「婆家」難找,民間組織求解20年之困
●傳統社會組織登記方式讓八成「草根」組織處於非法狀態,而合法社會組織卻嚴重官僚化●劉淇建議政府和社會團體職能分開,此次行政管理體制改革的深化為社會組織發展留下空間
■本期嘉賓
王名：清華大學公共管理學院教授、副院長。主要研究領域：非政府管理，公民社會與治理，CDM與NGO參與環境治理。
楊團：中國社會科學院研究員、社會政策研究中心副主任。近年主要研究NGO、NPO組織與社會發展。
商玉生：恩玖（NGO）信息諮詢中心董事長
「以前是政府工作委託給婦聯、殘聯等去做，現在要回歸政府。這是一個大方向。」———王名
「我當了十幾個非營利組織的理事，可是連成立一個組織都做不到，主要問題就是沒有合適的主管部門。」
———楊團
「國內很多民間組織很官僚，因為跟政府有很多聯繫，有的職能就是政府分化而來的。」———商玉生
協會、民間組織過去都是到民政部門進行社團登記，而且，登記還有個條件，就是要有上級主管單位，也就是說必須找個掛靠單位、找個「婆家」才能登記，政社不分，政府和社會組織的職能不明晰，這樣就導致社會組織很難發育正常。
———全國人大代表、北京市委書記劉淇
我國現行的社團管理體制於1988年確立。這一年，《社會團體登記管理條例》出臺，其中規定，任何一個民間組織註冊必須先找一個政府部門作業務主管單位，然後才能到民政部門登記註冊。這就是我國的社團雙重管理體制，而業界更願意把此舉稱為「找婆婆」。
民間組織註冊必須找婆婆。20年來，它所造成的後果是，只有20%的民間組織按照規定在民政部門登記註冊，而80%的民間組織則處於非法的狀態，而它們所做的，卻是社會需求極大的公益性活動。雙重管理不僅壓抑民間活力，耗損社會資源，也扭曲了憲法賦予公民的自由結社權利。從長遠轉型來看，亦無益於構建有限政府、市場經濟、公民社會的現代國家。
一種管理體制，如果造成絕大多數人違法，而只有少數人僥倖合法，這無疑說明體制的大弊。今年全國「兩會」，全國人大代表、中共中央政治局委員劉淇建議，應加快社會組織立法，通過法律規範來促進發展。
社團管理改革從何入手，社會組織立法有何立意，當下和未來該如何銜接，本期國是開講，邀請清華大學王名教授、中國社會科學院楊團研究員、NGO信息諮詢中心董事長商玉生，共話社團管理體制改革，為民間組織長遠發展商討清理制度障礙。
社團登記方式有問題
中國高官首次將社會組織雙重管理體制問題明確提出來討論
南都：在十一屆全國人大一次會議上，全國人大代表、北京市委書記劉淇表示，現行的社會組織登記方式有問題，政府和社會團體的職能要分開，並透露北京市政府和社工委目前正研究相關改革方案。劉淇建議重新研究民間組織找婆婆的必要性，您有何評價？
商玉生：我還是非常受鼓舞。我的印象中，這可能是高官中第一個這麼直接、這麼明白地把問題提出來。特別是雙重管理體制問題，非營利組織都要有一個婆婆，一個主管部門，把這個問題明確提出來討論，這是從來沒有過的。其實我也很理解政府在管理民間組織時的一些顧慮，他們要考慮國家安全，社會穩定，也要考慮到可能會有其它勢力介入搞一些對整個國家發展不利的事情。這種顧慮當然有它的理由，但不能因為這種顧慮，就在法律面前裹足不前。如果有一套制度，既能夠讓社會組織發展起來，又能夠對此加以管理，出現問題能夠及時查處，這還有什麼好怕的呢。如果只是迴避，出於一種防備，怕出事，就永遠只能停留在低水平。
南都：NGO、NPO、第三部門、民間組織、非營利組織等等，都是同一個東西？
