世界銀行對我國統計能力的評估及修正
餘芳東
內容摘要：世界銀行基於統計方法、數據來源、統計周期3個維度，設置25個具體指標，評估全球140多個發展中國家統計能力。檢查發現，世界銀行低估了我國2015年統計能力。經溝通解釋，世界銀行對我國統計能力作了重新評估和修正，我國統計能力在世界銀行的排名從2015年的第68位提升到2016年的第23位。與國際標準相比，我國統計能力還有一定差距，有待進一步改進。
關鍵詞：統計能力；國際標準；評估修正；差距和改進
中圖分類號：C829.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004-7794（2017）07-0008-05
DOI： 10.13778/j.cnki.11-3705/c.2017.07.002
自2004年起，世界銀行每年在其數據網站和世界資料庫中更新和發布全球140多個發展中國家統計能力指標（Statistical Capacity Indicator， 簡稱SCI），旨在監測發展中國家統計能力建設進程，為統計能力建設援助項目和統計發展基金提供決策依據，為監測「千年發展目標」和「可持續發展目標」執行進程提供統計數據。2016年7月初，世界銀行發布了2015年發展中國家統計能力評估排名。我國統計能力指標得70分，在146個發展中國家位居第68位。筆者研究發現，由於評估資料不全面，信息了解不準確，世界銀行低估了我國實際統計能力。經與對方反覆聯繫、溝通、解釋，世界銀行對我國統計能力進行了重新評估。2016年10月初，世界銀行又重新進行了發布，作為2016年發展中國家統計能力評估數據。我國統計能力指標得83.3分，居第23位，位次大幅提升。
一、世界銀行評估發展中國家統計能力的方法
世界銀行把統計能力定義為以高質量的統計數據滿足用戶需要的能力。作為國際數據用戶，世界銀行要求各國官方統計數據遵循國際通行的統計方法和程序標準來編制和發布，具有國際可比性、時效性和相關性。評估基於統計方法、數據來源、統計周期3個維度，設置評估標準，利用元數據信息對各國25項指標進行評估打分。評估的具體指標信息來源於世界銀行、國際貨幣基金組織、聯合國教科文組織和世界衛生組織。統計能力總得分是3個維度得分的簡單平均值，分維度得分是具體指標得分的簡單平均值，分值均在0~100之間。
1.統計方法能力的評估。
用來衡量一國應用國際通用標準和方法程序的能力。對照用於編制宏觀經濟指標、社會數據報告和統計實踐的指南和程序，對各國進行打分、測評。所選的評估指標有：國民核算基年更新、最新版國際收支平衡表（BOP）手冊的應用、外債報告狀況、加入IMF特殊數據發布標準（SDDS）、加入聯合國教科文組織報送數據系統等10項指標。符合標準的得1分，否則為0分。每一指標的權重為10分，滿分為100分。
2.數據來源能力的評估。
用來反映一國按照國際通行的統計標準、利用行政記錄開展數據收集的能力。所用的評估指標有：人口普查、農業普查、貧困統計、健康調查、生命登記系統的完整性等5項指標。符合標準的得1分，否則為0分。有的指標設置次標準，符合者得0.5分。每一指標的權重為20分，滿分為100分。
3.統計周期能力的評估。
觀察社會經濟宏觀關鍵指標的統計周期，衡量數據來源轉化為統計產出、用戶可獲取的時間。所用的評估指標有：收入貧困、兒童和母親健康狀況、愛滋病統計、初等教育完成率、性別不平等、安全飲水獲取和GDP增長率等10項指標。根據符合標準的等級程度，進行評分。每一指標最高得分為1分，權重為10分，滿分為100分。
世界銀行評估發展中國家統計能力的多維方法是基於這樣一個理念，即生產和發布統計數據要可靠、相關、及時，所有維度的能力都要達到一定的水平，強調國家統計發展的平衡性、整體性和全面性，否則任何一方面的不足都會削弱統計能力。假如統計周期方面的能力較高，而統計方法、數據來源方面的能力較低，這意味著編制的統計數據不符合國際通行標準，不是根據有效的數據來源來編制的，故被認為數據質量和可靠性得不到必要的保障。
二、世界銀行對我國2015年統計能力評估的問題
2016年7月初，世界銀行根據統計能力評估指標和評分標準，發布了2015年發展中國家統計能力評估結果。在146個發展中國家中，我國統計能力得70分，居第68位，僅比2005年的第71位前移了3位。統計能力指標位居前10位的國家分別是：阿根廷、智利、摩爾多瓦、模里西斯、亞美尼亞、秘魯、墨西哥、埃及、薩爾瓦多、烏克蘭，評分在90分以上。從地區看，拉美和加勒比海、歐洲和中亞發展中地區統計能力相對較高，亞太地區緊隨其後，中東、北非和撒哈拉以南非洲發展中地區統計能力較為落後。
