碳稅的作用及其與碳交易的比較分析

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　　2019年1月17日，華爾街日報刊登了一篇「以碳稅作為應對氣候變化工具」的聯名公開信，全美45位頂級經濟學家，包括27位諾貝爾獎得主，4位美聯儲前主席籤署了該公開信，呼籲利用碳稅，引導走向低碳經濟。隨後，華盛頓郵報、金融時報等媒體都進行了相關報導。碳稅作為控制溫室氣體排放的重要工具之一，已在眾多國家發揮其預設作用，也是氣候領域學界研究熱點。本文將對各國實施碳稅的發展進程進行梳理，總結其積極作用，並對比市場化減排的另一重要工具——碳交易，對實施碳稅做出利弊分析。

　　一、碳稅的發展進程

　　碳稅是一項針對向大氣排放二氧化碳而徵收的環境稅，從經濟學角度看，是庇古稅的一種。設置碳稅的意圖是通過稅收手段，抑制向大氣中排放過多二氧化碳，從而減緩氣候變暖進程。

　　華爾街日報刊登的公開信宣稱，碳稅是目前為止最有效和合理的應對全球氣候變化的手段，利用市場的無形之手引導參與者走向低碳未來，提供了最具成本效益的槓桿；為達到減排目的，碳稅的徵收應逐年增加，同時要保持碳稅收入的中立性，以規避對政府規模的爭論；足夠穩定且逐步增加的碳稅可取代各種效率低下的碳法規，以市場手段促進經濟增長；為防止碳洩漏並保護美國的國際競爭力，應建立基於邊境的碳補償系統，激勵其他國家也採用類似的碳定價[1]。

　　芬蘭是全球首個徵收碳稅的國家。1990年，芬蘭政府對化石燃料按碳含量徵收1.62美元/tCO2的碳稅，之後芬蘭在1997年和2011年分別進行了稅制改革，納入更多徵稅對象以及採用更科學的徵稅方法。現在芬蘭碳稅徵收對象包括汽油、柴油、輕質燃油、重質燃料油、航空煤油、航空汽油、煤炭和天然氣等。碳稅被認為是芬蘭發展低碳經濟最重要的手段之一。目前包括加拿大、澳大利亞、英國、美國等20多個國家均實施了碳稅。世界各國徵收碳稅的時間如下表所示：

　　表1.世界各國徵收碳稅的時間

　　資料來源：根據公開資料整理

　　二、碳稅的積極作用——以英國為例

　　從各個國家的發展情況來看，碳稅對溫室氣體減排和國家低碳轉型等方面發揮了積極作用。以英國為例，英國歷史上煤炭資源豐富，煤炭為英國工業革命蓬勃發展提供了重要支持。1882年世界上首座集中式公共燃煤發電機組在倫敦運行，英國成為全球首個使用煤電的國家。目前英國政府正在通過調節能源結構等措施，利用清潔能源逐步替代化石燃料，力爭在2025年前逐步淘汰煤電。碳稅是幫助英國實現電力系統低碳轉型目標的重要工具。

　　英國在2013年啟動了「地板碳價」機制，即設定碳價下限，一旦EU ETS碳市場中的碳價達不到設定的地板價,英國政府就通過稅收來彌補差額。「地板碳價」作用於電力行業[2]，用碳稅彌補機制來減少碳交易中的價格動蕩，穩定預期，促進低碳投資。在該政策下，電力公司須按照地板碳價對其產生的二氧化碳排放進行支付，從2015年開始，英國的地板碳價為18英鎊/噸，一直延續到2021年。高額的碳價使得以煤炭為燃料的煤電失去競爭力，而碳排放量相對較低的天然氣發電、可再生能源發電爆發出市場潛力。在碳稅的影響下，英國的煤電廠效益逐漸降低，許多煤電廠停止運營。截至2018年底，英國只有6個煤電廠還在運作[3]。

　　從下圖1可以看出，自2013年英國實行碳稅以來，對煤電廠的衝擊巨大，燃煤發電量降速明顯。而排放較低的天然氣發電以及風力和生物質等清潔能源發電卻在碳稅的作用下迎來快速增長，尤其是天然氣發電，在2014年以後取代煤電，成為了英國電力供應最主要的燃料，同時風力發電從2012年的20太瓦時增至2018年的58太瓦時，增幅近2倍。2017年後，風力發電、生物質能發電體量均已經超過煤電。