楊團：國際上相近的這類概念很多。日本在1999年出臺的叫「特定NPO法」，沒有用日文的非營利組織這個詞語，而是用「NPO」。這個特定NPO法就跟國內學者提出來的非營利組織法是相關的。但是這裡他們提的NPO概念，跟從美國翻譯過來的有很大不同。美國1973年有人提出第三部門概念，後來講非營利組織，之後是NPO變成一個單獨的名詞。NPO變成單獨的名詞，比NGO晚很多。NGO概念大概是60年代，從國際組織、非政治組織中產生的。這些非政府組織裡面，有相當一部分是政治組織，甚至不是非營利的，不是我們今天講的NPO的概念。後來國際上把NPO、NGO都混用，所以NGO就變成非營利組織代表了。
社會組織官僚化嚴重
因為跟政府有很多聯繫，有的職能就是政府分化而來的
南都：國內民間組織發展最迫切的需要是什麼？
商玉生：民間組織的類型不同，問題也不同。比如，國內通常分成三大類，社團組織、民辦非企業單位、基金會。在基金會這塊，還有公募基金和非公募基金。它面臨的問題不大一樣。像行業協會一類，他們獲得了政府的支持，他們的問題是如何從官辦的變成為人民服務。現要所謂註冊最困難的群體，主要是大量草根民間組織，國際組織的中國分支，它遇到問題又不一樣。國內很多民間組織很官僚，因為跟政府有很多聯繫，有的職能就是政府分化而來的。他們主要是在這方面轉變。還有一個稅收問題。稅收是國際上對NGO監管的一種手段。鼓勵也好，限制也好，這是最重要的一種手段。通過嚴格的稅收管理，達到監管的效果。國內在這方面比較差，存在不同的標準。
南都：這種雙重管理體制是如何來的？
商玉生：目前的許多社會團體，不是從下往上長出來的。解放以後，實行人民團體的管理體制，基本上取消了民間組織，都是政府包辦，這樣延續下來。但當時全部都是官辦的，這也無所謂了。關鍵是改革開放以後，民間大量的社會問題，需要起來做點什麼，相當多的民辦組織就興起了。那麼，這一部分團體要找到業務主管部門，就有很大的障礙。
楊團：在改革開放以前，中國有一些非政府但是和政府有密切關係的組織，比如八大群團等。這些組織的產生，一個是中國自己的傳統，另一個是跟當時的蘇聯學習的。所以不能說中國沒有社會組織，有的社會組織比如像工會，共青團，婦聯等，它們都一直延續到基層。只是強化了這些組織的政府性，而把它的民間性給大大忽略了。改革開放以後，這些組織發展過程中，各個部門因為各種原因，包括為了給自己攢資源，就建立了各種各樣的基金會、慈善會等等。不過我國沒有給這些組織分類立法，而是以目前的體制統管起來。
草根組織「婆家」難找
到後來有相當一批非營利組織走的是工商登記，這是中國極特殊的情況
南都：草根組織在現行管理體制下怎麼存活？
楊團：雖然我自己既屬理論界，又是非營利界，我當了十幾個非營利組織的理事，可是我連成立一個組織都做不到，託關係也做不到。主要問題就是，沒有合適的主管部門。這件事情，已經困惑我們十多年了。據我所知，最早的一個機構，想要登記註冊快20年了，一直做不到。所以，到後來有相當一批非營利組織走的是工商登記。這是中國極特殊的情況。現在這些組織只能有兩個選擇：一是不登記，沒事則已，有事就說你非法；二是登記成工商，就得交稅，就很窘迫，老得給人家解釋。所以現在有些企業就自己做了，該交稅就交稅。這種情況是很多的。
南都：具體實踐中，會不會也有所鬆動？
商玉生：實際上，現在就是民政部門也已經突破了雙重管理體制。比如，民政部門又做業務主管部門，又做登記部門，怎麼實現雙重管理體制？一些地方採取類似迂迴的方式，來突破雙重管理體制的束縛。這個在法律上已經有發展的空間，已經有這個實踐了，應該已經成熟了。最好的替代方案，就地方政府來說，完全可以在相應法規當中實現一些調整，用一些折衷的辦法來使這個問題得到解決。比如說我們這個機構，在北京就很難註冊成為一個民間組織，就卡在業務主管部門上。但在上海，完全類似的一家機構，它就可以註冊到。現在從各個地方和我們的實踐來看，證明它是在鬆動的，是可以操作的了。
