來源：中國財經報
2000年啟動的財政國庫管理制度改革，是繼分稅制改革後財政管理制度的又一次重大變革。改革建立起全新的預算執行管理機制，從管理制度和運行機制上促進了財稅體制改革的深化和現代財政制度的建立，有力保障了國家重大改革與重大政策的有效實施。
一、傳統的國庫管理制度
我國傳統的國庫管理制度是與計劃經濟體制和財政體制相適應的，並隨著財政改革與發展相應調整和變動。建國初期，黨和政府在建立財政體系，穩定物價的同時，十分重視發揮國庫的職能作用，提出迅速建立國家金庫的要求。1950年3月3日，政務院（今國務院）頒布《關於統一國家財政經濟管理的決定》，要求各地在規定時間內建立金庫。同時，頒布《中央金庫條例》，明確「各級金庫均由中國人民銀行代理，金庫主任由各級人民銀行行長兼任。尚未設置人民銀行之地區，得單獨設立金庫」。同年3月25日，財政部印發了《中央金庫條例實施細則》，進一步明確金庫管理制度。
上世紀八十年代初，我國的財政管理體制突破了過去高度集中、統收統支的供給型管理模式，實行了「劃分收支、分級包幹」的財政管理體制，擴大了地方財權。1985年7月27日，國務院頒布了《中華人民共和國國家金庫條例》，以法規的形式確立了我國國家預算資金的管理體制，國庫機構按照國家財政管理體制設立，原則上一級財政設立一級國庫。1989年12月13日，財政部、中國人民銀行制定了《中華人民共和國國家金庫條例實施細則》。1994年3月22日第八屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國預算法》，並於1995年1月1日起實施，這是我國預算管理領域的第一部法律，對組織預算收入、撥付預算資金以及決算編制和批覆等預算執行問題作出了規定。
二、現代財政國庫管理制度改革
2000年6月，財政部國庫司成立，2001年2月，國務院第95次總理辦公會批准《財政國庫管理制度改革方案》，明確要求從根本上改變我國傳統的預算執行管理方式，建立以國庫單一帳戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現代財政國庫管理制度。
經過近二十年的改革探索，財政國庫管理框架基本建立；政府採購、政府債券、預決算管理、政府財務報告等方面的各項制度及機製得以完善；財政核心業務一體化建設推進工作蹄急步穩；國庫管理基礎性工作進一步夯實，財政資金運行安全得到有力保障。應該說，我們已經初步建立起符合現代財政改革方向的財政國庫管理制度，這項制度也日益成為財政管理領域重要的基本性制度規範。
（一）以國庫集中收付制度為主體的現代國庫框架基本建立，成為我國財政收支運行的核心基礎
1.國庫集中支付制度改革進一步深化，預算支出更加規範透明。一是不斷深化國庫集中支付制度改革級次，在國庫集中支付制度實現對縣級以上預算單位全覆蓋後，從2015年開始大力推進鄉鎮國庫集中支付改革。截至2019年底，中央、省、市、縣、鄉五級70餘萬個預算單位實施了國庫集中支付制度改革，佔全部預算單位的約99%，基本實現了「橫向到邊、縱向到底」，構建了現代化的國庫管理框架。二是著力完善國庫集中支付運行機制，深入落實「放管服」改革精神，進一步強化預算單位作為預算執行主體的責任，提高財政資金支付和使用效率。三是深入推進公務卡制度改革，優化公務卡管理使用。截至2019年底，全國95%以上的預算單位實行了公務卡制度，累計發行公務卡超過2500萬張。四是利用現代信息技術，加快推進國庫信息化建設。截至2019年底，全國有36個省級、328個地市、1601個區縣財政部門實施了集中支付電子化管理。五是進一步推進預算執行動態監控工作。持續推進地方預算執行動態監控工作，基本建立起覆蓋省、市、縣三級的預算執行動態監控體系。六是建立財政扶貧資金動態監控機制。目前，監控平臺已實現中央、省、市、縣上下貫通，具備按日監控預算分配下達、資金支付及績效目標執行等情況的功能，發現和糾正了一些扶貧資金使用問題，推動加強扶貧資金監管。
2.收入收繳管理改革加快推進，綜合效能更加顯現。一是全國40萬個執收單位實施了非稅收入收繳管理改革，佔到全部執收單位的97%以上。同時，推進非稅收入收繳電子化管理。中央本級於2016年全面實施非稅收入收繳電子化管理，地方非稅收入收繳電子化管理也加快實施，截至2019年底，107個中央部門、23個省級、56個地市、356個縣區已全面實施收繳電子化管理，有效提升非稅收入收繳效率和管理水平。二是落實黨和國家機構改革方案和國稅地稅徵管體制改革方案，明確稅務部門徵收非稅收入的收繳管理要求，推動實現財稅部門系統互聯互通、信息及時共享。三是推進財稅庫銀稅收收入電子繳庫橫向聯網，進一步擴大財稅庫銀橫向聯網覆蓋範圍，加強橫向聯網數據的分析利用，研究制定財關庫銀稅收收入電子繳庫橫向聯網管理辦法。
