原標題：當前推進政府職能根本轉變亟需解決的若干深層問題
[摘要]黨的十八大以來，黨中央和國務院對推進政府職能根本轉變作出了具有全局性、根本性、整體性、綜合性和遞進性的改革部署，富有顯示度的成效正在通過各級黨委和政府的落實不斷展現出來。在落實層面的認識理解、情緒心態、標準尺度、措施張力、政策空間，與部署層面的會議決定、領導講話、綱領性文件、改革方案的要求無折扣對應，是保證政府職能根本轉變含金量的關鍵所在。在落實改革部署的實踐中，著眼於與政府職能轉變有關的政府、市場、社會，諸如三者之間究竟是什麼關係、政府究竟應當推行怎樣的權力清單制度體系、地方政府應該保持哪種改革動力、如何避免行政審批制度改革陷入外延式數字遊戲、如何保證改革不再遊弋於碎片化的低效循環之中、如何使各類非政府市場和社會主體以及基層具備承接能力等，是橫亙在改革落實與改革部署之間、制約著改革含金量的深層問題。本文試圖對有關十個問題的提出、分析、解決進行初步學術探索。
[關鍵詞]政府職能;政府職能轉變;政府改革
[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2015)06-0008-13
我國政府職能根本轉變的目的，是在推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略框架中，重構政府、企業、社會組織科學合理的管理職能體系，最終使政府履行職能的出發點和落腳點轉到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來。這一改革目的的可預期性並不取決於推理邏輯的力量，改革語境中主賓關係的複雜性，改革進程中既得利益的抗爭性，使得動機與目標之間的那條路徑，因存在著許多不確定性而變得曲折。從管制政府向服務政府轉型、全能政府向有限政府瘦身、人為政府向法治政府規範，蘊涵著政府對自己存在的作用和意義究竟是什麼要重新定義、企業和社會組織作為政府附屬的地位要徹底改變、央地政府權責配置倒掛的狀況要大幅調整等等豐富內容，這一過程必然伴隨著觀念的衝突、價值的糾結和利益的博弈。把這些衝突、糾結、博弈放在經濟、歷史、文化發展非常不平衡的不同地區展開來看，不難使我們對實現改革目標增強了艱巨性意識。這就需要我們將推進改革的目光，移向改革的深處，從注重解決深層次問題著手帶動面上工作，全面激發實現改革效應最大化的整體正能量。
一、對政府與市場、社會之間，央地政府之間的關係作出明確係統的理論界說
理順政府與市場、政府與社會、中央政府與地方政府的關係，是轉變政府職能的核心。2013年「兩會」以來，這已經成為各級政府深化改革的認識主線和行動主軸，並明確表達在各級政府改革的方案中。
需要指出的是，當這三種關係作為改革的認識對象時，可以用概念的、抽象的、邏輯的工具進行分析，呈現出由思辨層面上的說明力形成的導向性;而把這三種關係作為改革的行動對象時，則需要補充實體的、具象的、經驗的手段加以釐清，凸顯出由實踐層面上的說服力形成的操作性。許多地方政府都明顯感到和明確表達出，在深化職能轉變中，並不缺乏對三種關係的理喻化把握，實際缺乏和最難把握的是三種關係的事敘化認定，即在本級政府履行職能特定的事境、權境、語境中，基於事務和屬性的綜合考量，究竟哪些權限屬於上級政府、哪些權限屬於下級政府、哪些權限屬於企業和社會組織。原因在於，這三種關係在管理權限上究竟怎麼劃分，缺乏明確係統的理論界說。
在這種狀況下推進以深化行政審批制度改革為龍頭的政府職能轉變，必然導致地方政府在盲目和被動中進行效仿化和公式化改革。在許多地方，國務院基於什麼口徑動什麼審批權，各級政府依樣畫瓢，按照同樣的規格實行同樣的取消、下放、轉移。在我國行政體制中，一方面，各級政府履行的職能有因為政府通責所致的共同之處，但同時也有因為具體政府特責所致的不同之處，各級地方政府因此創造了許許多多有地方特色的用權履職的載體、項目、手段，承載著行政權力在具體生產和生活中的實際運用和真實效應;另一方面，市縣兩級政府是縱向上行政管理權力關係和橫向上政務、商務、社務管理權力關係的要穴，政府職能轉變在這兩級政府層面上的質量，決定著行政管理職能整體配置乃至整個社會管理職能配置的質量。依樣畫瓢推進改革的結果，掩蓋了不同層級政府與不同市場和社會對象的特定關係，勢必將一些具體的改革影響要素蠟封起來，導致處理政府與市場和社會關係在一定層面缺乏針對性和實效性，企業和社會組織通過改革不能完全獲得屬於自身的自主權。
長期以來，我國政府把市場配置資源的決定性作用統攬自身，形成全社會管理權力向政府集中，企業和社會組織對政府產生權力依附，行政管理權力向高層政府集中，下位政府對上位政府產生權力依賴的格局。在這一格局中存在的政府職能，出自於八個來源：一是計劃經濟體制的遺留;二是根據市場經濟改革需要的創設;三是改革中回流的形成;四是機構膨脹中帕金森定律的使然;五是應急任務的演變;六是領導指示的演繹;七是臨時性政策的延伸;八是部門協調成本妥協的結果。政府由此履行的職能幾乎包攬了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態建設主要的宏觀和微觀事務，並形成各類主體習慣成自然的心理和行為定勢。從這樣的定勢中走出來理順政府與市場和社會之間、央地政府之間的關係，單靠行政命令和改革方案並不能解決根本問題，尚需構建相關的理論框架，從學理和事理上明確深化改革的認識導向和實踐指南。
政府、企業、社會組織作為行政、市場和社會的主體，究竟具有什麼不同的組織屬性，是轉變政府職能必須進行理論界定的首要問題。政府在履行職能中越位、缺位、錯位的根本原因，不外乎是政府在把握自身組織屬性上的越位、缺位、錯位。反映在處理政府與企業和社會組織關係的權力運行中，政府往往不是把自身僅僅當作政府，而是同時當作企業和社會組織;不是把企業和社會組織當作企業和社會組織，而是當作政府，這兩種混淆的結果必然導致政府在任何領域都是掌柜，而企業和社會組織在自身領域充其量只是店小二。釐清三類主體的組織屬性，應當在政治學、公共管理學、經濟學、社會學、人類學相關理論學說基礎上，依據行政管理、企業管理、社會組織管理的客觀規律和特定法則，圍繞價值、目標、約束三個維度及其關係，確定政府的行政主體地位及其在政務中的組織目標和功能屬性，企業的市場主體地位及其在商務中的組織目標和功能屬性，社會組織的社會主體地位及其在社務中的組織目標和功能屬性，把政府向市場和社會隨意伸出的手，隔擋在企業和社會組織組織屬性的界限之外。
