝通技巧的執法，對經驗積累要求也較高。又綜又專、又有執法經驗的執法人員少之又少，即便能夠培養這樣的執法人員，但重視綜合能力的培養，就意味著深耕細作的專業能力難以確保。

（二）綜合執法所需的程序性協同機制

面對以上協同需求，首先要解決的是，不同層級的分工之間如何協同。機構間的協同，至少包括三種深度不同的做法：一是將對方納入整體性考量，即制定戰略時，考慮來自對方和己方的相互影響；二是對話，即信息交換；三是聯合行動，即確定暫時性行動計劃或共同開展工作等。促進這些不同程度協同的程序或技術手段，就是程序性的協同機制。

1.促進整體性考量的協同機制

整體性考量，一方面要求行業主管部門應該注重源頭管理，將末端的綜合執法壓力、執法成效等納入源頭決策之中。這主要體現在，要注重源頭性的預防工作，避免將管理壓力後移。另一方面，也要求綜合執法機構的執法活動，積極配合行業管理的需求，同時，綜合執法的部署和實施，應有利於管理目標的落地實施，服務於相關領域治理水平的整體提高。於前者，針對違法行為多發的領域和環節，綜合執法機構應當通報給相關行業主管部門，行政主管部門應當及時進行分析、研究，完善制度建設，運用綜合管理手段，做好違法行為查處後的後續監管工作和政策性源頭管理工作。於後者，行業主管部門應將本部門執法需求通報，以及將上級業務主管執法要求抄告綜合執法機構。這種整體性考量，需以機構間的有效對話與反饋，改變認知與納入決策為基礎，需建立在綜合執法機構與行業主管部門之間，存在有效的工作通報和會商機制之上。

2.促進聯合行動的協同機制

首先是聯合執法的協同機制。在「綜合執法+行業執法」共存的背景下，二者的執法聯動主要表現為常規的執法聯合與臨時的專項執法聯合。前者需要二者建立常規的信息共享、共同協商與聯合決策機制。後者至少需要建立在綜合執法與行業執法部門有效的工作會商機制之上。

其次是綜合執法能力提升聯合行動的協同機制。面向綜合執法過程的聯合行動，主要涉及行業主管部門，支持綜合執法機構執法人員進行必要的行業知識更新和業務能力提升。這通常需要業務管理部門和綜合執法機構在充分溝通和有效會商的基礎上，聯合加強涉及劃轉職能的業務培訓、指導等工作。

3.促進信息共享的協同機制

面向執法過程的機構間協同，主要表現在不同階段和不同深度的信息共享。

首先，案件線索處理的協同機制。第一，綜合執法與行業執法並存的情形下，應當建立有效的案件移送機制，確保行業執法或綜合執法在履職過程中發現的違法線索，能及時移送、接收與立案查處。第二，在執法權全部劃轉，但政策制定、審批權與執法權分立的情況下，一方面需要建立有效的案件移送機制，另一方面需建立行業政策、審批信息的共享機制與共享技術，以保障綜合執法機構進行線索核實所需的必要信息。第三，投訴舉報的接收、核查、處理與答覆等環節無法完全劃轉的情形下，必須建立有效違法線索處理流程協同機制。其中包括投訴舉報移交與接收，處理反饋機制，避免相互推諉的管轄爭議協調機制等。投訴舉報移交與接收，本質上是類似案件移送的機制。處理反饋，本質上是信息共享或工作通報機制。對於管轄爭議，實踐中的協調機制是「首問責任制」，即對涉及綜合執法範圍內的舉報、投訴、諮詢由首問單位受理，並負責辦理答覆。第四，即便是以上流程作為執法過程的必要環節，完全劃轉，也需要建立違法線索調查核實的協助機制，如投訴舉報系統信息共享，違法事實初步核實的專業判斷協助機制。

其次，面向執法活動的信息共享所需的協調機制。第一，事前監管信息的共享機制。涉及違法事實認定的信息，重點是行政許可環節形成管理信息。綜合執法事項相關的行政許可等管理信息和綜合執法機構需要查詢的其他信息，業務主管部門應通過網絡系統或者其他合適的共享機制提供或配合反饋。第二，執法專業事實的認定協助機制。在綜合執法過程中，如涉及法律適用、政策指引方面的疑問，行政主管部門應當及時解答、請示上級業務主管部門後解答或提供專業意見。

