來源：北大金融法研究中心
作者：吳瑕
上海財經大學法學院博士研究生, 研究方向: 金融監管、 金融法。
來源：《金融法苑》總第103輯
主辦：北京大學金融法研究中心
主編：彭冰
本輯執行主編：蔡卓瞳
摘要: 金融科技背景下, 金融創新對現行的金融監管提出了更高的要求, 監管沙盒在中國落地, 促進金融業發展、 服務實體經濟都需要一系列的配套制度設計。本文在借鑑不同法域經驗的基礎上, 提出我國監管沙盒在依法制定規則、 維護金融系統性安全及保護金融消費者權益的同時, 應當考慮較大的地域差異性, 從而採用區域性測試的方法。此外, 建議有序擴大沙盒適用範圍, 鼓勵服務實體經濟的金融創新, 明確金融穩定委員會作為監管機構的權責。
關鍵詞: 監管沙盒區域性適用域外經驗
引言
監管沙盒 ( regulatory sandbox) 是金融監管部門為了促進金融創新和金融科技發展, 允許部分金融機構或初創企業, 在一個安全區域內測試其創新的金融產品、 服務、 商業模式和營銷方式, 並在這一區域內主動合理地放寬監管規定。[1]目前, 我國對金融創新的監管是持包容態度的, 監管思路主要為 「 先發展, 後規範」 ,[2] 監管規則仍不夠明確和穩定, 金融機構和金融科技初創企業較難準確地理解和預測監管意圖和趨勢。 在金融科技快速發展和我國積極探索沙盒試點的積極形勢下, 監管沙盒如何在中國落地適用是需要探討的重要問題。
2019 年 10 月 30 日, 中國人民銀行 ( 以下簡稱央行) 上海總部發布 《關於促進金融科技發展支持上海建設金融科技中心的指導意見》 ( 以下簡稱 《指導意見》) 。[3]《指導意見》 指出, 將支持金融機構強化戰略部署、 探索設立金融科技創新實驗室、 研究探索監管沙盒機制等體現了金融管理部門對當前金融科技發展和監管的理念。[4]12 月 5 日, 央行官網發布了 《中國人民銀行啟動金融科技創新監管試點工作》, 支持在北京市率先開展金融科技創新監管試點, 努力打造包容審慎的金融科技創新監管工具, 著力提升金融監管的專業性、 統一性和穿透性。[5]2020 年 1 月8 日, 上海市政府印發 《加快推進上海金融科技中心建設實施方案》, 提出按照金融科技監管頂層設計, 全力推進監管創新試點。[6] 同年 1 月 14 日, 中國版 「 監管沙盒」 率先在北京試點。[7] 同年 4 月 13 日, 上海市政府印發 《上海市促進在線新經濟發展行動方案 (2020—2022 年) 》, 明確上海將探索包容審慎的 「 沙盒」 監管模式。[8] 廣州市地方金融監管局於 6 月 5 日印發 《廣州市地方金融 「 監管沙盒」 試點工作實施意見》。6 月17 日, 上海市地方金融監督管理局發布 《關於徵集上海市金融科技創新監管試點創新應用項目的公告》, 宣布啟動上海市金融科技創新監管試點創新應用項目徵集工作。[9] 6 月 23 日, 央行杭州支行官網發布 《關於徵集杭州市金融科技創新監管試點創新應用項目的公告》, 杭州金融科技 「 監管沙盒」 試點正式啟動。[10]7 月 21 日, 成都市地方金融監管局官網公布成都正式獲批開展人民銀行總行金融科技創新監管試點。目前試點範圍已擴大至 9 個地區 ( 北京、 上海、 重慶、 深圳、 雄安新區、 杭州、 蘇州、 廣州、 成都) 。[11]同時, 中國人民銀行上海總部也在 21 日公示第一批擬納入試點的八個應用。[12]
然而, 當前, 監管沙盒地方適用的具體措施和協調機制還並未正式出臺, 為了更好地推動監管沙盒的地方試點, 實現中央和地方的統籌監管, 需對監管沙盒在中國的區域性適用予以進一步系統的研究。
一、 監管沙盒：金融創新與現行監管矛盾的解決方案
(一) 金融科技帶來的挑戰
金融穩定理事會 ( Financial Stability Board, FSB) 將金融科技定義為, 金融服務中的技術創新, 形成對金融服務提供產生實質性影響的新的商業模式、 應用、 流程或產品。[13]央行在其發布的 《金融科技 ( FinTech) 發展規劃 (2019—2021 年) 》 中指出, 金融科技是技術驅動的金融創新、 是金融服務實體經濟的新途徑、 是促進普惠金融發展的新機遇。 雖然我國在金融科技方面已具備一定基礎, 但仍應意識到, 金融科技的快速發展將給金融監管帶來更多挑戰。[14]
(二) 監管沙盒有助於解決金融創新與現行監管之間的矛盾