人民團體體制需改革
各種基層單位有700多萬家，可能要花10年或者更長時間來理順一些體制
南都：改變雙重管理體制，難在哪裡？
楊團：應該說雙重管理在早期是有意義的。因為那時社會整個規範、秩序沒有建立起來。現在經濟領域那塊，早在十年前就比較有秩序了。遭遇的第一個就是政府障礙，如果把他們都砍掉，沒有婆婆，會不會出事？這是一個問題。另外一個，這裡有一個困難，我們的體制，比如外事，大量的組織要出國。這些組織現在出國就很麻煩，以前登記的組織要出國，都得左右折騰，最後用工商的名義，還好辦一點。這不僅是政治上的問題，還包括審批等程序上的問題。這些問題都對我們取消雙重管理體制有障礙。
王名：首先是管理體制要理順。我個人認為，社會組織的概念比民間組織有它的優越性，但是內涵和外延不完全一樣，社會組織的範圍更為廣泛一些。我把社會組織解讀成除民間組織外，在社會領域內開展各種社會服務、社會中介的組織。很重要的是涉及到另外兩類，一類是事業單位，一類是人民團體。
這次機構改革，在國務院的方案建議裡面明確地提出，行政體制改革要涉及事業單位的問題。這兩個問題是結合在一起的。而社會組織的問題跟事業單位也有非常密切的關係。事業單位就是使用國有資產開展社會服務的單位，就是社會組織，不過它使用的是國有資產而已。所以完全撇開事業單位談社會組織是行不通的。但是當前把事業單位拉進立法，是一件非常荒唐的事情。因為事業單位在體制上首先就沒有理順。
第二個是人民團體。人民團體的各種基層單位加起來有700多萬家，是很大的一個數量。工、青、婦，包括殘聯，20多家人民團體，各層的分支機構加起來數量是非常大的。人民團體也是提供社會服務，一般定義它為黨和政府聯繫人民的橋梁和紐帶，它也是社會服務、社會協調、社會溝通，所以也是社會組織。但是要把它納入立法，就更荒唐了。可能我們要花10年或者更長的時間，來理順一些體制。事業單位的改革，人民團體的改革，包括民間團體自身的改革與發展。三個問題解決以後，才能談到整體的社會組織立法問題。
南都：長遠來看，是不是要讓事業單位和人民團體重新回到社會領域？
王名：今年搞大部制，我原來有個想法：建立社會部。所謂社會部，不是現行社會職能的整合。我原來的設想是，把婦女、青年工作、殘疾人工作、慈善事業、社區事業等等納入社會部的範疇。現在相當一部分由人民團體承擔的職能，要回歸政府。以前是政府工作委託給婦聯、殘聯等去做，現在要回歸政府。這是一個大方向。但後來我認為現在時機不成熟。因為大部制會分階段實施，但這個問題也還是要在社會組織立法之前。我們一定要有《社會組織法》，但現在只能在民間組織的層面來看了。把民間組織替換成社會組織實際不是很合理，雖然當前來看很迫切很需要，但長遠來看它等於是把相當一部分體制內的團體給排除在外。其實社會組織的概念是與體制沒關係的。用社會組織的概念要慎重一些，特別是從立法上使用它。
統一立法尚不成熟
最好根據情況分門別類地去立法，最終整合建立統一的社會組織法
南都：民間組織的立法這些年有什進展？
王名：非營利組織立法，社科院法學所比較早，已經做了至少六七年了。清華和北大分別有兩個課題組，也做了很多年。我們做的是非政府組織研究，後來也就參與了立法。後來向國務院法制辦提交的法律草案，有三個不同的版本。而民政部從前年開始起草《中華人民共和國慈善法》，後來改成《慈善事業促進法》，最近這個慈善法已被列進國務院的立法計劃。