政府、企業、社會組織作為政務、商務、社務的本體，究竟具有什麼不同的事務邊界，是轉變政府職能必須進行理論界定的關鍵問題。政府與企業、社會組織對推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態建設共同承擔管理職責，但在宏觀管理和微觀管理上由於組織屬性各異而儼然不同。政府無事不管和企業與社會組織無事可管，都是源於在宏觀事務和微觀事務之間缺乏區分度，導致政府不知道哪些事務自己不該管，企業和社會組織不知道哪些事務自己應該管。劃分三類本體的事務邊界，應當在宏觀經濟學、微觀經濟學、公共政策學、市場營銷學、公共事業管理等理論學說基礎上，圍繞使命、權力、利益三個維度及其關係，對於市場準入和市場監管中的管理性、服務性、專業性、技術性事務，如何在政府和企業之間作宏觀與微觀的區分，對於社會民事活動和社會關係協調中的政策性、契約性、自主性、主責性事務，如何在政府和社會組織之間作宏觀和微觀區分，作出明確界定，使政府、企業、社會組織在管理中具有能夠各司其責、相得益彰的理論依據。
中央政府和地方各級政府作為不同層級的行政主體，究竟有什麼不同的權責區別，是轉變政府職能必須進行理論界定的焦點問題。我國行政建制決定政府體系由五級構成，受行政權力向上位政府逐級集中定勢的制約，各級政府權責配置的格局是以中央政府為源頭，按照同質異量的原則進行劃分形成的，即五級政府都要履行同樣性質的職能，不同之處見於履職對象的規模和數量的差別。政府職能在層級邊界上的混同，必然導致中央政府包打天下，地方政府在某種意義上成為中央政府在地方的派出機構，其結果是央地政府雙重減效，中央政府管不好宏觀調控，地方政府也無力管好屬於職責範圍的事務。黨的十八屆三中全會對我國政府職能重新定義為宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務、環境保護，明確指出加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責，這就對合理配置各級政府的權責提出了新的要求。區分央地政府的權責邊界，應當在政治學、行政管理學等理論學說基礎上，圍繞受眾、環境、功能三個維度及其關係，以與生產、生活、城市和村鎮建設的管理距離為參照，在理論上對五項職能進行調控性、統籌性、建設性、執法性劃分，並在國務院、省、市、縣、鄉鎮五級政府之間進行側重性劃分，使中央政府和地方政府各該管什麼，形成心中有數的科學界定和統一認識。
二、建立健全標準統一的政府權力清單體系
黨的十八屆三中全會在部署全面深化改革的各項任務中，明確提出推行政府權力清單制度，這一要求抓住了深化政府職能轉變的要害，即將政府轉變職能的動機與目標的統一，政府改革與社會期待的統一，建立在政府依法行使的權力社會公開化的基礎上，增強了各方面對政府在清權、確權、放權中能做到什麼程度的信心度。
以2014年3月中編辦首次公布國務院60個部門和機構的1235項事項為起點和示範，各級政府都在陸續制定權力清單，並陸續向社會公布。權力清單從無到有，標誌著政府轉變職能革命性進步。但是，權力清單的制定由於缺乏統一指導和要求，沒有形成全國統一的標準和體系，地方各級政府按照自己的理解確定清理原則、規格，清理並公布出來的清單五花八門。多數地方政府只是制定了權力清單，僅僅規範了審批職能，而廣東、浙江、上海擴展為由權力清單、權責清單、職責清單、職能交叉清單構成的體系，比較全面地規範了審批職能、交叉審批職能、監管職能。顯然，各地政府之間在權力的規範度和職能的轉變力上形成了很大差別。
胸中有數造權和胸中無數用權，是各級政府通過行使權力履行職能的二律背反，造成了對政府濫用什麼權力的法律無制約和社會無意識，這是通過制定權力清單深化政府職能轉變必須跨過的一道坎。在以往行政管理實踐中，我國政府掌握著行政許可權、行政給付權、行政獎勵權、行政確認權、行政裁決權、行政規劃權、行政命令權、行政徵收權、行政處罰權和行政強制權十種法理權力，通過運用項目、活動和經費審批，資格和資質認定，商事登記，政府性基金徵收，行政性事業收費，行政執法等執行權力，履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務職能。在行使各種執行權力中，各級政府及其部門基於縱向權力點、橫向權力點、縱橫交叉權力點，製造出名目繁多的派生權力。由於沒有法律授權和清單制約，長期以來，沒有哪個政府能夠說得清楚自己手中究竟掌握了哪些和多少權力，社會各類主體也不清楚政府行使的哪些權力具有或者不具有合法性和正當性，政府正是在這種狀況中向市場和社會隨意插手，甚至一直插到不能再插的地方。
制定政府權力清單，是以清單方式進行清權、確權、放權，明示政府與市場和社會、中央政府與地方政府履職區別，規範政府的權力配置和權力關係的有效措施。權力清單是一座界碑，告訴人們哪些是政府應該行使的權力，哪些是不應該行使的權力，哪些是企業和社會組織應當被審批和受到行政制約的事項，哪些是不應當被審批和受到行政制約的事項;權力清單是一堵圍牆，合法的、正當的政府權力和不合法、不正當的政府權力被涇渭分明地隔在這堵圍牆的裡外，有效防範政府對自己隨意擴權、對市場和社會隨意施權的任性;權力清單是一塊路標，導引著政府職能轉變走向控宏觀、調結構、保基本、持公平、促均衡的正確路徑。在這樣的意義上，權力清單無疑具有政府可以幹什麼和不可以幹什麼，可以設什麼權力和不可以設什麼權力，企業、社會組織、公民可以接受政府什麼管理和可以不接受政府什麼幹預的依據性、標誌性、權威性屬性，使其超出了圖表的意義，變為一種政府遵循行政規律、市場規律、社會規律依法行政的制度符號。可以認為，權力清單制度的推行無疑對深化政府職能轉變發揮著全局性、根本性、確定性作用。