| 表1 世界銀行統計能力評估標準 | |||||||
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| 維度 | 指標 | 符合標準得1分，否則得0分 | 最高得分 | 權重 | |||
| 統計 | 1 | 國民核算基年更新 | 在10年以內或者年度鏈式 | 1 | 10 | ||
| 2 | 國際收支平衡手冊應用 | 使用第5或6版本手冊 | 1 | 10 | |||
| 3 | 外債報告狀況 | 實際的或初步的 | 1 | 10 | |||
| 4 | 消費者價格指數基年 | 在10年以內或者年度鏈式 | 1 | 10 | |||
| 5 | 工業生產指數 | 可獲取月度或季度數據 | 1 | 10 | |||
| 6 | 進出口價格指數 | 可獲取月度或季度數據 | 1 | 10 | |||
| 7 | 政府財政核算概念 | 統一的中央政府核算 | 1 | 10 | |||
| 8 | 加入UNESCO送數據系統 | 每年報或者近4年內只有一次未報 | 1 | 10 | |||
| 9 | 向WHO報告疫苗接種情況 | 連續4年每年報送 | 1 | 10 | |||
| 10 | 加入SDDS | 加入 | 1 | 10 | |||
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| 符合如下標準得1分 | 符合如下標準得0.5分 |
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| 數據 | 1 | 人口普查的次數 | 10年內1次或更多次 |
| 1 | 20 | |
| 2 | 農業普查的次數 | 10年內1次或更多次 |
| 1 | 20 | ||
| 3 | 貧困調查的次數 | 10年內3次或更多次 | 2次 | 1 | 20 | ||
| 4 | 健康調查的次數 | 10年內3次或更多次 | 2次 | 1 | 20 | ||
| 5 | 生命登記系統的完整性 | 完整 |
| 1 | 20 | ||
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| 符合如下標準得1分 | 符合如下標準得2/3分 | 符合如下標準得1/3分 |
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| 統計 | 1 | 收入貧困指標周期 | 10年內至少3次 | 10年內至少2次 | 10年內至少1次 | 1 | 10 |
| 2 | 兒童營養不良指標周期 | 10年內至少3次 | 10年內至少2次 | 10年內至少1次 | 1 | 10 | |
| 3 | 兒童死亡指標周期 | 可以獲取基準年數據 |
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| 1 | 10 | |
| 4 | 免疫指標周期 | 5年基準期內每年調查 |
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| 1 | 10 | |
| 5 | HIV/AIDS指標 | 3年至少可獲取1年數據 |
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| 1 | 10 | |
| 6 | 母親健康指標周期 | 10年內至少3次 | 10年內至少2次 | 10年內至少1次 | 1 | 10 | |
| 7 | 教育性別不平等指標周期 | 近5年至少5次 | 近5年至少3次 | 近5年至少1次 | 1 | 10 | |
| 8 | 初等教育完成率 | 近5年至少5次 | 近5年至少3次 | 近5年至少1次 | 1 | 10 | |
| 9 | 安全飲水獲取指標 | 近6年有2次 |
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| 1 | 10 | |