「 監管沙盒」 有助於提高監管對創新的適應性, 使金融機構和初創企業能在相對放寬的監管區域內測試其產品, 減少金融創新產品面世的時間和成本。其優勢和必要性體現如下三個方面。
1.為金融創新提供融資機會, 減少規則障礙。監管滯後於金融創新是金融發展的普遍問題。金融科技背景下, 金融法律模糊地帶的金融創新潛在風險不可預計, 風險暴露時, 監管機構往往以犧牲效率和創新未來收益的方式限制了金融創新的發展。監管沙盒為金融科技提供了一個「 監管實驗區」 , 它以測試的方法, 為新產品或新業務模式制定規則, 探索新的監管平衡模式。首先, 金融創新對實時性的要求較高, 監管沙盒的實施, 可以讓創新在制定區域和範圍內及時開展, 使金融產品更快面世, 節約成本。其次, 監管沙盒有助於為金融創新提供融資機會。金融創新依賴投資, 其中以股權投資居多。關鍵增長時期監管規則的不確定, 意味著許多新興科技公司很難融資, 一些產品創意在初期就可能被拋棄而永遠沒有機會測試。監管沙盒通過主動合理地放寬監管規定, 為金融科技創新帶來更多的融資機會, 將創新產品引進到市場機制。
2.實現有效的金融風險防範, 鼓勵金融創新。金融科技創新帶來的高風險容易快速蔓延, 並且金融創新有很高的失敗風險, 這些風險可能會影響創業者和消費者的利益, 若不能對這些風險進行有效控制, 甚至會導致系統性風險, 破壞整個金融系統的穩定, 進而對國民經濟造成衝擊。我國目前的金融規則的出臺與金融科技創新發展的速度之間還存在差距。監管沙盒機制的推出, 能夠在一定程度上形成對現行的金融監管規則的有益補充, 將金融風險保持在可控範圍內, 降低金融創新的風險性。結合中國金融創新發展趨勢和金融監管體系, 推出適用於我國的監管沙盒制度, 有助於尋找到鼓勵金融創新與實現風險防範之間的平衡點。
3.促進金融科技理想發展, 提高金融服務包容性。首先, 監管沙盒機制有助於實現監管促進創新。監管沙盒可以減少將創新技術推向市場的潛在成本, 為創新者提供更大的融資機會, 使更多創新產品得以實現。消費者將得到更多選擇、 更有針對性的服務和更準確的定價, 因此可以確保在新產品和服務之上建立適當的消費者保護措施。中小企業將獲得新的信貸, 銀行將降低交易成本, 提高資本效率, 增強運營彈性。金融體系本身也將更富彈性, 增加廣度和深度。這些監管沙盒實施後的有利影響, 都將促進金融科技的長遠發展。其次, 監管沙盒有利於提高金融服務的包容性。監管沙盒可以使金融服務更具包容性, 以滿足那些可能無法被金融體系覆蓋的消費者的需求。英國上議院特別委員會在 2017 年 3 月發表報告中指出, 監管沙盒是一項鼓勵金融科技解決金融服務覆蓋不足問題的積極探索, 其使更多的人能夠使用到更優的金融產品和服務, 更好地實現普惠金融。[15]
世界主要國家和地區的監管者相繼提出監管沙盒機制以應對金融科技發展所帶來的挑戰。各國推行的監管路徑都在一定程度上遵循金融科技發展的包容理念。 首個提出監管沙盒的國家是英國。澳大利亞、 新加坡等國家及我國的香港地區、 臺灣地區也在英國實踐的基礎上建立了自己的監管沙盒機制。只有對我國的監管沙盒制度進行更好的設計和構建, 才能更好地實現對金融機構和金融科技初創企業的創新產品和服務的監管和有效保護, 進而更好地促進金融科技的理想發展, 提高金融服務的包容性。
二、 中國的監管沙盒測試應當採用區域性測試
英國監管沙盒的監管主體是金融行為監管局 ( Financial Conduct Authority, FCA) , 澳大利亞「 監管沙盒」 的監管主體為澳大利亞證券和投資委員會 ( Australian Securities and Investments Com- mission, ASIC) 。 ASIC 是澳大利亞金融服務、 市場的法定監管機構, 對公司、投資行為、金融產品和服務行使監管職能。ASIC 設立了創新中心 ( innovation hub) 協助金融科技企業在監管框架下運作。[16]新加坡監管沙盒的監管主體是新加坡金融管理局 ( Monetary Authority of Singapore, MAS) , 負責管理所有新加坡的金融、 銀行體系等方面有關的事務, 職能範圍相對更廣。香港地區的監管主體是香港金融管理局 ( Hong Kong Management Association, HKMA) , 負責香港的金融政策, 維持貨幣和銀行體系穩定。臺灣地區的監管主體是金融監督管理委員會, 其是臺灣地區保險、 證券、 金融等一元化監督機構, 維持金融穩定、 落實金融改革、 協助產業發展、 加強消費者與投資人保護和金融教育。