現在來看，指的都是一個法律。像《慈善事業促進法》也好，《非營利組織法》也好，《社會組織法》也好，其實都是指慈善事業、社會事業，或者公益事業的主體立法，實際上是要形成一個專門領域的基本法。目前來看，這個是立法領域裡的空白。從我個人來看，這個領域有很多問題是與法律結合在一起的，亟待通過法律來解決，通過制度層面來加大力度。但是現在出臺基本法的條件還不成熟。特別是出臺《社會組織法》，有些基本問題要解決。
楊團：我們沒有非營利組織法，我們是把它放在慈善法裡頭———慈善法已經弄了兩三年了，現在還在接著做。《公益事業捐贈法》裡面有提到過，還有就是一些登記條例，比如關於社團還有基金會的。我們現在並沒有專門的非營利組織這個概念，是不是需要專門的非營利組織法，這本身還是個問題。我比較懷疑是否需要專門的非營利組織法。首先就在於非營利組織是不是獨立的法律主體，是不是需要以它為獨立的法律主體來立法。
南都：有沒有可能一步到位取消雙重管理體制？
楊團：我覺得一下子取消雙重管理體制是不妥的。原因還在於中國太大，各種想鑽空子的哪裡都有。現在全放開，就一定會亂套，只能分步放。哪個成熟哪個先放。最先成熟的，我看是行業協會。行業協會為什麼一定需要主管？這是企業組成的行業協會，是經濟類的行業協會，可以去掉主管。
第二個，可以考慮屬於社會福利類。但這也需要把邊界弄清楚。現在民辦非企業單位裡面，大量是福利院、殘疾人的福利機構。他們根本就掙不了多少錢。但也要分清楚哪些是，哪些不是。
這兩類之外的第三類，估計政府就不願意幹了。一些支持非營利組織發展的培訓機構，支持農村合作組織發展的、以人力資源為本的培訓機構，他們也難自負盈虧。現在的培訓機構有很多類，面向市場的這一類是可以掙錢的。但有一類專門對著非營利組織和農村組織，這一類很少。因此，要根據發展的情況，分門別類，哪些可以無主管，就鼓勵他發展，讓他能很快登記註冊。這種方式就能把社會資源很好地進行重新分配和整合。
南都：在暫時不能統一立法的情況下，如何解決現實需要？
王名：一個想法就是，相關問題相關立法。比如行業協會，加快行業協會單獨立法。基金會加快基金會的單獨立法，社團、民辦非企業單位、事業單位等，分門別類地去解決。解決到一定程度之後，通過一個統一的基本法來整合。現在立法解決的只能是民間組織的問題，比如說《民間組織法》或者《社會組織法》，它解決不了大問題。解決不了體制問題的話，這個概念就用得比較可惜了。想解決監管體制的問題，就解決監管體制的問題；想解決登記門檻的問題，就解決登記門檻的問題；想解決稅收的問題就解決稅收的問題，都個別地去解決。解決到一定程度之後，統一立法的時候就基本上沒什麼障礙了。
楊團：我們跟其他很多國家不同，我們的法律是一法訂終生。其他國家法律出臺三年五年就修改，有的甚至一年，尤其是日本韓國。法律開始有一個大的框架，包容度比較好，接著很多東西根據時間、條件、環境、階段的變化再修改都是可以的。所以我認為，法律要出得快，要常常修。比如社團法，三年前就已經提出來給了人大，到現在還沒批下來，為什麼呢？就是因為立法排隊的太多了。好多法都在排隊等著批。開會大家討論的時候，不是這個委員不同意就是那個委員不同意，最後乾脆這個法就都甭說了。這樣一來，後面排隊的法就永遠排不上了。
管理需要靈活政策
非營利部門的註冊，國外根本就不是問題，我們喊來喊去，好像是很難的問題
南都：國外的草根組織如何得到政府承認？只需自立門戶？