　　圖1.2012-2018年英國四種來源電力供給量

　　英國煤電在碳稅的影響下規模不斷縮減，電力系統對煤電的依賴程度也逐漸降低。英國政府已宣布將在2025年前淘汰所有煤電廠。如圖2所示，煤電供給比從2012年的近4成（39.2%）一路降至2018年的5.1%，逐步從電力供給巨頭演變為電力系統中很小的一部分。

　　同時，英國可再生能源發電量在2018年首次超過化石燃料發電總量。如圖3所示，2018年煤炭發電和天然氣發電分別佔總電量的5%和39%，共計44%；而可再生能源發電總和佔總發電量的53%。英國碳稅預計在2020年後將再次上調。碳稅的上調將進一步擠壓化石能源發電的利潤空間，迫使英國的電力系統向更低碳排放的可再生能源轉型，天然氣發電將在碳稅調高后受到衝擊。有關機構預測，英國天然氣發電的領先地位將在2020年被可再生能源發電取代，且如果英國要完成其定下的自主減排目標，天然氣發電量佔比需在2030年前降至25%以下[4]。

　　圖2.2012-2018英國煤電發電量佔總發電量比例圖

　　圖3. 2018年英國各電力來源發電量佔比圖

　　三、碳稅與碳交易的比較分析

　　碳稅和碳交易都是以控制溫室氣體排放為目的，促進節能減排的經濟手段，都通過給CO2和其他溫室氣體賦予價格，從而為整個經濟系統向高能效和低能耗轉型提供一個信號。單純從理論上來講，兩種手段都是具有市場效率的經濟措施。他們的主要區別在於，稅收手段的碳價格（通過稅率）是由政府制定的，排放量（或減排量）則隨市場供需而有所波動。在碳稅政策下，企業會根據減排成本來決定一定時期內的排放量，一定時期以內的碳排放量是相對不可控的，因此碳稅手段被稱為「基於價格」的經濟手段。而碳交易體系的碳排放總量是由政府設定，碳減排量是可控的，而碳價格則隨著一定時期內可交易的配額數量以及社會、經濟情況而發生波動，因此，碳交易手段通常被稱為「基於數量」的經濟手段[5]。

　　目前這兩種政策工具均在全球範圍內推行，比如歐盟、中國、韓國等國家正在採用碳交易的手段，而英國、德國等國家推行碳稅也取得有效成果。兩者的實施各有利弊，在明確權責範圍的情況下，兩者也可相互配合，達到最佳減排效果，例如歐盟正在探討實施統一碳稅以彌補歐盟碳交易機制（EU ETS）的不足。

　　（一）碳稅的比較優勢

　　與碳交易工具相比，碳稅有以下幾點優勢：

　　1.可以獲得可觀的稅收收入

　　根據「氣候經濟學之父」 尼古拉斯·斯特恩的觀點，中國如果徵收碳稅，每年的稅收收入高達2,800億美元。根據國家稅務總局的最新數據，2018年全國稅收收入為137,967億元，碳稅收入可佔到稅收總收入的約14%。政府可利用碳稅收入進行資源的再分配，投資清潔交通、清潔能源等清潔基礎設施領域，促進社會低碳轉型；也可以設立專項基金，專款用於應對氣候變化、提高能源效率、新能源技術開發、節能技術研發等領域。

　　2.直接刺激零碳和低碳行業的發展

　　從上述英國徵收碳稅的例子可以看出，碳稅對英國的煤電廠產生巨大衝擊，擠壓煤電利潤空間，投資者轉向更為清潔的天然氣發電作為投資替代，英國的天然氣行業獲得了飛速發展。碳稅對於高碳排放產業的影響直接且巨大，而對零碳排放或低碳行業幾乎無實質影響，提高了其市場競爭力，促使投資資本向其傾斜。

　　3.避免市場的不穩定性對減排效果造成衝擊

　　從歐盟碳交易市場（EU ETS）的實踐經驗看出，倘若市場機制的設置不完善、執行不到位，碳交易的節能減排效應將大打折扣。EU ETS因前期發放過多配額，供過於求，碳市場價格一路走低。不穩定的碳價導致控排企業積極性不足，影響減排力度。碳稅的徵收更穩定和持續，因稅收的強制性使得納管企業不得不採取措施控制碳排放，否則將影響其經濟效益。政府通過設定碳稅稅率並依靠國家權力機關執行，可在短時間內促使高碳、能源密集型行業儘快實現較大減排，且很好地規避了配額分配不合理的問題。