監管沙盒測試內容涉及不同行業的機構和產品, 甚至涉及無法穿透和歸類的監管客體, 在我國現行監管框架內, 由單獨某一個機構實施均無法勝任, 有學者提出 「 『 一行三會』 與省級地方金融管理部門雙層管理結構」 的設想,[17]也有學者提出 「 可由人民銀行牽頭, 會同銀監會、證監會和保監會及其他相關部門, 以部門規章的形式制定、 出臺監管沙盒制度」 的建議。[18]
然而, 由於我國地區差異性大, 在全國範圍內直接進行監管沙盒測試可能牽動太大, 區域性的監管沙盒試點可能更符合中國現實, 主要有以下三個方面原因。
第一, 我國各地經濟和金融科技發展水平有較大差異, 區域的差異性決定了當地的金融資源應用程度也會有很大不同。[19]同時, 國家對各區域的發展規劃也有所區別。國務院出臺的 《全國主體功能區規劃》 ( 以下簡稱 《規劃》) , 從國家戰略層面對我國不同區域的經濟和科技發展進行了差異化的定位。例如, 《規劃》 對核心區域的規劃就進行了差異化定位: 將江浙滬, 即長三角地區作為全國的科技與技術研發基地, 規劃發展南京的金融科教、杭州的科技創新現代服務、滬寧高新技術產業帶等; 對珠三角地區的規劃則是廣東與港澳地區互補錯位發展, 建立科創中心等; 而對環渤海地區也提出強化北京首都功能, 建立國家創新型城市等規劃。[20]各地金融科技的發展規劃、 發展水平和發展側重點都表現出差異性。 區域性試點使測試範圍和領域更加集中, 更有利於經驗的積累, 能夠使各地的金融科技監管在垂直領域做得更為深入。
第二, 從金融安全角度出發, 區域性測試不會影響整體金融安全, 使得風險更加可控。金融安全是金融創新的前提, 在維護系統性金融安全的前提下鼓勵創新是監管沙盒設計的初衷之一。觀察域外實踐, 英國、 澳大利亞、 新加坡等都將 「 安全」 「 風險控制」 列為首要考慮因素。2017 年, 國際貨幣基金組織 ( International Monetary Fund) 在對中國金融體系穩定評估報告中已經關注到金融科技可能引發金融系統性風險, 認為中國需要更加完備的法律規制和監管框架。[21]中國採用區域性試點的方式逐步推進監管沙盒, 則可以在一定程度上避免系統性風險。測試只在特定的區域內小範圍進行, 有利於維護國家整體的金融安全。
第三, 從可借鑑的經驗角度出發, 區域性測試也符合中國的習慣做法。深圳經濟特區和上海自貿區等都採用了局部試點、 先行先試的方式。中國改革開放時, 開放了四個特區進行試點, 試點取得了成效後, 向其他地區進行了推廣。中國有力推動了上海自貿區的試點, 現在自貿區的數量已經擴大到 11 個, 很多先行先試的經驗推向全國。2015 年, 上海銀監局在上海自貿區內探索的自貿區銀行業務監管創新, 是最早的監管沙盒試點模式。[22]2019 年 7 月, 上海臨港新片區 《總體方案》 提出了 「 參照經濟特區管理」 , 也是我國在區域性試點方面的一次可借鑑經驗。[23]
三、 監管沙盒區域性測試的體制設計
區域性的監管沙盒測試在理論和實踐中面臨以下幾個問題:
第一, 在地方層面的監管沙盒測試, 可能以地方金融局為主導, 但如何協調中央與金融監管機構的地方派出機構的關係, 取得相關的配合, 是值得我們研究的問題。以加拿大為例, 其是由3 個地區和 10 個省組成的聯邦國家, 因此, 加拿大實行聯邦與省兩級平行的監管模式, 兩級部門協調配合, 並無垂直領導關係。為了實現有效監管簡化流程, 加拿大成立了包括金融機構監督委員會、 高級顧問委員會、 機構首腦委員會、 加拿大存款保險公司董事會和加拿大證券管理委員會等機構協調地方和國家兩級各監管機構。而澳大利亞則是成立了創新中心進行協調協助工作。借鑑域外經驗, 我國也可以成立創新中心、 專家委員會、 顧問小組等協調中央和地方派出機構等關係。
第二, 在地方層面的監管沙盒測試, 如何取得全國性的可推廣可複製的經驗, 考慮到區域性差異, 可能需要仔細研究。需要尋找一些科技金融發展較好的地區, 探索監管政策、 措施的效益。[24]在總的監管政策框架下, 針對各區域的不同特點在其金融科技發展的優勢行業展開試點。例如, 杭州在金融科技發展方面可更偏向於支付, 深圳可以偏向小微金融, 而重慶則偏向消費金融等。經過測試成功後的經驗, 可進一步在全國範圍內進行借鑑、 複製和推廣。
