環保稅開徵
作為第一部推進生態文明建設的單行稅法，《環保稅法》的施行也意味著施行了近40年的排汙收費制度將退出歷史舞臺。一些學者表示，實施環境保護費改稅將有利於矯正政府財政行為
中國新聞周刊記者/蔡如鵬
資料圖：環保部門工作人員監測PM2.5值等。
中新社記者 阮煜琳 攝
2018年1月1日，中國第一部推進生態文明建設的單行稅法——《環境保護稅法》(簡稱《環保稅法》)正式實施。
業內普遍認為，開徵環保稅意味著中國在完善綠色稅收體系上走出突破性的一步，是保護環境、加快生態文明建設的重要舉措。
《環保稅法》是中共十八大後出臺的首部單行稅法，也是中國第18個稅種。作為第一部推進生態文明建設的單行稅法，它的施行也意味著施行了近40年的排汙收費制度將退出歷史舞臺。
一些學者表示，實施環境保護費改稅將有利於矯正政府財政行為。中國財政科學研究院院長劉尚希對《中國新聞周刊》說，收費與收稅都是政府的一種財政行為，但有性質上的不同，對於具有稅收性質的收費應當轉變為稅收，這有助於規範政府收入體系和優化財政收入結構。
徵管是個很大的挑戰
此次，徵收對象主要是四類汙染品類：大氣汙染物、水汙染物、固體廢物和噪聲。依據《環保稅法》規定，在中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域，直接向環境排放應稅汙染物的企業事業單位和其他生產經營者為環境保護稅的納稅人，應依法繳納環境保護稅。
值得注意的是，其中有兩種情況無需繳稅，一是不直接向環境排放應稅汙染物的(如餐飲企業排入到市政管網的廢水)不需繳納環保稅，二是居民個人不屬於納稅人，不用繳納環保稅。
與其他稅種不同，環保稅的徵收對環境監測等方面的專業要求較高。北京公眾與環境中心主任馬軍告訴《中國新聞周刊》，環保稅是特殊稅種，徵管是一個很大的挑戰。汙染物排放測量有複雜測定技術和整套標準，稅務部門要和環保部門就技術依據、稅基確定等進行溝通，需要更加科學合理測定。
因此，環保稅立法通過到執行之間，預留了一年的準備時間，並第一次將部門協作寫入法律。依據規定，環保稅將採取「企業申報、稅務徵收、環保監測、信息共享」的稅收徵管模式，稅務機關徵收，環保部門配合。
在稅額方面，《環保稅法》所附《環保稅稅目稅額表》規定，大氣汙染物每汙染當量1.2元至12元；水汙染物每汙染當量1.4元至14元；固體廢物按不同種類每噸5元至1000元不等，其中危險廢物為每噸1000元；工業噪聲按超標分貝數，每月按350元至11200元繳納。
汙染當量，是指根據汙染物或者汙染排放活動對環境的有害程度以及處理的技術經濟性，衡量不同汙染物對環境汙染的綜合性指標或者計量單位。
各省在這個範圍內，根據本地區環境承載能力、汙染物排放現狀和經濟社會生態發展目標要求，制定各自的適用稅額，擁有較大的裁量權。
從目前各省公布的稅額看，北京、上海、天津、河北、山東等地，公布的稅額標準處於相對較高的標準區間，比如北京市應稅大氣汙染物和水汙染物適用額分別為每汙染當量12元和14元，均按法定幅度「最高標準」執行。
西部地區則處於較低區間，遼寧、吉林、安徽、江西、陝西、甘肅、青海、寧夏和新疆等省份明確應稅大氣汙染物和水汙染物適用稅額為最低限額徵收，即分別為每汙染當量1.2元和1.4元。
江蘇、海南和四川確定的稅額適中。其中，江蘇規定大氣汙染物和水汙染物徵收稅額分別是每汙染當量4.8元和5.6元，四川為3.9元和2.8元。