權力清單發揮可依據、能標誌、強權威功能，前提之一是具備科學性。權力清單的科學性來源於清權確權放權的正確和統一的標準。各級政府在制定權力清單中，創造出三種權力類型，一是規範性權力類型，即既符合法理，又有法律依據的相關權力;二是亞規範性權力類型，即沒有法理和法律依據，但以部門規章、地方性法規、紅頭文件為依據，在行政實踐中基於行政執行方式形成的相關權力;三是非規範性權力類型，即將一套權力進行人為的屬種區分，繼續把持在手中的一部分沒有任何法理和法律依據的權力類型。目前，各級政府制定的權力清單之所以五花八門，是因為有的政府在規範性權力類型層面定標準，有的政府在亞規範性權力類型層面定標準，有的政府在非規範性權力類型層面定標準，有的政府將三個層面捆綁起來定標準，難免各地出現較大差別。比如，廣東省首次清理出一萬多項權力，而江西省首次清理的只有一百多項。單從三種權力類型出發定標準，都會導致清權確權放權不徹底。應當以法理為本、法律授權為唯一和統一標準，把各級政府的權力清單都納入規範性權力類型的清理中來，清理部門規章、地方性法規、紅頭文件對亞規範性權力類型的保護，排除人為私藏非規範性權力類型的作為，實現各級政府權力清單在正確和統一基礎上的科學性，形成行政權力在權域、權杖、權值上的一致。
權力清單發揮可依據、能標誌、強權威功能，前提之二是具備完整性。完整性體現為各級政府權力清單具有周延的結構和統一的體系。權力和責任並行不悖，放權和監管一車兩輪，政府權力清單的結構和體系應當全面體現這樣的關係。單純制定政府可以行使哪些權力的清單，必然導致忽視政府權力與責任的統一規定，政府部門之間交叉權力的清理，政府向市場主體和社會主體轉移屬於他們的自主權後監管職責的定奪。因此，各級政府都應當建立健全由權責清單、職能交叉清單、監管職責清單、政府負面權力清單、財政資金清單、政府定價清單、行政事業性收費清單、政府性基金清單構成的統一的權力清單體系，對政府圍繞權力的相關因素進行全面權力規範。另外，還應當在著重進行行政許可權規範制度權力清單制度的基礎上，逐步將權力清單體系擴展為規範行政給付權、行政獎勵權、行政確認權、行政裁決權、行政規劃權、行政命令權、行政徵收權、行政處罰權和行政強制權，構建統一範圍、統一口徑、統一尺度的權力清單體系，實現政府權力配置的全面規範、配套成龍、前後呼應。
三、增強各級地方政府主動改革的內在動力
轉變政府職能的實質，是政府革自己的命、削自己的權、去自己的利，從而使市場和社會在充分運用自主權進行管理中煥發出極大的活力。在深化行政審批制度改革中，能否實現預期目標，關鍵取決於佔據改革主要地位的各級政府有沒有足夠的改革動力。政府改革動力足，從行政權力庫進行的清權就會清得徹底，確權就會確得到位，放權就會放得實在;政府改革動力不足，任何非政府主體都無法無力撼動既有的政府權力大廈，政府職能轉變難免流於表面文章和數字遊戲。現實中，不同地區地方政府深化審改的問題意識、需求意識、項目意識存在較大的差異，導致不同地區地方政府改革的動力有強有弱。
政府改革的動力，表現為政府作為改革的主導力量在推動改革過程中的發生、傳動、生效的整體效應，體現著政府對改革的擔當，對創新的無畏，對使命的負責的公共品質。現實中各地政府的改革動力可以分為兩類不同模式：一類是內生驅動型動力模式。體現這種模式的政府始終居於時代的主流，站在改革的前列，他們雖然曾經對行政權力擁有本我的愛好和不棄的眷念，但他們更具有改革情懷，對合理放權意味著什麼有著超我的意識和能舍的果毅。這類政府把改革作為自我完善的需要，對轉變政府職能做自身前提性批判式文章，以問題為導向，以創新為驅動，虛心站在市場和社會旁邊，主動提出向企業、社會組織和公民放權的理性主張，主動找準拉近政府行政與行政規律的距離、企業經營與市場規律的距離、社會組織與社會管理規律的距離，主動採取有力度、有成效、有顯示度的措施不斷深入推進改革，市場和社會隨之生機勃勃。如廣東、上海、浙江始終站在審改的前列，不僅圍繞政府應當幹什麼和怎麼幹，主動釐清政府與市場和社會的關係，大規模規範政府的職能權限，還圍繞政府應當改什麼和怎麼改，積極創造了政府清權、確權、放權的實踐措施、改革藍圖、路線版式，並以有效的經驗倒逼和示範全國改革。另一類是外壓驅動型動力模式。體現這種模式的政府總是居於時代的支流，站在改革的後端，他們前後跳不出對市場信心不足、對社會把握不大的認識誤區，有的甚至割捨不了對行政權力帶來的所謂尊嚴、威權、利益的依戀，把改革當作他我的任務，做上級命題式文章，在外力驅使下被動按照中央政府、上級政府的指令進行改革，改革的語境、方案、措施複製文件表達，自身突破性、徹底性、標誌性推進的程度顯然有限，其改革效果與第一類政府相比相差甚大。這兩類動力模式的存在，導致全國範圍內改革力度和進程呈現不平衡，也影響著改革的整體質量。
兩種不同的改革動力模式，必然導致兩種不同性質的改革。由內生驅動型動力模式推進的改革是功能性改革，說實話、動實權、觸實弊、做實功成為這類改革的明顯特徵。通過推進這類改革，能夠逐步有效排除和制約部門利益對政府改革的掣肘，從而逐步有效排除影響市場和社會發展的行政壁壘，切實理順政府與市場和社會關係，極大激發市場和社會的活力正在成為客觀現實，改革紅利帶來的經濟和社會效應使這類地區在五位一體的建設中越走越快，越快越好，越好越強。由外壓驅動型動力模式推進的改革是工具性改革，說虛話、動虛權、觸虛弊、做虛功是這類改革常見的現象。由於這類改革熱衷於表面應對和數字體現，儘管也會在一定程度上形成大張旗鼓的聲響和轟轟烈烈的態勢，卻因為不能真正或者深度觸及重要領域、關鍵環節和深層次問題，不可能從根本上排除部門利益，必將降低理順政府與市場和社會關係的效度，制約市場繁榮和社會發達的程度。如不改變這種狀況，由於改革紅利的比較差別，這類地區在五位一體建設中，必將相對上述地區形成常態化劣勢。
增強政府內生驅動型改革動力，推進政府功能性改革，關鍵是要解決好政府作為改革的主體與改革的客體之間的矛盾關係。作為改革的主體，政府代表著全社會的公共利益，承載著實現政府、市場和社會整體利益最大化的使命，以確定改革的科學目標，制定改革的合理方案，實施改革的有力措施，主導各級政府、各類市場和社會主體在互動改革中實現政府職能配置的優化、企業和社會組織自主權的回歸、政務與商務和事務運行機制的順暢。作為改革的客體，政府只有一種為自身著想的改革角度，容易產生對既得利益和習慣勢力本能性保護的欲望，形成對改革主體角色的對立。一旦政府作為改革主體的角色屈服於作為改革客體的角色，必然導致政府在推進改革中的人格分裂，在涉及到與自身利益無害的事項上，能夠進行無條件改革，在涉及到與自身利益有害的事項上，便會進行有條件選擇性改革，使改革行進在外延式道路上。只有將政府作為改革客體的角色服從於作為改革主體的角色，政府才能無私而無畏，以遠大的眼光、巨大的勇氣、極大的魄力除自己的利，圓市場和社會的夢，使改革行進在內涵式的道路上。