第三, 區域性的監管沙盒測試, 需由中央監管機構批准驗收之後, 才能向全國推廣。具體的評估過程可以經中央監管機構批准, 邀請第三方獨立機構參與評估。第三方獨立機構可以設立中央和地方兩個層面。經評估機構評估通過的項目, 才可以向全國推廣。為貫徹落實 《國務院金融穩定發展委員會辦公室關於建立地方協調機制的意見》 ( 金融委辦發 〔2020 〕 1 號) 要求, 目前已有內蒙古、 廣東、 江蘇、 山東、 甘肅、 四川、 陝西、 吉林、 福建、 上海、 天津、 江西、 湖南、 重慶、 雲南、 山西、 遼寧、 湖北和安徽、 深圳等省、 直轄市、 經濟特區宣布該項機制在地方成功落地。[25]金融穩定委員會 ( 以下簡稱金融委) 辦公室地方協調機制的建立, 將有利於我國金融監管機制的全國協調。
因此, 在中央應當設立一個統籌機構, 由國務院金融穩定發展委員會作為中央層面的機構較為合適, 並協調 「 一委一行兩會」 , 對金融科技進行統籌協調監管。國務院金融穩定發展委員會辦公室設立在央行之下, 被認為是 「 一委一行兩會」 的監管架構開始按照 「 統籌協調監管、有力有效」 的要求進行方向性調整, 具體實施辦法細則以及執行可授權金融委負責。同時, 可借鑑域外經驗, 專家顧問委員會進行金融政策的制定和前瞻性的研究等。金融委可下設金融科技中心或工作小組, 配套科技、 金融、 法律領域的專業人才, 對制定監管沙盒運行細則、 準入評定、 事中監督、 事後救濟等全程進行把握和指導, 建立與國內金融創新發展特點和定位相匹配的沙盒監管實施主體。金融活動不僅包括監管機構和測試企業, 還涉及工商、 司法機構等, 這就意味著監管沙盒的實施更可能是從區域性沙盒開始。
在地方層面, 由地方金融監督管理局進行監管, 由金融委辦公室地方協調機制對中央和地方監管進行協調, 負責中央和地方機構之間的信息交換和協調、 確立地方監管的自主性, 實現中央監管和區域協同。目前在北京、 上海、 杭州等城市率先開展的區域性試點, 需要監管主體與沙盒所在區域的各有關部門積極協調配合, 構建更為真實的運行環境, 也為之後推行創新項目提供了更為有效、 全面、 可行的反饋。
四、 監管沙盒的機制設計
我國監管沙盒的機制設計, 具體包括以下六個方面:
(一) 準入標準
監管沙盒的準入條件應當包括兩個方面: 一是準入主體, 即哪些企業或個人可以進入沙盒監管; 二是準入的對象, 即哪些產品或服務可以進入沙盒。表 1 為不同國家、 地區監管沙盒的準入標準。
從表 1 中已有規則可見, 監管機構偏好於風控能力較強的金融機構, 對於非金融機構較為審慎, 但也有諸如中國臺灣地區採取非常寬泛的將自然人都包括在內的標準。對於產品準入, 監管機構用了較為原則性的規定, 澳大利亞採用了禁止性條款排除不可以參加監管沙盒的產品類型。
我國在制定監管沙盒機構和產品的準入標準時, 建議考慮下列幾個方面: 一是制定動態的、原則性的準入標準; 二是對於準入機構, 可以考慮從較為穩健的金融機構逐步擴展至類金融機構以及特定科技公司等, 在此框架內, 具體審核標準由監管機構根據當地監管沙盒的需求制定; 三是準入產品應當符合 「 提高金融消費者福祉, 滿足實體經濟之需求」 的特點, 特別在如今層出不窮的 「 創新」 環境下, 監管者應當有能力甄別產品的實質是否能夠降低金融消費者的成本, 提供金融消費便捷度、 促進實現金融普惠並且為實體經濟發展提供更加有效的金融工具。對於那些為創新而 「 創新」 的金融產品, 應當避免浪費監管成本和實驗成本。對於標準的把控應當由獨立的專家評審團或委員會作出評估並給出建議供監管機構參考。考慮區域差異和地方特色, 應當先報中央機構批准後, 由地方實施測試, 並由金融委地方辦公室協調機制進行協調。
(二) 信息披露標準
在信息不對稱的情況下, 強制的信息披露被認為對保護投資者利益大有裨益, 在金融監管領域被各國普遍採用。在金融科技快速創新發展的時代, 其開放性、互聯互通性、科技含量更高的特徵, 使得金融風險更加隱蔽, 信息科技風險和操作風險問題更為突出, 潛在的系統性、周期性風險更加複雜。[26]此時信息不對稱問題越發突出, 從現有規則觀察來看, 信息披露在沙盒監管中也被高度重視。英國 FCA 要求公司履行信息披露義務, 包括匯報公司每周關鍵事件和完整的最終測試報告。澳大利亞 ASIC 要求獲測試企業在測試結束後的兩個月內向 ASIC 上報一份簡短報告, 報告應列出測試期間測試業務的詳細情況,[27]若非涉必要的或符合公眾利益, 報告提供的細節將不會公布於眾。報告所提供的信息將用於協助 ASIC 審查金融科技豁免申請的運作和有效性, 以及識別測試企業和消費者所面臨的主要風險和問題。[28]
