生物質發電國補退坡方案的8點思考

北極星垃圾發電網訊:參照光伏和風電國補退坡，生物質國補退坡的聲音其實已流傳已久。此次靴子落地，儘管大家談不上有多驚訝，但仍舊一石激起千層浪，以下拋磚引玉，希望引發大家更多的探討。

近日國家發改委、財政部、家能源局聯合印發了《完善生物質發電項目建設運行的實施方案》，引發業內關注。其主要內容如下：

1.1.

競價上網+央地分攤，2毛錢難倒英雄漢

此次方案輔一出臺，就引發業內關注，而最關鍵的點歸納起來莫過於八個字：競價上網+央地分攤（再到中央退出），可謂兩大殺器。

這背後的直接原因是中央可再生能源基金嚴重缺錢，同時還蘊含著重新理順中央與地方財權和事權的邏輯。儘管道理大家都懂，但問題就在於地方「心有餘而力不足」，因此地方財政壓力將隨之傳導至市場，倒逼市場讓利或改革。

此次靴子落地，市場一直擔心的中央可再生能源基金（約2毛錢/度），終究，將慢慢地沒了！

如果說一分錢難倒英雄漢，2毛錢就真是難倒一批英雄好漢了。

回顧垃圾焚燒產業發展史，整個產業的一個轉折點即是2012年發改委《關於完善垃圾焚燒發電價格政策的通知》明確全國統一垃圾發電標杆電價每度 0.65 元。

此次退補，顯然將巨大影響項目收益。以一個1000噸/日項目為基準，按照補貼價60元/噸，0.65元/度補貼，其項目資本金稅後IRR為10.38%。如果國補取消0.1~0.2元，項目公司資本金稅後IRR將降低至4%~7%，顯然這無法滿足一般公司的投資需求。而若要維持同等收益，政府補貼需大幅上漲58%~116%（95元-130元/噸），一個項目政府每年需額外多付1100-2300萬元。

儘管目前部分垃圾焚燒項目新中標項目中標價攀升，已在試圖對衝未來國補取消風險。然而，今年以來，新上的垃圾焚燒項目主要位於相對不發達的地級市及縣城，要想完全指望地方政府提高處置費，顯然面臨較大的難度。

1.2.

15億額度不夠分，約40%投運項目需挪到明年央地分攤

根據此次方案，所有申請補貼的項目將按照全部機組併網時間先後次序排序，直至入選項目所需補貼總額達到15億額度為止。

截至2020年2月底，全國總計431座垃圾焚燒發電廠投運，共計45.5萬噸/天，假設今年將有14.5萬噸/天垃圾焚燒項目併網（即可完成十三五規劃的59萬噸目標，這個缺口數據也與E20按照兩年建設期推測得出的2020年新投運項目為15萬噸/日的數據基本一致），按照330天運行時間，國補0.15元/度計算，則需補貼規模為19億。

顯然，此次國家分配的額度中並不夠分。

同時需注意的是，國家擬分配的15億額度中還包括農林生物質及沼氣發電。在此前七批生物質項目名單中，垃圾焚燒項目佔比約40%，但近年來垃圾焚燒高速發展，加之垃圾處理的剛性需求，因此預計今年新增補貼中垃圾焚燒佔比將達到80%。以此測算，2020年垃圾焚燒新增補貼額度將達到12億元，對應處理能力9萬噸/日。

據以上估算，則新增項目的補貼覆蓋率約60%。

由於額度不夠，且所有申請補貼項目將按併網時間先後次序排序，剩餘40%項目預計將在政策刺激下搶裝併網，但筆者推測目前已併網項目所需金額已佔完今年額度，搶不搶裝都得挪到明年，補貼金額也都得靠央地分攤來解決了。

1.3.