處理好政府作為改革主體與作為改革客體的矛盾關係，取決於認識自覺、制度規範和考核約束。
把改革當作需要和當作任務，是衡量政府是否正確把握了改革主客體關係的兩種認識形態。內生驅動型改革動力來源於改革需要觀，其價值取向是人民權本、權為民有、權為民用，思想境界是反主為僕、敬畏民眾、鞠躬盡瘁。建立在改革需要觀基礎上的改革態度，儼然是把通過改革切實理順政府與民眾的關係，使政府更好地為民眾提供公共服務作為政府實現自身價值取向和思想境界的機會，把握權視為責任，把用權視為奉獻，把制權視為修養，因此，對改革持以真誠、主動、積極、深入的心理和作為。外壓驅動型改革動力來源於改革任務觀，其價值取向是官僚權本、權為官有、權為官用，思想境界是官主民僕、官尊民卑、官呵民應。建立在改革任務觀基礎上的改革態度，是把改革作為違背自己意願但不得已而為之，聽著鬧心、想著揪心、做著痛心的習作，把握權視為榮耀，把用權視為享受、把制權視為糾結，因此，面對改革，持以虛偽、被動、消極、應付的心理和作為。深化改革迫切需要各級政府及其公務人員站在全社會公共利益的角度，通過更新觀念，在匡正價值觀、權力觀、履職觀和政績觀基礎上，確立正確的改革需要觀，摒棄錯誤的改革任務觀，在思想深處把握權當作責任而不是榮耀，把用權作奉獻而不是享受，把制權當作修養而不是糾結，徹底告別對權力的迷戀和依賴，增強對還權於民的認識自覺。各級政府和公務員只有形成了這樣的認識自覺，不屬於政府而由政府把握的權力才有可能曬出來、看明白、動真格，致使清權清得徹底，確權確得合理、放權放得到位。
加大對政府行使權力載體、手段、方式、流程的約束，是保證處理好政府改革主客體關係的制度條件。內生驅動型改革動力與外壓驅動型改革動力效應的區別，除了體現在政府權力設置實體上，即通過制定權力清單制度清權、確權、放權之外，還體現在政府權力行使方式上。過去，各級政府設立了名目繁多的各種收費項目，採取了許多直接撥款的方式，在政府間財政轉移支付的專項項目中使用大量自由裁量權，在行政審批中實行繁文縟節化的程序。內生驅動型動力效應是全方位效應，不僅在政府權力設置實體上自覺放權，而且在政府權力行使方式中也主動制權。外壓驅動型動力效應往往在政府權力設置上被動放了權，但在政府權力行使方式中卻偷工減料甚至偷梁換柱，把上述四個方面的方式作為隱藏權力和利益的最後堡壘。因此，與制定並實施權力清單制度相匹配，必須採取取消政府收費、減少政府直接撥款、規範專項審批的自由裁量權、公開用權的標準和程序的有效措施，切斷部門利益的四種來源，提高政府行使權力的各種手段、方式、流程、效果在全社會的公開程度，既強化制度對政府設置和行使權力的硬約束，又加大社會對政府設置和行使權力的強監督，排除政府部門既可以私藏權力又不損傷「自尊」的各種可能。
加強對政府用權行為和效應的考核，是處理好政府改革主客體關係的重要保障。對政府用什麼權、怎樣用權、用權效應如何的考核，是深化改革中轉變政府職能的題中應有之義，唯有建立健全對政府用權行為和效應的考核機制，才能保證政府在改革的中局和全過程處理好改革的主客體關係。在以往改革的實踐中，只有主張，沒有監督，只有要求，沒有考核，必然導致改革虎頭蛇尾甚至有頭無尾。科學合理的政府用權行為與效應考核機制，是對內生驅動型改革動力模式的鼓舞，對外壓驅動型改革動力模式的鞭策，有利於促進後者向前者的轉化。要建立健全政府推進改革的責任制和問責制，明確各級政府深化改革轉變職能在完成任務，實現目標上的具體責任，對在任務和目標上推責、罔責和踐責的政府必須追究責任。要建立健全政府全面正確履行職能考核指標體系、政府提供公共服務考核指標體系兩個考核指標體系，作為評價政府能力和績效的依據，並將考核結果運用於機構調整、幹部任免和公務員晉升。
四、深化行政審批制度改革須注重內涵式推進
全面轉變政府職能的關鍵戰役，是深化行政審批制度改革。我國政府職能設置不科學，關係不合理，運行不順暢，根本的、絕對的原因在於政府一家獨有決定市場昌凋和企業興衰、社會活頓和社會組織強弱的資源配置權，政府對資源配置權的運用，典型的、集中的體現在投資領域和建設領域對企業和社會組織從業資格、活動、項目的審批。因此，大規模取消、下放、轉移行政審批事項，是政府深化審改並全面轉變職能真心實意的態度和必然追求的目標。不過，時代賦予深化審改要有大規模成效的要求，並不具有單純的數量意義，蘊涵的是審批事項貨真價實的徹底清理。但在現實中確實存在一種傾向，表現為在一些地方政府，對大規模僅僅作數量理解和落實，在清理行政審批事項時，一味追求事項的統計數字，用無質量或者低質量的大規模替代有質量或者高質量的大規模，導致審改工作在數量增減中周旋。
推進行政審批制度改革，從一開始就存在內涵式和外延式兩種改革道路的選擇。內涵式改革直擊的是行政審批權的權力實體，剷除的是行政審批權力實體的生存體系，即把不該由政府行使的審批事項，從事項本身到事項賴以存在的「三定方案」和法律法規，進行果實、根莖、土壤一體化根除。內涵式改革特定的大規模，是有質量和高質量的大規模。外延式改革注重的是行政審批權的權力表象，剷除的只是行政審批權力實體的某個部分和結構，即有的對審批事項作選擇性清理，清理一些而留存另一些;有的對一項審批事項作分段式清理，要麼清理其中的一部分而藏匿其餘部分，要麼剷除了果實，保存著根莖和土壤。2004年《行政許可法》頒發之後，國務院頒發了《關於清理國務院部門非行政許可審批事項的通知》，並陸續採取了取消下放調整行政審批項目的措施，實施效果表明，行政審批改革取得了明顯成果。從2013年「兩會」以來，新一屆國務院又開啟了新一輪行政審批制度改革的歷程，在過去近十年裡國務院取消下放調整1000餘項審批事項的基礎上，截至2014年底，又取消下放調整了400餘項審批事項，並決心繼續大規模取消下放。顯然，新一輪取消下放的審批事項，並不完全是在以往徹底取消下放後新產生的審批事項，許多審批事項恰恰被隱藏在以往改革成果的總結中。以往改革的必要性繼續成為新一輪改革的必要性，這種不理想情形表明，在以往的審改中，有的政府或者部門的確走的是內涵式改革道路，而有的政府或者部門卻走了外延式改革道路。值得重視和警覺的是，過去外延式改革的道路，依然在新一輪改革中，成為國務院一些部門和地方一些政府的選擇，在有意識和無意識中延伸。