商玉生：非營利部門的註冊，在國外根本就不是問題，我們喊來喊去，好像是很難的一個問題。國外關注的是，在你註冊以後，我對你的管理。如果你申請免稅政策，那就有一套東西，你應該幹什麼。政府在那兒等著你，只要你申請，得到相應資格，你就可以活動。在你申請成功以後，政府就有一套措施，在管理上你要對政府負責，有一些報表可以去查。這個權利義務是對稱的，但我們國內現在不是這樣的。
楊團：日本有一大批草根組織，這種組織小到甚至只有一個人兩個人。這樣的一些組織長期都得不到支持和幫助。日本大量的非營利組織，或者叫NGO吧，其實都是政府起了很大作用的。比如說它很早就有報恩會，有很多學校的財團法、老人院財團法，還有很多的社團法，它的這些財政法案實際上很多是有政府背景的。但隨著工業社會的發展，那些小組織也興起，比如說老百姓看到一些什麼事情，自己想要解決一些什麼問題，比如說想要保護烏龜的時候，他們就找不到合適的法律來支持。所以多年以來，這些小組織就對政府就有意見，要求政府給他們一個方式，讓他們有獨立的法律地位。大概1998底1999年初，日本就出臺了一個「特定NPO法」。它用了「特定」一詞，這樣區別的意思是：這些NPO都是草根組織，它們其實一直存在著，只是沒有給他們登記而已。關於特定NPO有一套規範，而且都有很大的優惠。
南都：能否用備案制解決這些草根組織的合法問題？
楊團：我感覺備案制比較好。因為備案制的概念很簡單。比如在地方社區裡頭，我們可以在街道做備案。在街道備案的概念，就是備案的機構有多少人，做什麼工作的，工作的資源經費大概是怎麼回事，關於這些有一個規定就可以了。另外最重要的一點，備案制是鼓勵群眾自發的行動，它能使草根組織自身得到發展。
備案的組織如果是一種互助組織，比如，錢是大家一起掏，大家一起去玩越野等，這些就可以備案。備案和不備案的區別在於，備案的組織是不是能夠得到政府某些方面的支持，這些是可以商量的。比如組織可以跟政府商量接受捐贈，當然你不可以去募捐。備案制這個事情，應該專門提出來討論，可以作為一個條例，倒不一定立法，可以在社團法有那麼一個細則規定。從框架來講，我不認為需要對非營利組織立專門的法律，最好的方式還是修正原來的法律。
民間組織社會需求大
管理只是為了更好發展，如果不發展，你管理誰呢？
南都：從改革取向上看，是側重激發社會活力，還是重在規範？
楊團：在進行非營利組織的雙重管理機制改革時，一定要和國家大的社會政策導向結合。社會導向急迫要發展的就實行無主管，否則就讓他管著吧。在政府權力下放過程中，要分步來，和自己的管理水平相符合，必須要實際才行，否則實行不了。所以哪些是無主管的，可以該放開的，這個概念要做專門的研究，拿出方案，作為《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的附件，或者修改條例。無主管的層級可以下放給民政部，民政部批了就能做。不要永遠放在國務院這個層級，讓民政部自己甄別，這樣就快了。
商玉生：我覺得原來提出並舉的方針不錯，就是促進發展與監督管理並舉。但要認識兩者的關係，促進發展才是硬道理，也不是無序地發展，所以也需要一種管理。但管理只是為了更好地發展，如果不發展，你管理誰呢？民間組織這個部門，社會的需求很大，有許多熱心人在做，他們有一種強烈的使命，一種強烈的願望，加上社會又有需求，這不正是我們需要做的事、需要鼓勵的事情麼？因此，我認為立法的根本目的，就是為了動員和鼓勵更多的人參與，為了社會的發展穩定。
統籌：本報首席記者 南香紅
採寫：本報評論記者 龍科 實習生 鄭潔芹 陳剛 陳然
(責任編輯：劉峰)