| 10 | GDP增長指標周期 | 10年內每年核算 | 10年內至少6次 | 10年內至少1次 | 1 | 10 | |
分維度看，我國統計方法方面的能力得70分。在10項評估指標中，7項得滿分，國民核算基年更新、進出口價格指數和加入SDDS三項得0分。數據來源方面的能力得60分。在5項評估指標中，3項得滿分，健康調查和生命登記系統完整性兩項指標得0分。統計周期方面的能力得80分。在10項評估指標中，8項得滿分，HIV/AIDS指標和初等教育完成率指標兩項得0分。在統計能力的3個維度中，我國統計周期得分相對較高，而數據來源得分相對較低，統計基礎較為薄弱。據世界銀行評估，近10年，我國統計能力有所提高，但在發展中國家中的位次相對較低，不及俄羅斯（第31位）、南非（第34位）、印度（第40位）、巴西（第61位）。
自2009年開始，我國政府統計在國際社會上由主要受援國逐漸向主要外援國轉型，通過建立聯合國信託基金項目，舉辦了一系列針對發展中國家的統計研討會和培訓班，推廣我國統計改革發展的成果和經驗，幫助其他發展中國家提高統計能力。目前我國統計能力在發展中國家中位居前列，在國際標準統計方法和程序的應用、信息技術、統計生產手段和統計服務方式等方面處於領先水平。而從世界銀行統計能力評估的結果看，許多曾接受過我國政府統計技術援助的國家，如柬埔寨、寮國、孟加拉國、斯裡蘭卡等，其統計能力評估得分均高於我國。這有失偏頗，也有失公允。對世界銀行統計能力評估指標逐項分析檢查表明，世界銀行低估了我國2015年實際統計能力，主要表現在如下幾個方面。
在統計方法方面，世界銀行將我國國民核算基年更新和進出口價格指數兩項指標評定為0分，這不符合實際情況。一是自20世紀90年代開始實施國民核算體系以來，中國國家統計局按照國際通行的方法程序開展不變價國民核算，定期更新國民核算基準年。截至目前，共有8個不變價基期，它們分別為1950年、1957年、1970年、1980年、1990年、2000年、2005年和2010年。從2000年開始，我國不變價國民核算基準年從之前10年更新一次縮短為5年更新一次，更充分及時地反映了我國經濟結構和價格水平的實際變化。二是我國海關總署從1994年開始試編中國對外貿易指數，反映我國進出口商品價格、價值和數量的變動趨勢和幅度。借鑑國際方法和經驗，幾經修訂，2005年正式編制和發布月度、季度和年度中國對外貿易總指數以及《國際貿易標準分類》中的7大類19個基本分類的細項指數。我國這兩項指標均按國際通行的方法程序統計，有較長的統計歷史和成熟完善的統計方法，不應該被評為0分。此外，我國已於2015年10月加入SDDS，該項指標被評為0分的歷史也已結束。
在數據來源方面，在5項評估指標中，我國有2項得0分，評分明顯低於其他兩個維度。事實上，我國已經建立了一套比較完整的國家衛生統計調查制度。國家衛計委負責的國家衛生統計調查制度分別於1996年、2002年、2007年進行了3次修訂，它由衛生資源與醫療服務調查制度、全國衛生監督調查制度、全國疾病控制調查制度、全國婦幼保健調查制度4部分組成，設置了涵蓋國民健康狀況、預防保健、醫療服務、衛生監督、衛生資源5大方面215項國家衛生統計指標體系，通過網絡直報，分別以年報、季報、月報、實時報的方式，按國際通行的方法程序和分類標準，調查收集統計數據，每年發布「我國衛生和計劃生育事業發展統計公報」和《中國衛生和計劃生育統計年鑑》，以滿足健康監測的需要，為醫療衛生服務的發展規劃提供決策依據。我國健康調查的頻率已經達到甚至超過世界銀行的評估標準。值得一提的是，我國生命登記系統尚不完善，有待進一步改進。
在統計周期方面，我國得80分，愛滋病統計和初等教育完成率被認為是評估的弱項指標。我國愛滋病統計工作由衛計委負責，作為一項年度的全面調查，通過愛滋病專報系統，從全國醫療機構和疾病預防控制中心收集數據，每年發布《中國愛滋病調查報告》。顯然，我國這項調查統計頻率也遠超世界銀行的評定標準。與此同時，我國教育部借鑑和引用國際教育統計的通用指標，修訂了《中國教育監測與評價統計指標體系》，其中包括初等教育入學率和畢業升學率指標。通過教育事業統計制度，每年收集數據，發布「全國教育事業發展統計公報」和《中國教育統計年鑑》。其調查頻率也遠高於世行的評估標準。