已拿項目開工還是不開工，這是一個問題？

相比搶裝併網，試圖趕上「固定補貼」末班車的項目，方案給近期已拿下項目但尚未開工的企業留下了一個莎士比亞的問題「To be, or not to be, that is the question」。

根據方案，自 2021年1月1日起，規劃內已核准未開工、新核准的項目全部採取競價上網模式。

可見競價上網範圍目前並不包含已開工項目（當然，開工與否本身就是個難以界定的模糊階段），至於是否屬於存量項目，按照老辦法，文件並未明確。但可以確定的是，所有未開工項目從明年起就等同於新核准項目，一律採取競價模式。

也就是說，這兩年焚燒企業籤下的項目，要麼趁還沒開工，還沒產生大量成本投入，提前與地方政府重新協商處置價，以對衝競價風險，要麼趕緊開工，爭取「老人老辦法」的可能福利。

1.4.

短期外部條件難有質變：地方財政+處置費+熱電聯產

按照方案設計，中央逐步退出的2毛錢補貼將主要由地方負責解決，同時提出了向居民收取「垃圾處理費」、推進熱電聯產等非電利用方式改善外部資金問題。

儘管看似設計了多種方案，但要想實現都面臨較大挑戰。

1）首先是地方財政。不同於早些年發展起來的垃圾焚燒發電，從今年起推出的多數項目主要位於經濟條件較差的中西部地區，除非中央退出的補貼由地方省級財政支持，否則大量縣級乃至部分地級市自身財政收入恐難以撐起大梁。

從這個角度，中央給早期發達地區的垃圾焚燒項目補貼，卻斷了欠發達地區這些後來者的念想，多少有點劫富濟貧的味道（當然，我國中央轉移支付制度還是做得很好的）。

2）其次建立垃圾處理費制度。對於建立以汙染者付費為主題的市場化機制，並要求申請項目所在城市必須已經實行該制度，多少有點難以實現。從目前推進來看，很少有城市真正開展起來了向居民收取垃圾處置費的制度。

在筆者看來，背後的原因主要在於收費的邊際效益太低（有點類似於06年取消的農業稅）。相比增加的這筆不大不小的「行政性事業收費」，政府對應得付出不小的收費成本，同時，普通老百姓已生活不易，增加收費將進一步惡化百姓體驗，邊際效益太差。因此對比起來，還不如政府直接支付此項費用。

3）最後是推進熱電聯產。這自然可以有效提高垃圾焚燒項目綜合收益，減小地方政府負擔。以史上最低處置價：2015年底重慶三峰18元/噸中標紹興市垃圾焚燒項目為例，該項目即為熱電聯產，而這也是史上最低價的背後底氣。但這要求垃圾焚燒廠建立在工業園區附近，顯然這種項目只能是得之我幸，難以全面推廣。

或者北方地區的垃圾焚燒廠設置也可適當參考日本焚燒廠設置於市區附近，為居民供熱。

1.5.

未來，這幾類苦練內功控成本的企業將成大贏家

如上述，短期內外部支付條件難有顯著改善，於是只能多向光伏企業學習，依靠企業苦練內功，降低成本。從這個角度來看，未來那些成本控制更好的企業將成為市場的最大贏家。例如：

• 擁有自主核心設備的企業。如擁有爐排爐的光大、三峰、康恆等，擁有三大主機（鍋爐+汽輪機+發電機）的上海電氣等，自有核心設備將顯著降低投資成本，從而提高成本競爭力。

• 不斷開展技術研發的企業。例如近年來部分企業逐漸從中溫中壓走向中溫次高壓，再到高溫次高壓鍋爐技術，提高發電量。

• 產業鏈延伸型企業。例如以焚燒產業為核心，延伸掌握滲濾液處理、飛灰處理、煙氣處理的企業，通過降低運營成本來增強競爭力。

• 民企。儘管國企融資成本更低，但伴隨競爭加劇，民企更易控成本，更靈活而冒險，例如通過提供管理水平來減少廠用電量佔比，針對不同區域煙氣排放標準的差別、不同區域燃煤標杆價較高的地區、可供熱的地區靈活提供方案等。

從這個角度來看，方案更像是一場重新洗牌的機遇。畢竟，不管多少人看空，新政策的出臺，是基於行業長遠的健康有序發展，只是新的政策會改變市場格局，重新分配利益而已。

1.6.