參加監管沙盒的測試產品一般都具有較高的複雜性、創新性和科技性的特點。在我國的監管沙盒規則機制設計中, 應設置信息披露標準, 使得測試能夠接受公眾監督, 確保監管沙盒實施的信息透明度。監管規則中除了明確參與者需要披露信息的事項、頻率、方式和可獲得性等, 還應當要求披露者使用監管者和金融消費者可明白的語言和方式, 避免晦澀難懂的表達使信息披露流於形式, 監管沙盒區域性測試應遵循信息披露標準。
(三) 退出標準
從目前各國和各地區的監管沙盒制度來看, 退出條件主要包括: 一是針對測試成功的企業的退出方式; 二是針對測試失敗企業的退出方式。不同國家、 地區監管沙盒的退出標準見表 2。
我國監管沙盒制度, 應設計金融科技企業項目退出標準, 可以包括: 一是監管沙盒的測試期限, 部分金融創新產品和服務在短期內無法完成實驗, 過短的實驗期不利於監管部門對產品或服務的充分考察, 也會增加金融科技企業申請 「 監管沙盒」 實驗的頻率, 增加其申請成本。可參考我國臺灣地區的做法, 將基本期限規定為 12 個月。二是通過沙盒測試企業的牌照獲取規則和方式, 可以參考我國香港地區證監會的做法, 對持牌機構和非持牌機構採用不同的方式。三是規定測試期滿前未通過沙盒測試的企業, 可向金融穩定理事會提出延長申請, 沙盒退出機制要求金融科技企業在測試期內必須有計劃地管理申請牌照、 申請個人救濟或停止經營的時間, 如果在測試期即將結束時, 企業還沒能夠獲得金融牌照或個別豁免, 那麼其就應開始準備停止公司運作。在延長期限內仍未通過測試的企業應在延長期限屆滿後退出並對停止其公司運作進行公示。考慮到區域差異, 我們在機制設置時, 對不同區域的測試的延長期限設定可以有所區分, 對於金融科技發展水平較弱的區域, 可以給予較長的延長期, 以鼓勵區域內科技企業發展。
(四) 豁免機制
監管沙盒需要豁免適用某些金融監管規則, 如英國的監管沙盒就豁免了金融科技準入的某些監管要求。[29]提供了有條件的救濟, 允許金融科技企業在不持有許可證的情況下, 對某些產品和服務進行為期 12 個月的測試。 英國 FCA 認為推行豁免機制的益處在於將使金融科技企業不在FSMA 的範圍內, 因此企業在沙盒測試時不受授權要求或金融監管的約束, 這將比其他選擇更具靈活性。[30] 澳大利亞的豁免機制規定, 金融科技企業, 產品和服務可以享受金融科技許可豁免, 主要分為兩大類: 一是金融服務和信貸活動; 二是金融產品和信貸合同產品。允許金融科技企業在不持有 《澳大利亞公司法》 或 《國家信貸法》 許可證的情況下, 對某些產品和服務進行為期12 個月的測試。[31]並規定金融科技許可豁免不適用於以下範圍: 發行金融產品或提供信貸、 複雜產品 ( 如衍生品) 、 針對弱勢消費者的產品 ( 如消費者租賃) 、 長期關注的產品 ( 如退休金和人壽保險) 和不易逆轉的非流動性產品。[32]
我國制定監管沙盒相關規則時, 也需要考慮到一定的配套豁免機制, 可以通過允許金融科技企業在 12 個月 ( 測試期) 內不持有許可證的情況下測試某些金融產品和服務, 促進金融服務和信貸創新。尤其是在我國已開展試點的情況下, 各地情況必將存在差異性, 對各地區的豁免機制可有所不同, 對區域內的特色和核心金融產品和企業給予更多的豁免, 以有利於這些科技產品和科技企業的創新。同時, 通過金融委辦公室地方協調機制, 進行中央與地方監管沙盒的協調, 進一步實現中央和地方的互通制度, 進而向全國進行推廣。
(五) 項目評估機制
從域外和部分地區的經驗來看, 項目評估機制可以從評估階段與內容和評估機構兩個方面來總結。
1.評估階段與內容。項目評估階段一般分為準入、 測試期和測試後三個階段, 目前主要國家和地區進行項目評估的階段和內容稍有不同。