再次，執法隊伍內部的專業協同機制。綜合執法隊伍的整合，需兼顧執法經驗、專業能力和法律素養。在綜合執法面向基層的背景下，執法力量的配置，以適應轄區網格化管理為基礎，綜合考慮綜合執法人員是否有能力去發現並確認違法事實，並根據需要，靈活組合配置多專業和具有不同執法經驗的人員。同時，明確配套的執法責任制，防止集體不作為或責任不明。

（三）綜合執法所需的結構性協同機制

1.促進協同的結構性機制

解決了如何協同，還面臨著如何促進協同的問題。機構間的橫向協同，需要另一方，尤其是在特定情勢下處於優勢地位的一方的配合。而是否配合，取決於另一方是否有協同意願。如果機構之間有一致認可的目標，共同目標可激發彼此間的自發合作。在存有競爭關係的橫向機構間，很難形成彼此認可的共同目標，同時也很難形成類似市場交易主體間的互惠激勵。即便有正式或非正式的合作協議，也因無法轉化為可強制執行法律合約。在缺乏內在的合作動機的情形下，橫向的機構在多大程度上進行合作，很大程度上取決於外在壓力。這種壓力機制，通常是「約束」（Constraint）和「結合」（Bond）程度高低不一的結構性機制安排。「約束」指自願或不可避免地，受到命令、規則、角色或既定事實等所強加的不同程度的強制。「結合」指向的是，作為特定群體的成員，需多大程度上向所在群體的其他人員負責，或者不需要對群體中他人的行動負責。結合程度與組織內部成員的責任感和彼此間負責的強度有關，更具體地說，取決於成員與組織間的倫理關係，個人與組織利益、聲譽的關聯度，和組織承擔責任後追究個人責任的有效性等。

通過立法將上述機構間需協同的內容規則化與協同職責法定化，是實踐中常見的做法。立法能將「一事一議」的協同，變成常規的制度性安排。理論上，立法屬於強制性最高的制度安排，但是機構之間如沒有履行協助配合義務，目前無法轉化為可通過法律強制的履職要求，而只能依賴對機構和責任人的內部課責來實現約束。因此，「硬法」也無法總能夠使機構間的協同「硬化」。

前文已表明，將需協調的另一方內化為一體化層級組織的內部機構，更有利於促成協同。一體化的層級制安排，是約束和結合程度最高的組織形式。作為一種自上而下的協調模式，上級可通過制定政策、安排項目或確定機構職責等方式，綜合運用預算、規劃、問責與激勵等，促進針對特定議題的聯合行動，或就協調產生的爭議進行解決等來促進協同。

2.屬地管理基礎上的促協同組織機制

綜合執法總體上作為地方事權，多大程度上推動綜合執法協同，在於地方的重視程度，以及建立何種結構性的促進機制。具體而言，地方實踐包括約束與結合程度均較強的組織一體化設置，以及約束和結合程度相對較弱的議事協調機構兩大類。

（1）一體化組織設置

仍以城市管理綜合執法為例，綜合執法機構設置在實踐中有以下做法：第一，住建部門下設城市管理行政執法部門，作為內設機構；第二，與住建部門合設；第三，與規劃、市場監管等部門合設；第四，與市容管理局合設；第五，與城市管理綜合管理職能部門合署；第六，單獨設置。

第一種做法中，綜合執法由內設機構承擔，意味著其地位相對偏低。從「決策—執行」這一角度來看，綜合執法影響部門決策的能力較弱。但在執行這一面向，執法獲得其他內設業務部門支持的協調可能相對容易。第二、三種與住建、規劃、市場監管部門合署辦公的情形，執法部門的負責人，通常是職能部門的負責人之一，這意味著執法影響決策的能力更強，同時，在執法層面，獲得其他業務部門的支持也易協調。但城建、規劃、市場的工作重心與城市綜合執法業務不相關時，決策和執法兩個面向的協同都可能受到影響。第四類改革本質與第二、三類相似，市容管理是城市管理的核心業務，也是綜合執法的重點領域，因此，決策和執法面向的協調可能較為順暢，但跨領域的決策協調可能受限。第五類改革理論上具有前幾類改革的優勢，也可克服其弊端，有利於達到管罰一致、管罰結合的管理效果。但如果執法範圍大於管理範圍，那麼仍將面臨與外部其他領域協同的需求。例如，中發〔2015〕37號文指出，「有條件的市和縣應當建立規劃、建設、管理一體化的行政管理體制，強化城市管理和執法工作」，這意味著，整合「規劃、建設和管理部門」的「管理與執法工作」跨領域的大部門制綜合，更有利於達成管罰「首尾一致」的協同。上述涉及綜合執法機構地位，以及與管理機構合設的做法，都意在通過機構的一體化設置，將外部協調轉為不同程度的內部協同。