浙江、湖北、湖南、廣東、廣西和西南地區的貴州、雲南等地制定的稅額則略高於最低稅額。
環保稅主要具備兩個功能，一是把汙染控制在更加合理的範圍內；二是補償汙染產生的社會成本。中國人民大學生態金融研究中心副主任藍虹在接受《中國新聞周刊》採訪時表示，汙染物因種類、地點以及時間等因素的不同，所產生的社會成本也是不一樣的。因此，不同區域會選擇不同稅額，同一區域在稅額設定上也會有不同的分檔或分類。
由於稅額的不同，很可能會導致一些排汙企業向低稅額地區轉移。在藍虹看來，只要各省制定的稅額是合理的，那麼這些轉移就是合理的，「這將有助於各省在經濟發展與環境保護之間找到新的平衡。」
環保意義遠大於財政意義
2018年1月1日起施行的《環保稅法》，是2016年12月25日在十二屆全國人大常委會第二十五次會議上獲表決通過的。此前，這部法律已走過了6年立法之路，歷經兩次審議。
1979年中國頒布《環保法(試行)》確立了排汙費制度。據統計，2003年至2015年，全國累計徵收排汙費2115.99億元，繳納排汙費的企事業單位和個體工商戶累計500多萬戶。其中，2015年徵收額為173億元。
排汙費制度對於防止環境汙染髮揮了重要作用，但與稅收制度相比，排汙費制度存在執法剛性不足、地方政府和部門幹預等問題，因此有必要進行環境保護費改稅。
徵收了數十年的排汙費被環保稅所替代，看似只是名稱的變化，但意義卻非同小可。中國人民大學環境政策與環境規劃所所長宋國君對《中國新聞周刊》說，排汙費作為行政收費，徵收層級較低，收起來也比較隨意，有的地方在徵收中實行攤派，隨意增加企業負擔；有的地方放水養魚，把排汙收費變成收費排汙；有的地方為了招商引資，還出現地方政府用財政資金幫企業代繳排汙費的現象。
「作為一個法定稅種，環保稅層級更高，其徵收遵循了稅收法定原則。徵收的標準和程序受到嚴格規範，地方官員今後無論是想多收還是少收，恐怕再也難以任性。」宋國君說。
業內普遍認為，從短期看，環保稅實施有利於實現中國對重點汙染物的減排目標，獲得良好的資源節約、環境保護效應；從中長期看，有利於鼓勵和刺激企業探索和利用節能、環保和低碳技術，促進經濟結構調整優化和發展方式轉變。
從國際上看，對排汙行為徵稅是一種通行的辦法。開徵的國家在不斷增加，很多國家對稅法都進行了修改和完善，主要是上調稅額和擴大徵收範圍。
財稅專家指出，開徵環境保護稅，有利於強化稅收調控作用，形成有效的約束激勵機制。他們認為，環境保護稅的收入規模並不大，排汙費改稅的主要目的不在於籌集財政收入，而在於通過稅收槓桿，引導排汙單位減少汙染物排放，其環保意義遠遠大於財政收入意義。
12月27日，國務院印發《關於環境保護稅收入歸屬問題的通知》，明確環境保護稅為地方收入。通知指出，為促進各地保護和改善環境、增加環境保護投入，國務院決定，環境保護稅全部作為地方收入。
此前的排汙費是實行中央和地方1：9分成。財政部稅政司司長王建凡指出，考慮到地方政府承擔主要汙染治理責任，為了調動地方的積極性，擬將環保稅全部作為地方收入，中央不再參與分成。
此次環保稅收入全部歸地方，業內專家認為，這既可以調動地方政府的積極性，也有助於構建地方稅體系。
營業稅改增值稅後，地方政府失去了主體稅種營業稅，儘管增值稅收入暫時採用中央與地方五五分成，基本維持了中央與地方財力格局不變，但地方稅體系構建變得迫切。