英國的項目評估針對準入和測試後兩個階段。測試前, FCA 在準入階段對金融創新企業進行評估並給出結果, 若申請獲批, 隨後企業開始進行沙盒測試。測試後, 測試企業向 FCA 提交總結報告, FCA 根據測試結果予以正式評估, 決定是否在更大範圍內推廣。澳大利亞的項目評估針對測試期和測試後兩個階段。測試期內的評估以對企業運行情況監控為主; 測試後, ASIC要求依賴金融科技許可豁免的測試企業在測試期結束後 2 個月內向其提供一份詳細報告, 該報告協助 ASIC 進行項目評估。新加坡的項目評估發生在測試前和測試結束後兩個階段。測試企業向MAS 提交申請和技術說明等文件, 經審核後, MAS 在 21 個工作日內給予回復, 對適合的項目進行評估, 根據評估結果決定該項目是否進入測試。測試結束後, MAS 對測試結果進行評估並向申請機構反饋, 合格的項目可在更大範圍內推廣。我國香港地區, 測試結束時由 HKMA 對項目進行評估, HKMA 並未提出明確的評估標準, 而是針對金融科技產品的具體條件制訂個性化的評估方案, HKMA 將出具評估報告, 根據報告決定項目是否通過測試及是否準予更大範圍的推廣。[33]
我國的 「 監管沙盒」 機制設置, 可以考慮在測試前、 測試期、 測試後對項目進行評估。測試前, 由評估機構對項目進行評估, 決定其可否進入測試; 測試期, 對測試的實施情況進行評估並出具報告; 測試後, 由評估機構進行評估, 並出具報告, 決定該項目可否推向市場。我國監管沙盒的區域性試點中, 也可在這三個階段進行評估。
2.評估機構。英國由監管機構 FCA 對項目各個階段直接進行評估。澳大利亞的項目評估機構則是 ASIC, 新加坡的項目評估機構為 MAS, 我國香港地區的項目評估機構為 HKMA。域外主要國家和地區的監管機構都採用了由本監管機構對項目進行評估的方式。
然而, 若由監管機構直接進行項目評估, 監管機構和被監管機構的直接互動則更為頻繁和緊密, 更易發生監管俘獲。因此, 監管沙盒需要由第三方獨立評估。[33]這就要求我們在設計監管沙盒的制度時, 對項目的評估由第三方進行而不是由監管機構自行評估。在我國監管沙盒的機制中, 我們可以借鑑域外各國經驗, 建立專業評估機構。該評估機構由與監管機構和被監管機構無利害關係的金融科技專家組成, 針對不同的創新產品和項目, 由專家委員會來評估決定產品或項目是否準入、測試實施和退出。根據在監管沙盒測試期間內收集的數據, 對進行測試的產品和業務是否擴大實驗或者完全放開, 或者是否需要限制、 禁止等作出評估, 適時反饋真實的測試情況。並且, 構建監管沙盒機制, 應注重項目評估機制與信息披露標準相結合與互動, 同時在整個監管沙盒機制的設計中, 應注重項目評估機制與信息披露標準相結合與互動。由金融穩定委員會來評估, 可邀請第三方獨立機構參與。第三方獨立機構可以有中央和地方兩個層面。在區域性測試時由報中央監管機構批准後, 再由地方第三方獨立機構進行評估。
(六) 金融消費者權益保護機制
消費者的信心和信任能夠增強良好運轉的金融市場的穩定性、 增長、 效率和創新, 對金融消費者的保護同時有助於金融系統的穩定。把消費者利益保護作為沙盒監管遵循的原則已是慣例。監管沙盒使事後救濟的內容得以一定程度提前, 從而促進了對金融消費者的保護。英國 FCA 強調了參與沙盒測試的企業提供的產品創新點應當為消費者利益保護提供很好的方式, 並且提出了四種方式用來保護沙盒測試的客戶。[35]澳大利亞 ASIC 為金融消費者可能帶來的風險進行評估, 不僅規定了整套的企業誠信措施, 還提供了可能發生爭端的解決方式, 確保參與的金融消費者權利受損後有充分救濟的途徑。
我國的監管沙盒機制同樣應當將金融消費者保護作為其機制之一, 使金融創新產品或服務在上市前具有相應的金融消費者權益保障措施,[36]具體應當體現在: 首先, 應當將 「 提高金融消費者福祉」 作為篩選和評價產品體系指標中的一項指標, 加強客戶適當性管理、 幫助消費者更好地理解和使用金融產品, 當出現糾紛時, 應有便捷、 高效的糾紛解決機制確保金融消費者基本權益得到保障。其次, 應向有意參加產品測試的金融消費者告知, 其項目通過監管沙盒進行測試可能出現的風險。再次, 金融消費者應是自願參與測試, 並且需要籤署書面同意書。禁止以捆綁、 強制等方式強迫消費者參與。最後, 參與測試的消費者有一般金融消費者同等的財產安全權和依法求償權, 測試企業還需制訂經監管部門審核的詳細金融消費者權益保護及補償方案。我國區域性測試中, 因核心產品和企業的不同, 接受保護的金融消費者也會有所區別。例如, 杭州地區偏向於支付金融的消費者、 深圳地區更多的是小微金融的消費者、 重慶則偏向消費金融的消費者等, 應設置更有區域針對性的保護機制。