3.庫款管理機制更加科學規範。一是加強中央庫款調度管理。合理組織對地方資金調度，推進庫款管理與預算執行、國債發行、國庫現金管理的銜接，提高庫款運行效率和效益。二是強化地方庫款監測督導。針對經濟下行、更大規模減稅降費、地方償債壓力加大等情況，密切監測各地庫款運行態勢，分析影響庫款增減變動的主要因素和需關注的問題，提出相應工作措施和建議。督促庫款偏高地區繼續加快支出預算執行，合理調節債券發行節奏；按月向有關省級財政部門發函，提示庫款保障水平偏低的市縣情況，督促科學調度資金，保障重點支出需要。三是切實兜牢基層「三保」底線。完善「中央到省、省到市縣」的監控機制，及時跟蹤監測各級庫款情況。結合地方收支運行、庫款保障水平、縣級工資監測預警和風險評估等情況，對地方財政實行差異化資金調度，加強對困難地區的支持，確保「三保」不出問題。
4.國庫現金管理穩步推進。按照國務院相關指示精神，穩步推進國庫現金管理。2006年正式啟動中央國庫現金管理操作，主要採取商業銀行定期存款方式，商業銀行以國債或地方政府債券為質押獲得存款並向財政部支付利息，定期存款期限在1年以內。2014年財政部會同人民銀行制定《地方國庫現金管理試點辦法》，開始地方國庫現金管理試點，2017年地方國庫現金管理在省級財政全面推開。
（二）政府債券發行管理制度改革不斷深化，規範透明的政府舉債籌資機制日益健全
1.國債管理改革不斷深化，發行機制更加健全。一是優化記帳式國債期限結構，定期滾動發行關鍵期限國債，建立健全短期國債滾動發行機制，適當增加中長期國債發行次數和規模。二是不斷改進記帳式國債招標發行規則，促進國債一級市場價格發現，國債發行定價市場化水平和準確性進一步提高。三是完善續發行制度。根據期限長短適當增加續發行次數，有效增加單只國債可交易規模，提高國債二級市場流動性，促進中國國債納入國際主流債券指數，促進國債市場對外開放。四是完善儲蓄國債發行管理。適應利率市場化趨勢合理確定儲蓄國債發行利率，完善儲蓄國債定價機制。拓寬儲蓄國債銷售渠道，已經有29家銀行通過網上銀行銷售儲蓄國債，方便百姓投資購買。五是健全國債市場價格波動監測機制，建立健全國債二級市場做市支持機制，提高國債二級市場流動性，改善國債收益率曲線質量。目前，我國國債發行管理已達到國際先進水平，涵蓋短、中、長期較為完整的國債收益率曲線初步建立，國債收益率曲線在金融市場上的定價基準作用日益顯現。
2.地方政府債券發行成效顯著，發行渠道更加多樣。一是穩步推進發行地方政府債券置換存量債務工作，有效降低了地方政府融資成本，緩解了債務集中償還壓力。二是健全地方政府債券管理制度，逐步優化地方政府債券公開發行、定向承銷制度安排，地方政府債券管理規範化水平不斷提升。三是不斷強化地方財政部門在發債工作中的市場化意識，完善地方政府債券信用評級和信息披露安排，增強市場在地方政府債券發行定價中的決定性作用。四是多渠道促進地方政府債券投資主體多元化。在上海自貿區發行地方政府債券，引入外資銀行參與地方政府債券承銷工作。啟動在上海、深圳證券交易所發行地方政府債券工作，充分發揮交易所市場對券商的動員作用和對個人投資者的輻射作用。成功啟動商業銀行櫃檯發行地方債券，進一步拓寬了地方債券發行渠道，較好滿足了個人和中小機構投資需求。五是積極培育地方政府債券市場健康發展，不斷完善地方政府債券發行、登記託管基礎設施，逐步改善地方政府債券流動性。
（三）決算管理和權責發生制政府綜合財務報告制度改革穩步推進，現代財政財務報告體系日趨完善
1.財政決算工作實現跨越，反映內容更加豐富。各級財政部門不斷加強制度建設，著力提升決算編制工作質量，及時回應社會關切，切實服務各項財政改革。一是健全決算管理制度體系，確保決算管理有規可依、有章可循。二是豐富決算報表反映內容。建立與全口徑預算管理相對應的財政決算報表體系，完整反映四本預算收支以及政府債務等情況，為政府統攬全局、科學決策提供了堅實數據支撐。三是深入推進決算公開工作。全國部門決算公開規範化程度不斷提升。中央部門決算公開範圍穩步擴大，公開內容逐年細化，公開時間和公開形式趨於集中，回應社會關切更加及時主動，輿情評價積極。地方省、市、縣三級的部門決算公開同步深化，決算公開的及時性、完整性和規範性均有明顯改善。四是不斷加強決算分析。中央財政運用決算數據對預算編制的完整性、預算執行的有效性、資產負債變動情況等進行評價，為改進中央部門財務管理水平提供依據。一些地方嘗試建立決算數據分析指標體系和數據分析模型，開展更加精準的量化分析，推動形成常態化、規範化、科學化的決算分析機制。