中共十九大報告提出，深化稅收制度改革，健全地方稅體系。財政部部長肖捷近日撰文表示，積極穩妥推進健全地方稅體系改革。調整稅制結構，培育地方稅源，加強地方稅權，理順稅費關係，逐步建立穩定、可持續的地方稅體系。
完善地方稅稅種被放到地方稅體系構建的首位。中央財經大學公共財政與政策研究院副院長劉樂崢在接受《中國新聞周刊》採訪時表示，此次環保稅收入全部劃給地方，正是拓展地方稅的一步。
在他看來，這是一種探索，有助於地方政府在稅權決策方面的學習，為未來房地產稅等稅種的實施做好準備。
此前多位財稅專家表示，中央稅種消費稅部分稅目也可能劃給地方，未來開徵的房地產稅收入也將歸地方。
除了適當增加地方稅種外，地方稅體系構建另一個著力點是擴大地方稅權。目前環保稅中大氣和水汙染物的稅率給地方選擇空間，也正反映這一趨勢。
徵收規模或達500億
此次通過的《環保稅法》，將從稅收槓桿入手，令企業多排汙就多交稅，少排汙則能享受稅收減免。根據中央財經大學估計，環保稅開徵後，預計每年環保稅徵收規模可達500億元。
國家稅務總局此前表示，環保稅是環保部、財政部和稅務總局共同推進的，按照「稅費平移」的標準，把過去的排汙費直接轉為環保稅。政策的設計總體來講不以收錢為目的，主要是為了刺激環境保護意識、增強環境保護的自覺性。
業內分析指出，從目前來看，除了個別地區對企業影響大外，大多數都是稅費平移，影響不大。
按一些省市的測算，排汙費改稅後總體收入基本持平。比如天津去年1至6月，應繳排汙費總額為3.02億元。按照天津擬定的稅額測算標準稅費平移後，如果徵收環境保護稅，今年上半年收入預計為2.98億元，與同期收費數額基本持平。
不過，也有學者預測，環保稅的徵收可能會帶來比較大的影響。中國人民大學環境政策與環境規劃研究所所長宋國君認為，此前環境監測的數據普遍偏低，由於《環保稅法》具備法律威懾作用，企業偷稅要面臨刑事處罰，所以企業汙染排放的數據會向真實性方向前進一大步。
「收的稅的數量肯定要高於往年環保部門的排汙收費，給企業帶來的負擔很可能會超出很多人的預期。」宋國君對《中國新聞周刊》說。
最近，就有專家建議政府提供補貼，幫養殖企業過渡轉型。依據規定，實施《環保稅法》後，將對存欄規模大於五十頭牛、五百頭豬、五千隻雞鴨等的畜禽養殖場徵收環保稅。
中國農業科學院農業經濟與發展研究所研究員王民利說，目前國內養殖戶大多數品種經營處於虧損狀態，徵收環保稅勢必會造成養殖成本的增長。
他認為，畜禽養殖業的汙染必須得到治理。但是為了幫助養殖企業做好轉型過渡，相關部門最好給予養殖企業補貼、幫扶政策，彌補一定的經營損失。
在宋國君看來，目前各省的稅額不應定得過高，與此前排汙費基本相當即可，否則企業有可能在短期內面臨負擔的激增。不過，對此很多學者並不認同。
中國財政科學研究院院長劉尚希在接受《中國新聞周刊》採訪時表示，現行負擔平移的稅費改革只是環保稅實施的起點，為了能夠真正激勵企業治理汙染和改變「寧願繳費或繳稅也不願意治汙」的狀況，各地區應根據企業承受能力和生態環境損害程度，適時選擇高於稅率下限的具體稅率水平，以提高稅收的矯正效果。
他還建議，考慮國內地方和企業的實際情況，還應分階段逐步提高環保稅的稅率下限，避免形成地區間稅率水平相差過大所導致的汙染轉移問題。
(《中國新聞周刊》2018年第2期)
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