　　4.容易實施和控制

　　相比於碳交易市場，碳稅的實施較容易，且實施成本較小。公開透明的碳稅制度更符合「誰汙染，誰付費」的原則。碳稅的徵收可依賴現有的稅收體系，無須設置新的機構，不存在行政實施方面的障礙。相比於碳交易市場建設，碳稅的實施成本較低，過程中不需要考慮市場機制設置、配套設施建設等問題。政府可根據實際情況調整碳稅額度，使其符合減排要求和經濟發展需求。

　　（二）碳稅的比較劣勢

　　同時，碳稅也存在以下四點明顯劣勢：

　　1.排放總量控制方面不足

　　常用碳交易機制的設置核心是總量控制交易（Cap-and-Trade），是「基於數量」的手段，即在控制溫室氣體排放總量的前提下進行市場交易，以市場手段激勵參與者為節能減排做出貢獻並讓多排放的單位付出相應成本。相比而言碳稅是「基於價格」的工具，通過稅率即價格來實現減排，但不能有力地控制總排放量，一些高排放、高收益的企業在碳稅較低情形下依然保持原有生產經營模式，減排意願較低。

　　2.高稅負影響經濟與消費

　　碳稅的減排效果與稅費關係密切。碳稅的徵收需在一定高的稅費基礎上才能達到良好的節能減排效果。有關研究顯示，2015年徵收碳稅情景與基準情景相比，稅費為10元／噸CO2時，CO2排放將下降9.2％，約減排1.9億噸，到2020年稅費為30元／噸CO2時，CO2排放將下降19％，約減排4.3億噸[6]。有關學者對美國徵收碳稅的研究也得出結論，若美國要以碳稅工具完成2050年的減排目標，則碳稅需達到100美元/tCO2[7]，如此高的稅負將嚴重擠壓美國企業的生存空間，甚至影響出口商品的國際競爭力，進而降低美國在國際社會的影響力。因為稅收自身的傳導效應，在電力、燃料等能源源頭徵稅，稅負最終會轉嫁到下遊消費者身上，影響日常消費。

　　3.易產生級聯效應（Cascading effect）

　　碳稅的級聯效應也是政府在徵稅前要重點研究的對象之一。所謂級聯效應是指單一稅應徵於商品從生產到銷售的各個環節，最終累積於末端消費者處。碳稅中沒有關於進項稅減免的規定，容易導致末端消費者被重複徵稅的情況。例如1992年丹麥對企業和家庭同時課徵碳稅，作用於企業的碳稅最終會通過供應鏈的商品流動轉移到家庭上，而家庭本身也需繳納碳稅，兩者之間是否存在重複徵收的問題值得關注和研究。

　　4.不利於全球減排體系的連結

　　徵收碳稅是一種財政手段，各國會依據各自的具體情況制定政策。不同寬鬆程度的碳稅將使全球呈現割裂的減排體系，不利於全球減排的一致性，尤其是在經濟全球化程度愈來愈高的今天，跨國公司可輕易調整市場策略將高碳產業轉移至稅負較輕的國家，造成本國碳洩漏。歐盟正是由於這個原因選擇了碳市場作為減排工具而不是碳稅。

　　附註

　　[2] 詳見：https://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/SN05927

　　[3] 詳見：https://www.power-technology.com/news/uk-renewable-energy-brexit/

　　[4] 詳見：https://www.carbonbrief.org/analysis-uk-electricity-generation-2018-falls-to-lowest-since-1994

　　[5] 王遙，《碳金融：全球視野與中國布局》，2010

　　[6] 詳見：http://ex.cssn.cn/djch/djch_djchhg/shisanwujienengjianpailuxiamtu/201604/t20160401_2949020.shtml

　　[7] 詳見：https://www.vox.com/energy-and-environment/2018/7/20/17584376/carbon-tax-congress-republicans-cost-economy

　　作者：

　　洪睿晨中央財經大學綠色金融國際研究院助理研究員

　　崔 瑩中央財經大學綠色金融國際研究院氣候金融研究室及碳金融實驗室負責人

　　原創聲明

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　　新媒體編輯：曹應盈