推進行政審批制度內涵式改革，是觸實質、重質量、動根本的改革，即通過審改切實撼動政府錯位、越位、缺位的要害和痼疾，並對不屬於政府的審批事項連根拔掉。這就要求政府改變對擁有審批權力的天然愛好和反感社會分權的本能情緒。
政府及其相關工作人員對擁有審批權力具有天然愛好，掌握審批權力的勢能、被人請求的感受、決定審批事項心景，往往使一些政府工作人員體驗著存在的理由、價值和尊嚴。這種天然的愛好在得不到有效制度匡正時，激發了政府在審批事項設立中無限擴大權力的創造力。在設立審批事項中，政府可以列舉種種理由，設置各種涉及質量、安全、秩序的關卡，運用各種政策、法規手段，掌握了大量關乎企業和社會組織在市場和社會活動中進退及命運的權力。就是在實施《行政許可法》的過程中，政府還能躲過許可法的制約，在非行政審批事項和變相行政審批事項的名目中任意擴大審批權。這樣產生的審批權力，由政府組成部門和部門各級內設機構層層掌握，既形成了繁層級、多結構的複雜權力體系，又導致政府各級領導誰都說不清楚整個政府和部門究竟具體掌握了哪些和多少審批權力的不正常現象。
政府及其相關工作人員還具有反感社會分權的本能情緒，這是長期以來政府取代市場和社會包打天下的體制養成的權力任性，提及分權，政府工作人員深感地位失落的切膚之痛，本能地形成採取各種手段應對改革，既在面上交差審改任務，又在裡層固守最後的權力堡壘。在改革審批制度中，隨著《行政許可法》的充實、規範、完善，以及非行政審批事項和變相審批事項的逐步徹底取消，政府儘管沒有機會在原用的掩體中冠冕堂皇地作偷梁換柱的藏權遊戲，但通過對審批事項作分解性清理而不是作整體性清理，作附屬性清理而不是作實體性清理，在審批制度改革中有限縮小權力。2013年「兩會」以來，各級政府取消了約佔總體事項50%左右的行政審批事項，成效十分明顯。但是，一些政府通過數字統計表達改革的態度，在高數量的幌子下對整體權力進行分解後作選擇性列舉，對實體權力隱藏後用附屬權力列舉，形成放輕不放重，放虛不放實，放小不放大的現象。比如，有的地方將石化、煉油審批拆分，只將一千萬以下下放;有的地方把對林木的採伐、採集、採挖、轉植四項職能拆分，前兩項下放到下一級政府，後兩項留在本級政府。顯然，單純注重數量的做法，打了審改的折扣，與深化審改的要求相去甚遠。
深化行政審批制度改革，走內涵式推進的道路是唯一正確的選擇，必須克服外延式周旋的花拳繡腿。實現這種轉變，關鍵在於加強對政府權力存量和增量的制度約束。應當建立健全政府權力設置信用監督體系，一方面，制定並實施行政審批制度改革專項檢查制度，對政府清理權力存量的情況進行實地檢查，對不符合中央和國務院關於全面深化改革尤其是根本轉變政府職能要求，在制訂權力清單，推進簡政放權中玩遊戲、打折扣的政府及其部門，不僅限期整改，還要進行相應處罰，使各級政府及其部門不想、不敢、不能在政府權力存量中作對策性手腳。另一方面，制定並實施政府新設權力報告制度，對政府權力增量的情況進行適時監督制約，一經發現有不公開、不上報的新增權力現象，及時制止，對其不合理的權力，果斷取締，使各級政府及其部門沒有機會在政府權力增量中作變種性運作。
五、正確確定政府轉移給市場和社會的職能的管理屬性
明確劃分政府與市場和社會在政務、商務、社務上的管理權限後，理順政府與市場和社會關係的主要措施就是通過轉移，把過去掌握在政府手中屬於商務和社務的管理職能，交接給企業和社會組織。在改革工作中通過交接實現轉移和在改革方案中通過劃分說明轉移是不同的，改革方案要求的轉移，側重說明政府原有什麼職能屬於企業和社會組織，政府應當採取什麼方式將這些職能剝離出去;而改革工作面臨的轉移，則是政府原有的職能交接到企業和社會組織後，這些職能的管理屬性究竟是什麼，企業和社會組織應當以什麼方式來履行這些管理職能。在改革方案中能夠使轉移在劃分中得以明確說明，只是為理順政府與市場和社會關係奠定了基礎，在改革工作中不能夠使轉移在交接中得以正確實現，最終必然導致政府職能轉變的任務落不了地、生不了根，改革流於形式，換湯留藥。地方政府改革實踐表明，正確確定政府轉移給市場和社會的職能的管理屬性，是轉變政府職能、深化行政審批制度改革遭遇的現實問題，這一問題並沒有得到很好的解決，甚至還沒有被所有政府及其部門清醒認識，導致改革在一定環節中產生逆轉，必須高度重視並有效解決。
行政主體、市場主體、社會主體都要履行管理職能，管理在確定組織目標、配置辦事資源、打造事務平臺、匯聚從業力量等方面是一致的，但因對象不同，不同管理的權力性質、能效、實施方式、運行機制各有其理，各有其規。政府作為行政主體，管理職能的對象是政務，管理政務，面向全社會各個領域各行各業和所有公民，追求的是政治效益、社會效益、經濟效益整體最大化，因此，以行政權力的名譽，依據行政權力發生效應的規律，以權威性和強制性為特徵，採取行政指導、行政命令、行政強制、行政處罰等手段，通過行政程序進行決策、執行，達到納入行政過程的事項在相關機構和人員中認識統一、步調一致，在凸顯因果關係的行政邏輯中實現組織目標。企業作為市場主體，管理的對象是商務，管理商務，只是面向市場和顧客，追求的是經濟效益最大化併兼顧相關的政治效益和社會效益，因此，以供求關係為基準，以權益性和履約性為特徵，凝聚企業目標，匯集創新團隊，打造產銷平臺，通過採取傳播企業內部文化、約定企業行為規範、實施企業激勵政策等手段，確定產業發展方向和結構，激發職員從業激情和動力，實現產品服務增值和增效。社會組織作為社會主體，管理職能的對象是社務，管理社務，只是面向社會某個特定領域和受眾，追求的是社會效益最大化，併兼顧相關的政治效益和經濟效益，因此，以社會需要為主線，以公益性和趣聚性為特徵，確定組織共識，開展組織活動，爭取社會資源，提供社會服務。