五、 結語
金融科技的快速發展, 要求金融監管應更具主動性、 靈活性和響應性等特徵。我國監管沙盒可以採用先行先試的辦法, 通過地區性試點, 發現區域性適用的沙盒機制中的優勢與不完善之處, 進而逐步向全國進行進一步的推廣。也正是基於此, 本文選擇 「 區域性適用」 這個角度進行研究, 嘗試性地提出構建一個基於中央和地方聯動發展的沙盒監管模式框架和機制標準, 包括設立準入、 信息披露、 退出、 豁免、 評估及消費者保護等機制, 希望對我國監管沙盒的地方試點及未來全國範圍的複製、 推廣和適用有所參考或啟發。
注釋：
[1] 本文在英國金融行為監管局 ( Financial Conduct Authority, FCA) 提供的定義的基礎上作出調整和發展。See FCA, Sandbox Regulatory, p. 3, 資料來源: https: / / www. fca. org. uk / publication / research / regulatory - sandbox. pdf, 2002 年 2 月 15 日。
[2] 胡濱、 楊楷: 《監管沙盒的應用與啟示》, 載 《中國金融》 2017 年第 2 期。
[3] 《關於促進金融科技發展支持上海建設金融科技中心的指導意見》 ( 銀總部發 〔2019〕 67 號) 。
[4] 參見 《關於促進金融科技發展支持上海建設金融科技中心的指導意見》 ( 銀總部發 〔2019〕 67 號) 第七條。
[5] 參見 《中國人民銀行啟動金融科技創新監管試點工作》, 資料來源: http: / / www. pbc. gov. cn / goutongjia-oliu / 113456 / 113469 / 3933971 / index. html, 2020 年 1 月 3 日訪問。
[6] 參見 《上海市人民政府辦公廳關於印發 〈加快推進上海金融科技中心建設實施方案〉 的通知》 ( 滬府辦規 〔2020〕 1 號) 。
[7] 中國人民銀行: 《北京金融科技創新監管試點正式啟動》, 資料來源: http: / / www. pbc. gov. cn / kejisi /146812 / 146822 / 3964808 / index. html, 2020 年 2 月 13 日訪問。
[8] 《上海市人民政府辦公廳關於印發 〈上海市促進在線新經濟發展行動方案 ( 2020—2022 年) 〉 的通知》( 滬府辦規 〔2020〕 1 號) 。
[9] 上海市金融科技創新監管試點小組: 《關於徵集上海市金融科技創新監管試點創新應用項目的公告》, 資料來源: http: / / jrj. sh. gov. cn / zwdt - gg / 20200617 / 051a54fc99bb4f41bc8ca4b543be4be0. html, 2020 年 6 月 2 日訪問。
[10] 杭州市金融科技創新監管試點小組: 《關於徵集杭州市金融科技創新監管試點創新應用項目的公告》, 資料來源: http: / / hangzhou. pbc. gov. cn / hangzhou / 125248 / 4044001 / index. html, 2020 年 6 月 29 日訪問。
[11] 成都市地方金融監督局: 《成都市正式獲批人民銀行總行金融科技創新監管試點》, 資料來源: http: / /jr. chengdu. gov. cn / jinrongban / c138994 / 2020 - 07 - 21 / content_1af7a6e33d394a0b9bc5004c88f96637. shtml, 2020 年 6月 29 日訪問。
[12] 上海市地方金融監管局: 《上海金融科技創新監管試點首批創新應用公示亮相》, 資料來源: http: / /shanghai. pbc. gov. cn / fzhshanghai / 113571 / 4060034 / index. html, 最後訪問日期 2020 年 7 月 21 日。
[13] FSB, Financial Stability Implications from FinTech, Supervisory and Regulatory Issues that Merit Authorities Attention.