世行低估我國統計能力的原因有兩個：一方面，在評估時對中國的統計現狀了解不夠，所掌握的具體評估資料不充分、不準確，影響評估結果的合理性；另一方面，我國向國際社會宣傳、展示政府統計的力度不夠大，與國際組織的溝通交流不深不細、數據發布不全面，在一定程度上影響我國政府統計的國際形象。
三、世界銀行對我國2016年統計能力評估的重新修正
在世界銀行發布2015年統計能力評估數據之後，中國國家統計局發現，世界銀行對上述一些指標的評估不能反映我國實際情況，就積極主動地聯繫世界銀行，進行溝通和解釋。2016年10月初，世界銀行統計能力評估團隊根據中國國家統計局的反饋意見，重新評估了我國統計能力，作為2016年統計能力評估排名。在短短的3個月內，世行數據網站兩次發布統計能力評估數據，尚屬首次。
根據新發布的評估結果，2016年，我國統計能力評估指標總得分為83.3分，比2015年增加13.3分；在146個發展中國家中的位次，從2015年的第68位上升到第23位，排名大幅提升，明顯高於南非（第30位）、俄羅斯（第34位）、印度（第37位）和巴西（第47位）。分維度看，我國統計方法方面的能力得100分，數據來源方面的能力得60分，統計周期方面的能力得90分。經世界銀行確認，我國國民核算基年更新、進出品價格指數、加入SDDS和HIV/AIDS指標4項從之前的0分調整為1分，初等教育完成率、生命登記系統的完整性和健康調查3項尚未達到國際標準，沒能得分。
在146個發展中國家中，統計能力指標得分位居前列的國家有：墨西哥、智利、摩爾多瓦、秘魯、亞美尼亞、哈薩克斯坦、模里西斯、塞爾維亞，總分在90分以上。其中，墨西哥總分為98.9分，統計方法和數據來源均得100分，統計周期得96.7分；智利總分為95.6分，統計方法得90分，數據來源得100分，統計周期得96.7分。
| 表2 世界銀行對我國統計能力的評估
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| 2016 | 2015 | 2010 | 2005 | |
| 統計能力指標（SCI) | 83.3 | 70 | 65.6 | 64.4 |
| 統計方法能力 | 100 | 70 | 60 | 50 |
| 國民核算基年更新 | 1 | 0 | 1 | 0 |
| 國際收支平衡手冊應用 | 1 | 1 | 1 | 1 |
| 外債報告狀況 | 1 | 1 | 1 | 1 |
| 消費者價格指數基年 | 1 | 1 | 1 | 1 |
| 工業生產指數 | 1 | 1 | 1 | 1 |
| 進出口價格指數 | 1 | 0 | 0 | 0 |
| 政府財政核算概念 | 1 | 1 | 1 | 0 |
| 加入UNESCO送數據系統 | 1 | 1 | 0 | 0 |
| 向WHO報告疫苗接種情況 | 1 | 1 | 0 | 0 |
| 加入SDDS | 1 | 0 | 0 | 0 |
| 數據來源能力 | 60 | 60 | 60 | 70 |
| 人口普查的次數 | 1 | 1 | 1 | 1 |
| 農業普查的次數 | 1 | 1 | 1 | 1 |
| 貧困調查的次數 | 1 | 1 | 1 | 1 |
| 健康調查的次數 | 0 | 0 | 0 | 0.5 |
| 生命登記系統的完整性 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| 統計周期能力 | 90 | 80 | 76.7 | 73.3 |
| 收入貧困指標周期 | 1 | 1 | 1 | 1 |
| 兒童營養不良指標周期 | 1 | 1 | 1 | 1 |
| 兒童死亡指標周期 | 1 | 1 | 1 | 1 |
| 免疫指標周期 | 1 | 1 | 1 | 1 |
| HIV/AIDS指標 | 1 | 0 | 0 | 0 |
| 母親健康指標周期 | 1 | 1 | 1 | 1 |
| 教育性別不平等指標周期 | 1 | 1 | 0.7 | 0.3 |
| 初等教育完成率 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| 安全飲水獲取指標 | 1 | 1 | 1 | 1 |
| GDP增長指標周期 | 1 | 1 | 1 | 1 |
四、我國統計能力與世界銀行要求的差距和改進建議
（一）差距