長期以來，政府與市場和社會關係不順的結症在於，政府不僅代庖企業和社會組織管理了不該管理的商務和社務，而且是用管理政務的套路管理商務和社務。本該由企業和社會組織按照自身追求的價值決定的事務，要由政府通過行政程序加以批准，本該由企業和社會組織按照自身發展需要決定的進退，要由政府通過行政手段加以實現，本該由企業和社會組織根據自身公約進行的自我約束，要由政府通過行政權威進行制約，使企業在從事商務，社會組織在從事社務中，被不必要的行政力量鉗制，企業和社會組織成了政府的附屬，導致自身組織本能他異化、組織功能行政化、組織效能有限化。
通過深入轉變政府職能和深化審改，實現政府向企業和社會組織轉移管理職能，當然要從根本上改變政府以管理政務的方式管理商務和社務的狀況，但同時，必須防止由此帶來的另一個問題，即企業和社會組織從政府手中接收過來的管理職能，依然沿用政務的管理方式加以履行。問題的關鍵在於，政府過去履行職能的力量叫行政權力，轉移後，企業和社會組織履行職能的力量就不應該再叫行政權力，那麼，非行政權力的管理力量應該叫什麼?由於對這一問題缺乏系統周密的理論界說和實踐督行，在審改過程中，政府轉移管理職能的結果，造成了「二政府」和「紅頂中介」兩類怪胎。所謂「二政府」，典型反映在一些從事審圖、金融、行業管理業務的企業和中介機構，在進行施工圖審批、資格資質認證、年檢、按揭、信貸中，依然按照行政審批程序、流程、環節、手段、方式進行強制性管理，使相關企業和社會組織仍然受到另一種行政壁壘的制約。所謂「紅頂中介」，正如李克強總理指出的，由政府轉型過來具有審批權的協會，捆綁在政府主管部門，隱藏或者直接委派著行政職能的協會，和政府主管部門領導退休下來以後在其中任職的中介，這些「紅頂中介」「是戴市場的帽子、拿政府的鞭子、收企業的票子、供官員兼職的位子」的機構。
使政府職能在改革工作中真正通過交接實現轉移，其一，必須明確政府向企業和社會組織轉移管理職能，轉移的不是行政權力，而是過去由行政權力承載的資源配置、力量聚合、資質規範、信用制導、行為約束的功能。其二，必須明確政府在向企業和社會組織轉移管理職能的過程中，將過去履行這些職能的行政權力進行取消，而不是將行政權力進行移交。其三，必須根本切斷政府部門與企業和各類社會組織尤其是中介機構的各種關係，包括人員關係、義務關係、財務關係和物質關係。其四，企業和社會組織必須將政府轉移的管理職能，按照市場管理規律和社會管理規律，以非行政屬性、程序、手段、方式加以履行。
六、在全國一盤棋中協同推進各地各級政府改革
深入轉變政府職能是包括從國務院到地方，31個省市自治區級政府、300多個地市級政府、2000多個縣級政府、40000多個鄉鎮級政府的系統工程，需要在行政體制各個機構層面，各個職能環節形成全國一盤棋的協同推進，避免改革在整體上不平衡，在局部中受制約，導致特定政府及其部門因缺乏環境影響力和困惑於上下左右的縱橫牽制，職能轉變步履艱難的狀況。
我國行政體制改革的運行，處於政令一元化和政行多元化的矛盾狀態中。政令一元化的特徵是行政目標一統，表現為以國務院為核心，統一作出覆蓋各地各級政府職能轉變和機構改革的決策，統一進行囊括各地各級政府改革任務的部署，統一實施對各地各級政府改革進程及其效果的督查和考核，各地各級政府「仰望星空」，按照國務院確定的職能定義、機構規模、人員份額、時間流程制定改革方案，落實改革任務。政行多元化的特徵是行政資源割據，表現為在推進自身改革中，以本政府和本部門的資源狀況、利益訴求、政績表達為核心，在「腳踏實地」中確定本政府本部門改革項目的具體走向、口徑、幅度和速率，要麼因為我慢他快，對自身改革形成外部倒逼中的被動和窘態，要麼因為我快他慢，對相關同級政府和部門改革形成外部牽制中的糾結和尷尬。這種矛盾狀態使政府職能轉變產生兩種後果，一種是名不副實，即國務院部署的態勢在整體上成章有序，而有的政府和部門落實的效果卻在走了調、變了樣中缺章無序;另一種是短板效應，即改革步子走得快的政府和部門，因為受到相關政府和部門不對應改革的影響，最終放慢自身的步伐甚至把已經進行的改革又回到原有的狀態。
環境影響力和體系制約力，是掣肘政府改革成效的兩個重要維度。政府轉變職能的環境影響力是指，本級政府權力之外的其他影響要素，對本級政府擁有什麼權力、向市場主體和社會主體下放什麼權力產生的影響作用。在經濟一體化和生存數位化的時代，政府職能的設置和轉變，必然受到本級政府所處、與相關同級政府共處的市場體系、投資體系、金融體系、政策體系、社會體系的制約，這些制約在一定條件下，對政府改革成效的影響，往往勝過了政府本身的信心和控制。存在良好的改革環境並能形成正面的影響力，政府有多大決心，就能實現與之適應的改革目標，相反，改革環境不佳並形成負面的影響力，政府改革的目標與決心必定產生落差。我國目前還沒有形成全國統一的市場，加之許多地方政府在本地實行地方保護主義和政府壟斷，致使省與省、市與市、縣與縣之間，在市場價格、市場規則、市場競爭中存在較大的差別，在這種環境中單兵出擊，結果必將自討苦吃。比如廣東取消房地產開發二級資質和城市園林綠化二級資質審批，兄弟省還保留二級審批，改革在客觀上逼使許多企業流向外省，使廣東省深感改革艱難。一項改革，除了政府往往涉及金融機構、中介組織等，政府下放了權力，而其它機構沒有相應的措施，必然導致改革擱淺。比如，工商登記改革涉及國務院7個部門、地方政府30多個機構，政府走得快，但一些相關機構並不配合，過去實行實繳制，要驗資，年檢，場所測定，現在實行認繳制，銀行感到有風險，仍然要企業走原來的程序，導致審批時間仍然很長，改革尚未達到預期目的。
政府職能轉變的體制制約力是指，上級政府、周邊政府、相關政府部門、法律授權、政策優惠等體制因素，對政府職能轉變發揮著極大的制約作用。存在於某級政府或者某個部門職能設置和運行中的問題，並不完全是本級政府造成的，基於在縱向上統一步調的改革模式和橫向上盲目相互攀比的發展模式，有的地方政府將現在看來並不十分科學合理的命令進行調整後，形成了困惑目前改革的較大問題;有的地方政府過去不顧及本地歷史、經濟、文化、社會實情，盲目照搬其它政府行之有效的發展措施，形成了阻礙自身運行的問題。比如，貴州省各級政府的機構和編制數，是沿用20世紀90年代按照經濟規模、自然面積、人口基數確定的，這些依據在十多年中發生了極大變化，而上述狀況卻沒有改變，導致按照目前改革的要求，形成了與全省經濟社會發展需要極不適應的問題。有的省在水泥、鋼鐵項目的審批中嚴格執行法定程序，而有的省卻因為講求效率、爭取市場簡化或者不走法定程序，守規矩的省在改革中必然吃虧。