無論執法機構作為內設機構，還是與管理部門合設，都可能影響綜合執法機構的專業化建設。故第六類改革，意在強化綜合執法機構的獨立性和專業性，同時提升其在政府職能部門序列中的地位，但決策管理層面和面向綜合執法過程的協調，無法在內部解決。這種情形下，執法與決策的協調，主要依賴行業主管部門與綜合執法機構共同的上級，通常是地方政府來促進。綜合執法機構在政府部門序列中的定位，也決定了其影響地方統籌決策的可能性。

（2）議事協調組織

組織一體化安排，只能在涉及綜合執法核心業務的事項範圍內進行。如每一行業都保持前端決策管理與末端執法的整合，那就又回到了純粹的行業條線執法。因此，綜合執法屬地管理的結構性協同，很大程度上只能選擇約束和結合程度相對較弱的議事協調機制，如聯席會議、領導小組、專項任務小組等。通常而言，此類議事協調組織由地方政府負責人牽頭，由相關部門參加，承擔日常事務的辦公室設在綜合執法機構。此類協調組織是體制改革、決策與執法各層面促進協同的組織保障，統籌協調解決綜合執法涉及的重大問題、執法保障、執法協助等問題，並對相關工作進行監督檢查。

3.上級主管部門促進屬地管理協同

無上級主管部門一直被認為是影響綜合執法機構在地方政府機構地位的重要因素。但也有學者指出綜合執法機構不應該有主管部門。新近改革的總體頂層設計，均明確了不同領域綜合執法的中央指導部門。仍以城市管理綜合執法為例，從中發〔2015〕37號文對住建部的職責定位來看，主管部門的職責，一方面表現為提供自上而下的改革業務指導，督促地方推進相關工作。另一方面體現在，省級主管部門及市縣級綜合執法機構對下級的監督檢查和考核評價，理論上能夠轉化為同級政府對下級政府的考核指標之一，促進地方政府對綜合執法的重視，同時為改革與執法協同等提供保障。

沒有上級主管部門，或上級主管部門無法推動同級政府對下級政府統籌推進綜合執法工作予以考核的情形下，綜合執法將變成完全的屬地管理事項，執法隊伍也完全由地方支配。在對地方的有效約束主要來自上級的體制中，如缺乏上級制約，綜合執法隊伍可能被隨意抽調、甚至成為服務於地方政績、完成其他地方優先級事項的工具。因此，明確上級主管部門，對於綜合執法機構也是一種保護，更是屬地管理體制下促進地方重視並統籌綜合執法的外在力量。

結語

本文以跨部門執法綜合為樣本，分析效能導向的改革如何進行。從宏觀層面而言，本文是解釋性的。將綜合執法改革解釋為「分工重構」，將分工重構要解決的問題，理解為綜合執法體制改革的主要任務。效能目標取向的綜合改革，應立足於「職能優化」與「權力運行協同」。如何實現「優化協同」，是一種對面向治理現代化實踐探索的回應。

「職能優化」的綜合執法體制改革，並非簡單的基於客觀任務的職能調整與整合，而是包含複合層面主管範圍切割、複數過程的行政權切割，其中任何一個層面、任何一種權力的切割均有不同的邏輯和標準。涉及「權力運行協同」的綜合執法改革，需要回應不同協同需要的程序機制，以及具有不同約束和結合程度的促進協同的組織機制。在傳統的機構改革中，機構的科學設置系優化層面的問題，但在綜合執法改革中，機構定位與設置，既是優化層面的問題，也是協同層面的問題。在這樣的整體性認知之下，本文在微觀層面是分析性與對策性的。具體而言，本文針對綜合執法改革應該重點處理好的關鍵議題，提出了如何處理的標準或建議。當然，這些對策不代表綜合執法改革的全部內容，綜合執法如同行業執法一樣所需的其他方面的執法保障，本文並沒有涉及。

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作者：劉國乾，雲南大學法學院副教授

來源：法學家雜誌

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本期主編：李俊

《產品可靠性報告》是國家市場監管總局主管，中國質量報刊社主辦，在國內外公開發行的國家一級期刊；我們將圍繞汽車及周邊產品、10類重點消費品及民生關切度高的消費品為消費者的購買決策提供參考，為行業扶優治劣提供有力依據。

原標題：《綜合執法改革職能優化有哪些內容？「綜合」執法改革的核心目標是什麼？|| 效能導向的綜合執法改革原理與操作》

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