[14] 中國人民銀行: 《金融科技 ( FinTech) 發展規劃 (2019—2021 年)》, 資料來源: http: / / www. pbc. gov. cn /zhengwugongkai / 127924 / 128038 / 128109 / 3886683 / index. html, 2020 年2 月14 日訪問。
[15] Mark Carney, The promise of FinTech - something new under the sun?, 資料來源: https: / / www. bankofen-gland. co. uk / - / media / boe / files / speech / 2017 / , 2020 年 2 月 21 日訪問。
[16] 參見範雲朋、 趙璇: 《澳大利亞金融科技 「 監管沙盒」 的經驗與啟示》, 載 《財會月刊》 2020 年第 1 期。
[17] 參見李有星、 柯達: 《我國監管沙盒的法律制度構建研究》, 載 《金融監管研究》 2017 年第 10 期。
[18] 參見張景智: 《 「 監管沙盒」 的國際模式和中國內地的發展路徑》, 載 《金融監管研究》 2017 年第 5 期。
[19] 參見徐忠: 《區域金融改革探索與實踐》, 中國金融出版社 2018 年版, 第 6 頁。
[20] 金融委辦公室地方協調機制接受金融委辦公室的領導, 定位於指導和協調, 不改變各部門職責劃分, 不改變中央和地方事權安排。這一協調機制主要協調中央金融管理和地方金融管理事項, 主要通過加強統籌協調, 推動落實黨中央、 國務院及金融委有關部署, 強化金融監管協調, 促進區域金融改革發展和穩定, 推動金融信息共享, 協調做好金融消費者保護工作和金融生態環境建設。
[21] 參見 《國務院關於印發全國主體功能區劃的通知 〈加快推進上海金融科技中心建設實施方案〉》 ( 國發〔2010〕 46 號) 。
[22] IMF, Peoples Republic of China Financial System Stability Assessment, 資料來源: https: / / www. imf. org / en /Publications / CR / Issues / 2017 / 12 / 07 / people - republic - of - china - financial - system - stability - assessment - 45445,2020 年 2 月 15 日訪問。
[23] 參見姚辰: 《 「 監管沙盒」 的國際探索與中國選擇———以上海自貿區為試點探索建立中國式 「 監管沙盒」 》, 載 《浙江金融》 2019 年第 1 期。
[24] 參見 《中國 ( 上海) 自由貿易區試驗區臨港新片區總體方案》 ( 國發 〔2019〕 15 號) 。
[25] 參見徐忠: 《區域金融改革探索與實踐》, 中國金融出版社 2018 年版, 第 20 頁。
[26] 參見朱太輝、 陳璐: 《Fintech 的潛在風險與監管應對研究》, 載 《金融監管研究》 2016 年第 7 期。
[27] 該報告要求提供: (1) 測試期間的客戶數量; (2) 客戶的一般信息 ( 如年齡與地點) ; (3) 收到和處理投訴的數目和性質; (4) 上升到外部爭議處理的投訴數量和性質; (5) 說明測試期間查明或面臨的問題並闡述問題的解決方案; (6) 發展障礙的可行性的監管要求; (7) 收入和支出信息 ( 如財務報告信息) 。ASIC, Regulatory Guide 257: Testing fintech products and services without holding an AFS or credit license, 資 料 來 源 : https: / / www. asic. gov. au / media / 4420907 / rg257 - published - 23 - august - 2017. pdf, 2020 年 2 月 14 日訪問。
[28] ASIC, Regulatory Guide 257: Testing fintech products and services without holding an AFS or credit license, 資料來源: https: / / www. asic. gov. au / media / 4420907 / rg257 - published - 23 - august - 2017. pdf, 2020 年 2 月 14 日訪問。
[29] 參見周仲飛、 李敬偉: 《金融科技背景下金融監管範式的轉變》, 載 《法學研究》 2018 年第 5 期。
[30] FCA, Sandbox Regulatory, pp. 14 - 20, 資料來源: https: / / www. fca. org. uk / publication / research / regulatory -sandbox. pdf, 2020 年 2 月 14 日訪問。
[31] ASIC, Regulatory Guide 257: Testing fintech products and services without holding an AFS or credit license, 資料來源: https: / / www. asic. gov. au / media / 4420907 / rg257 - published - 23 - august - 2017. pdf, 2020 年 2 月 14 日訪問。
[32] 參見範雲朋、 趙璇: 《澳大利亞金融科技 「 監管沙盒」 的經驗與啟示》, 載 《財會月刊》 2020 年第 1 期。
[33] 香港金融監管局: 《金融科技監管沙盒》, 資料來源, https: / / www. hkma. gov. hk / gb_chi / key - functions / in-ternational - financial - centre / fintech / fintech - supervisory - sandbox - fss / , 2020 年 3 月 2 日訪問。
[34] 參見周仲飛、 李敬偉: 《金融科技背景下金融監管範式的轉變》, 載 《法學研究》 2018 年第 5 期。
[35] 這四種方式分別是: (1) 在試驗中, 沙盒公司只能針對已經知情且同意被納入測試的客戶測試他們的新解決方案。客戶被告知潛在風險和可得補償; (2) 金融行為監管局同意在個案基礎上將披露、保護和賠償適用於測試活動; (3) 客戶與同其他授權公司解除的客戶享有相同的權利; (4) 進行沙盒測試的企業需要賠償客戶的任何損失, 並且需要證明他們具有這樣做的資本。FCA, Sandbox Regulatory, pp. 9 - 10, 資料來源: https: / / www. fca. org. uk / publication / research / regulatory - sandbox. pdf, 2020 年 2 月 14 日訪問。
[36] 參見 21 世紀經濟報導: 《央行金融穩定局局長王景武: 試點推進 「 監管沙盒」 機制, 有利於金融創新監管》, 資 料 來 源: https: / / m. 21jingji. com / article / 20190304 / herald / 818d6e0d8a1031fe4eb8ebdd8c7ce19e. html, 2020年 3 月 2 日訪問。
金融法苑(2020總第一百零三輯)
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