2.政府綜合財務報告制度改革紮實推進。根據國務院批轉財政部《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》和財政「十三五」規劃要求，政府綜合財務報告制度改革取得積極進展。一是初步建立起政府財務報告編制制度框架體系。具體包括1個辦法和3個指南，即《政府財務報告編制辦法（試行）》和《政府部門財務報告編制操作指南（試行）》《政府綜合財務報告編制操作指南（試行）》《地方政府綜合財務報告合併編制操作指南（試行）》。初步建立起政府綜合財務報告分析指標體系，為分析利用政府財務報告數據提供方法。二是不斷擴大試點範圍。2017年，選擇原國土資源部、原國家林業局等2個中央部門以及山西、黑龍江、上海、浙江、廣東、海南和重慶等7個地方首批試點編制2016年度政府財務報告。此後，試點範圍逐年擴大。2020年，編報政府部門財務報告的中央部門達到108個，編報政府綜合財務報告的地方政府實現全覆蓋，總體上看，政府財務報告制度改革已從夯基壘臺、立柱架梁進入全面推進、提質定型的階段。三是積極開展重點難點問題研究。開展政府財務報告分析應用體系建設、全國和地區政府財務報告合併匯總等課題研，取得的研究成果已在相關制度制定和試點工作中應用。
（四）充分發揮職能作用，助力打贏新冠疫情防控「阻擊戰」
1.抗疫特別國債平穩順利發行。發行抗疫特別國債，是黨中央科學把握國內外發展大勢、積極應對疫情衝擊所作出的重大決策，受到社會各界的廣泛關注。為充分發揮國債市場在金融體系中的影響力，國庫司牢記政治機關職責和使命，認真做好發行前各項準備工作，為抗疫特別國債平穩順利發行保駕護航。一是科學設計發行方案。在確定抗疫特別國債期限品種時，充分考慮財政資金使用周期匹配和國債收益率曲線建設需要，選擇最具有代表性、市場認可度最高的5年、7年10年關鍵期限國債品種並進行合理搭配。二是合理安排發行節奏。科學統籌，調整一般國債品種期限結構和發行節奏，指導各地在6月份以前加快地方政府債券發行進度，為抗議特別國債騰挪出時間窗口和發行額度，同時儘可能平滑抗議特別國債各周發行量，維護國債市場平穩運行。三是加強各方協調。積極協調人民銀行獲取流動性支持，召開記帳式國債承銷團全體成員視頻會議，對抗疫特別國債發行工作進行宣傳講解，通過發布新聞稿、答記者問等形式，積極回應社會關切，為抗疫特別國債發行創造良好市場環境。截至2020年7月30日，1萬億抗疫特別國債分16期（次）全部發行完畢，發行工作平穩順利，投資者認購積極踴躍，市場各方均予以充分認可。
2.「一竿子插到底」的直達資金監控機制建立工作全力推進。2020年《政府工作報告》明確指出，抗疫特別國債和新增財政赤字2萬億元要全部轉給地方，要建立特殊轉移支付機制，讓資金直達市縣基層、直接惠企利民。對直達資金進行監控，讓惠企利民資金在陽光下運行，是國務院領導交給財政部的一項重要工作。
依託財政扶貧動態監控平臺建設經驗，國庫司承擔了直達資金監控任務，提出通過升級改造財政扶貧資金動態監控平臺的方式建立直達資金監控系統，並提出同步審計、行業主管部門開放等一攬子工作方案，在又快又好落實國務院對直達資金監管要求的同時，通過「一網多用」、信息共享，極大減輕了基層工作量，節約了建設成本。一是做好直達資金監控頂層設計。會同有關單位和部門研究制定《直達資金監控工作方案》，明確直達資金下達和監控同步「一竿子插到底」的工作思路，成立工作專班，理順業務流程，明確管理要求。二是推動建立全覆蓋、全鏈條直達資金監控系統。在財政扶貧資金動態監控平臺基礎上，會同有關單位和部門開發聯通各級財政的直達資金監控系統，建立直達資金臺帳，通過採取單獨下達、單獨標識、單獨調度的方式，實現對直達資金從源頭到末端的全鏈條全過程監控，確保每筆直達資金標識無誤、流向明確、帳目可查。三是做好培訓指導工作。組織開展涵蓋中央、省、市、縣四級財政部門4萬餘人的監控工作視頻培訓，確保業務管理和系統才做要求落實到位。印發《財政部關於做好直達資金監控工作的通知》要求地方各級財政部門加強對分配下達、資金支付、惠企利民補貼補助發放情況的監控，促進直達資金落實到位、規範使用。
來源：中國財經報
作者：財政部國庫司制度研究處
編輯：傅博