在世界銀行統計能力評估中，我國統計方法能力得滿分，薄弱環節主要表現在：在數據來源方面缺少初等教育完成率數據、生命登記系統未能提供高質量的出生死亡數據，在統計周期方面沒有參加國際健康調查項目，從而影響我國統計能力總評分。
一是生命登記系統還不完善。我國有公安系統的出生死亡登記和衛計委的出生死因登記報告系統。由於我國流動人口規模龐大，公安系統生命登記難度很大，影響數據準確性。而醫療系統生命登記統計範圍較窄，出生死亡數據對全國的代表性不足。部門之間統計口徑、更新時點、來源不同，相互之間數據不一致。目前仍然使用國家統計局人口普查估算的出生死亡數據。而世行評估標準要求現有的生命登記系統提供高質量的出生死亡數據，我國尚有一定差距。
二是尚未發布初等教育完成率指標。世界銀行是基於初等教育完成率的可獲得性來評估國家統計能力。目前教育部只發布了小學畢業生人數和畢業生升學率指標，沒有對外正式發布初等教育完成率數據。
三是沒有參加聯合國兒童基金會倡議的健康調查項目。據了解，該項目調查數據宏大、涉及到許多敏感信息，並且我國現有的政府統計已經涵蓋其中的很多信息，能滿足國際組織的數據需求，故沒有參加該項目。由於健康調查指標涉及到對第三方統計能力的評估，世界銀行目前正在修正統計能力評估標準，考慮不再將該指標納入到新的評估框架中。
世界銀行從自身數據需求的角度，選擇了經濟社會領域25項評估指標，來評估發展中國家的統計能力。其目的是提高國際統計數據質量，為「千年發展目標」和「可持續發展目標」進程監測提供統計數據，滿足行政決策需要。世界銀行對發展中國家統計能力的評估具有很強的目的性、針對性，也有一定的局限性。它主要評估發展中國家官方統計服務國際組織、提供國際公共產品的能力。它僅僅是對國家統計能力的局部評估，而非全面評估。
研究表明，與綜合統計相比，我國教育、醫療等部門統計能力存在著一些薄弱環節，統計專業性和數據可得性相對較差。主要表現在：統計生產過程缺乏透明度，教育、醫療等部門統計方法制度尚未對外正式公開；統計指標定義概念、口徑範圍和方法等與國際標準不一致；統計服務手段比較傳統、落後，服務形式仍以年鑑、公報為主，統計資料庫、數據可視化等新媒體發布形式尚未普及，影響用戶及時便捷獲取數據。部門統計網站不夠醒目，缺乏全面的英文介紹和解讀，在一定程度上影響國際用戶對我國官方統計的了解和認知。
通過對比發現，我國綜合統計部門的數據與世界銀行發布的數據之間差異較小，而部門統計數據與世界銀行發布的數據之間差異較大。這從側面反映出國際組織對我國政府綜合部門統計數據和經濟數據的了解度和認可度相對較高，而對我國政府部門非經濟統計數據的了解度和認可度有待提高。在筆者觀察的主要指標中，我國國內生產總值、消費者價格指數、人口和就業等政府綜合統計部門發布的宏觀數據，以及對外貿易、財政金融、貨幣供應量、國際旅遊等政府部門發布的統計數據，與世界銀行資料庫的數據基本一致；而交通運輸、教育、醫療、科技等領域的統計數據不僅差異很大，而且世界銀行發布的我國數據普遍要比國內數據發布滯後1到2年。
（二）建議
鑑於我國統計能力評估的弱項指標均涉及到我國政府部門統計，建議相關部門共同努力，採取切實有效的改進措施，進一步提高我國政府統計能力。
一是建議教育統計部門按世界銀行的統計標準，在現有教育統計指標體系的基礎上，增加和發布初等教育完成率數據。
二是協調相關部門，改進我國生命登記系統，提高數據的準確性。加強對流動人口出生死亡登記管理工作，健全公安系統出生死亡登記報告制度。進一步探索行政記錄在人口統計中的應用，力爭按國際標準要求開展我國出生死亡統計工作。
三是繼續與世界銀行統計能力評估團隊保持良好的溝通與交流，跟蹤了解評估框架的修訂過程，確保世界銀行能客觀如實地評估我國統計能力。
四是加強對政府部門統計的業務指導，增強部門統計方法的專業性，重點是社會、科技、教育、醫療、交通等部門統計制度方法與國際標準的銜接一致，改進數據對外服務方式，補齊我國政府統計發展的短板，提高我國整體統計能力。
五是密切關注國際組織發布的我國統計數據，積極溝通，主動交流，廣泛合作，對與我國官方統計數據不一致的指標和缺失數據，尋找原因並及時加以糾正，以提高我國政府統計數據的國際可比性、完整性和權威性，樹立和維護我國政府統計良好的國際形象。
作者簡介：
餘芳東，女，浙江省台州人，畢業於北京航空航天大學經管學院，獲管理學博士，現為國家統計局統計科學研究所三級職員，研究方向為經濟統計和購買力平價國際比較。