現實中，推進政府職能轉變往往走的是頭痛醫頭、單兵挺進的碎片化和散狀化路徑，改革以地區、行業、部門為單元各自為陣，相關地區、行業、部門與之在規格、力度、步調上差別較大，導致點上的突破受到面上的制約。這種狀況的存在，既制約了某個單元的改革成效，又影響了整體的改革成效。
在全國一盤棋中協同推進政府職能轉變，是保證改革在整體上和局部中預期效應的必然要求。實現協同推進，一是要立足局部，著眼全局，既要注重對轉變政府職能作全局性工作部署，又要注重互動性實際落實。各級政府和部門應當自覺服從於全局要求，主動配合相關政府和部門落實自身的改革任務，形成改革的上遊與下遊、前置與後續銜接有序的局面;二是要建立健全全國統一的市場體系，大力度排除行政資源割據，打破地方保護主義和行政壟斷，構建合理的市場價格體系、市場規則體系、市場競爭機制，營造保證各級政府順利取消、下放、轉移權力的大市場環境;三是實行各級政府統一的改革步調，避免造成改革紅利的局部受損。
七、培育基層政府、市場和社會主體的接收能力
轉變政府職能是在實現國家治理體系和治理能力現代化視野和框架下，各種管理職能在全社會的重構，形成行政管理職能在央地各級政府之間合理配置和有效運行，行政管理職能、市場管理職能、社會管理職能在政府、企業、社會組織之間合理配置和有效運行。通過簡政放權，政府放棄了許多不該掌握的權力，但與這些權力相對應的管理職能並沒有消失，而是以基層政府自主權、企業和社會組織自主權的名分移位發揮作用。於是，基層政府、企業和社會組織具不具有接收和履行改革賦予的自主權的行為能力，便成為改革成功與否的後續性決定因素。
長期以來，由於歷史的原因，在國家治理結構中，形成了權力配置的兩個集中，在國家治理能力上，形成了聚能磁心的兩種分布。國家治理結構中權力配置的兩個集中表現為，涉及經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設幾乎所有關鍵的發展決策權、重要的資源配置權、重大的項目決定權，在政府與企業和社會組織之間，向政府集中;在中央政府與地方政府之間，向中央政府集中，導致在權勢上，政府強勢，企業和社會組織弱勢;中央政府強勢，地方政府弱勢的格局。權力配置的兩個集中連帶的問題是，在國家治理能力上聚能磁心的兩種分布，即學歷層次高、綜合素質強、專業化程度深的人才，在政府與企業和社會組織之間，首選向政府集聚;在中央政府與地方政府之間，首選向中央政府集聚。值得注意的是，在這種格局中，兩個集中與兩種分布處於高度對應關係。以政府系統為例，鄉鎮政府沒有資源配置權、人事權、財政權和執法權，城市街區缺乏經濟、行政、法律資源。在多數縣級政府，履行住建、社保、環保、工程審批、各類行政執法職能一是編制不足，二是高學歷、專業化人才缺乏。
這些問題本來應當通過不斷深化改革加以解決，但是，過去的改革往往是高大上，對基礎性和配套性改革重視和涉及不夠，加劇了改革困境。每五年一輪的政府改革，在政府內部，沿循著改革強度曲線從國務院到省、市、縣、鄉鎮政府逐級走低的套路，包括職能、機構和人員編制調整，無論是雷聲還是雨點，越往下走越小，並且，縣和鄉鎮政府改革接應能力建設常常提不到改革日程。在政府外部，推進相應的企業改革，培育社會組織和社會管理體系，都沒有形成配套性措施。隨著轉變政府職能的深入，兩個集中與兩種分布的對應關係被逐步打破，又造成了分權與能差的矛盾。在政府內部，中央政府相對地方政府不再高度集中權力，卻沒有改變高度集中權力時高度集聚人才的磁力，導致地方政府尤其是縣、鄉鎮基層政府獲得了自主權，卻沒有足夠的人力資源有效履行這些自主權。在政府外部，政府相對企業和社會組織不再高度集中權力，卻沒有改變高度集中權力時高度集聚人才的磁力，導致企業和社會組織擁有了自主權，也沒有足夠能力行使自主權。比如，廣東省有的縣在社保領域只有兩個勞動監察員，一人服務兩萬人;人力資源協會只有2-3人，職能轉不出去;涉及民生、住房保障的編制少，省住建廳城市建設處6人，管地下管道、交通設施、汙水排放。村鎮建設處4人，還管農村人居環境改造。廳裡有執法監督局，但市裡沒有。下放只放事權，不放人權、財權，事權放下去，沒有編制，沒有財政，根本接不了。比如上海，鄉鎮執法隊伍的建設是個大問題。除了文化監管，其餘所有執法都在鄉鎮，鄉鎮缺少財政和編制，有的地方探索輔警隊伍。發改立項下放，但土地、環保仍在省裡，不配套。
構建行政管理體制、市場管理體制、社會管理體制循環閉合的運行體系和機制，是深化政府職能轉變的充分必要條件，在政府清權、確權、放權過程中，必須注重培育基層政府、市場和社會主體的接收能力，保證基層政府、各類市場和社會主體接準和管好屬於自身的管理職能。
深化政府職能轉變應當圍繞推進治理體系和治理能力現代化這一改革目標，將有利於政府簡政放權後，在全社會構建全面治理格局的相關改革綜合推進，實現審改放實、接準、管好的管理權力配置和運行格局。
深化政府職能轉變，必須推進綜合改革。綜合改革是政府職能轉變、機構調整、基層治理、社會共治的一體改革，目的是通過政府主動放權和主導分權，實現行政管理體系、市場管理體系、社會管理體系之間，權力配置科學合理、管理運行相得益彰、政府監管規範有序、市場運營和社會管理充滿活力。
政府綜合改革是一個上與下之間三道循環構成的閉合體系，第一道循環是自下而上發現問題和自上而下解決問題的循環，職能轉變需要問題導向、需求導向、項目導向，基層政府在三種基本導向中發現問題，然後由中央政府在宏觀層面通過政策、法律手段主導解決問題;第二道循環是自上而下和自內而外的主動性推進，即中央政府以將職能、編制、引智政策打包下放給地方政府尤其是基層政府，政府以負面清單模式推進企業、社會組織發展，主動為對方提供極大的改革空間;第三道循環是自上而下的法律服務循環，採取授權方式突破法律障礙，營造基層改革的良好環境。
全面推進綜合改革，一是要實行四項改革同步走，即政府主動推進的行政審批制度改革和大部制改革，政府主導推進的基層綜合治理改革和社會協同治理改革同步走，構建全社會合理有序的治理體系;二是要加強各級政府和各類市場、社會主體治理能力的同步建設，通過採取積極政策提升基層政府的機構效能、人員效能、科學審批能力、規範執法能力，培育社會組織的組織能力、項目運作能力、自我約束能力，保證管理權力體系重構後，權有載體、責有歸屬，事有人擔。要避免政府職能轉移後，政府是大樹，下面沒有草。尤其要給基層政府和公務員有一線希望，否則，改革就是玻璃罩裡的蒼蠅，前途光明，走投無路。