對行業發展而言，降降溫也算不上壞事兒

從行業發展角度來看，方案的確將為行業降降溫，但這也不一定就是壞事兒。

過去幾年垃圾焚燒市場穩定的盈利回報使得市場異常火熱，以至於：

• 部分區域短期內不宜建設垃圾焚燒的地方也大量倉促上馬，部分建好的填埋場被閒置。顯然，這種將焚燒神聖化，將填埋妖魔化並不切合社會實際，一切的解決方案都應是基於當地的社會、經濟、環境等多方面因素綜合來定。

• 扼殺了探索其他垃圾處置利用的可能模式。垃圾焚燒的火熱可謂所向披靡，一定程度上的確阻擋了市場探索其他技術的可能性。此次方案的降溫，將重新為諸如MBT技術在國內的探索提供空間和土壤，從而更好更經濟的解決社會環境問題。

此外，此次方案雖給後來者較大壓力，但同時也刺激了市場，倒逼市場在技術和管理等方面做出優化改革。

此外新政也從機制上理順了權責利關係，同時為存量項目的補貼爭取到了早日將補貼落袋為安的機會。否則眼看著越來越大的資金缺口以及遲遲不到位的應收帳款，只會將相關企業慢慢拖入深淵。畢竟，類似案例在環保領域並不少見。

從這個角度來看，新政它不是吃光魚的貓，它是一條鯰魚呀。

1.7.

新老分段，少量存量項目開始納入補貼，但存量壓力仍大

儘管此次方案明確了新老分段，但存量項目­（2020年1月20日前併網發電的項目）並未在此次方案中提及。

事實上，自從2018年6月第七批可再生能源電價附加資金補助目錄（主要收錄2015年-16年併網的項目）發布之後，國家就再也沒有發布第八批名單。也就是說，2016年至2020年1月20日這4年期間併網的存量項目並不屬於本次方案探討內容。

然而，這四年正是垃圾焚燒大力發展的4年。

今年1月，財建(2020)4號指出國家不再發布可再生能源電價附加目錄。電網企業將根據財政部等部門確定的原則，確定並定期公開符合補助條件的項目清單。此前1-7批目錄內項目直接列入電網企業補貼清單。

3月財政部《通知》提出將抓緊審核存量項目信息，分批納入補貼清單。今年7~8月，國家電網先後公布了三批存量項目的新目錄（即可再生能源發電補貼項目清單），其中第三批中有39個垃圾焚燒項目入選，主要涉及到2017~2018年（少量2016年項目）間併網發電的垃圾焚燒項目，合計涉及規模2.9萬噸/日，對應補貼金額約6億元。

據E20統計，2020年1月20日以前併網發電的存量項目合計25.7萬噸/日，扣除此次收錄的2.9萬噸/日，仍有近22萬噸存量項目亟待納入補貼，可見國補資金壓力仍大。

好在隨著風電、光伏逐漸平價上網，可再生能源基金中的補貼額度也將逐漸向生活垃圾焚燒項目傾斜。加之已將存量與新增項目進行分割，存量項目的補貼缺口有望逐漸縮小。

1.8.

沼氣發電上網有了姓名，有機產沼發電有了機會

如前述，本次方案中，15億的中央額度中還明確包括了沼氣發電項目。

而在此前的生物質發電「十三五」規劃布局方案裡，生物質發電基本只包括了農林生物質發電和垃圾焚燒發電，沼氣發電可以說是沒有姓名。

此次方案制定的總體思路包括了近期習總書記「推進環太湖地區城鄉有機廢棄物處理利用，形成系列配套保障措施，為全國有機廢棄物處理利用作出示範」的重要指示精神，明確包括了沼氣發電，這也為目前溼垃圾等有機物的能源利用提供了一定收益保障。

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