八、切實加強政府事中事後監管
深入推進行政審批權的取消、下放、轉移與加強事中事後監管，是政府職能轉變相輔相成的兩個組成部分。一方面，只有把不夠行使的審批權徹底放掉，政府才會形成興趣轉移，將更多的精力和時間投入到事中事後監管，只有切實加強事中事後監管，政府才會對審批形成依戀淡化，更有利於政府主動推進審批制度改革;另一方面，政府在將屬於企業和社會組織的自主權取消、下放、轉移的同時，責無旁貸的擔負起對企業和社會組織履行自主權過程中，市場運行和社會管理的規則、秩序、質量、安全、信譽的監督管理職責。因此，李克強總理要求，在轉變政府職能中，放和管兩個輪子都要做圓。這就意味著，行政審批制度改革不深不透，政府職能轉變就無實質意義，政府事中事後監管不強不力，政府職能轉變就無徹底效應。
長期以來，審批和監管始終是制約政府正確履行職能的一對矛盾。政府固然同時需要履行這兩種職能，既要從事審批又要從事監管，問題的核心是，在這一對矛盾中，政府應當將審批還是監管作為矛盾的主要方面。將審批當作矛盾的主要方面或者將監管作為矛盾的主要方面，體現出不同經濟體制下政府管理的不同形態。在計劃經濟體制中，政府扮演著全能型和管制型政府的雙重角色，把審批作為矛盾的主要方面，而把監管作為次要方面，重審批輕監管、抓審批放監管、以審批代監管，形成作為全能型政府，無事不管，作為管制型政府，在無事不管名譽下對審批無事也管，對監管有事不管的狀況。在市場經濟體制中，政府應當成為有限型和責任型政府，把監管作為矛盾的主要方面，把審批作為次要方面，以加強監管為主，兼顧必要的審批。
政府的管理形態的轉變，本應當在對計劃經濟進行市場經濟的改革中實現，然而，改革的效應並不理想。在以往行政體制改革的歷程裡，經歷了兩個階段，在相當長一段時間，只是把注意力放在機構和人員編制的調整上，沒有抓住政府職能轉變這一核心，因而忽略了審批與監管這一矛盾關係。在以後的一段時間，把改革的重心調整到轉變政府職能上，卻出現了僅僅注重行政審批制度改革，忽視政府事中事後監管，導致政府在職能轉變中不徹底、不周延、不銜接狀況。
政府監管不力，總體上體現為監管權責體系不科學、監管行為結構不正當、監管手段方法不合理，政府不願監管和不善監管。建立科學的監管權責體系需要解決的問題是，圍繞政府究竟應該監管什麼、把握準確的監管點，配置好監管權力和責任。政府不乏對涉及規則、秩序、質量、安全、信譽的活動和產品進行監管的把握，但在這些監管中究竟應當管什麼，不管什麼往往形成盲目性錯位，管了許多非實質性和關鍵性的事，忽略了實質性和關鍵性的事。比如，浦東對餐館沒有健康證的處罰，一次200元，辦一個證100元，十人花1000元，餐館當然不願辦證願挨罰，致使對商品安全的監管就虛放實。構建正當的監管行為結構，必須解決好對誰監管的問題，排除利益要素和情感要素對監管行為的幹擾，形成一視同仁的監管行為結構。由於利益和情感因素的影響，政府常常在主動與被動、反應性與適應性的行為模式的搭配中產生不正當監管行為。對有利或者有情的人和事，往往在被動反應性和被動適應性中進行消極監管，對無利或者無情的人和事，往往在主動反應性和適應性中進行積極監管。比如，在執法過程中，社會詬病的各種選擇性執法就是典型的事例。優化合理的監管手段方法，主要要解決怎麼管的問題。過去，在監管環節上，主要體現為前置性監管，即通過以審批代監管，在市場準入環節履行監管職能，忽視了後續性監管，即企業和社會組織進入市場後的行為，反而不去監管;在監管工具上，主要運用人為的、自由裁量權的、個案個辦的、原始的工具進行監管，沒有充分運用法律的、制度的、科技的工具進行監管，導致監管效應不佳;在監管力度上，主要表現為低成本違法違規式監管，即對監管對象懲罰的效果，不像一些國家一旦發現以次充好，不僅罰到傾家蕩產，甚至直系和旁系3到5代不能經營，因此，監管不能因不足以使其痛改前非而不能解決根本問題。
加強政府事中事後監管，必須致力於健全分工合理、權責分明、事有人管、責有人擔的權責體系。在管理職能設置重新洗牌後，對於職能轉變中形成的新的監管事務，急需健全不同於原有的監管體系。一是政府必須正確確定監管重點，把監管的重點放到監管對象的實質性和關鍵性部位;二是政府必須知道在哪裡監管，避免職能轉變、權力轉移後，甚至哪些企業和社會組織在做什麼、履行怎樣的新的管理職能都不知道，造成監管真空的狀況;必須建立健全隊伍整合、標準統一、一律嚴格的監管模式。一是各級政府根據本地實情，在相關領域實行綜合監管和執法，改變政府、企業、事業單位都有執法隊伍的分散性、碎片化監管和執法現狀;二是實行監管和執法重心下移，改變五級政府都在執法，各自為政、各行其是的現狀。必須實行依法監管和依法執法，一是要加大依據法律法規進行監管的力度，對所有人和事，進行法律面前人人平等的監管和執法;二是健全社會信用體系，使企業和社會組織在誠信中形成對依法監管和依法執法的配合。必須加大對監管職能的規範度、契合度(經營行為、秩序、質量與承諾的契合度)和處罰度，避免監管領域中「搜尋匹配理論」效應，以及處罰對象復活和再生的結果。
九、為改革提供合法性和合良法性保障
黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的戰略部署，轉變政府職能必須做到於法有據，是貫徹落實四中全會精神的具體體現。依法改革是切實轉變政府職能的必經之路和有力保障，只有在合法和合良法的軌道上推進改革，才會在客觀依據明確、外在約束強勁中，有效理順政府與市場和社會組織的關係，合理配置政府與企業和社會組織、中央政府與地方政府的管理職能和權限，真正實現簡政放權中政府能夠向企業和社會組織放實、企業和社會組織能夠接準、政府能夠管好，切實避免政府權力下放-回收-再下放-再回收、政府職能轉變-反彈-再轉變-再反彈的改革回流，使改革取得預期效果，使改革的最終效果經得起實踐和歷史的檢驗。在深化政府職能轉變中的一個困難，就是改革的法律資源不足。
依法行政和依法改革，具有決定政府職能設置和轉變的相輔相成關係。站在改革的角度進行反思和展望，依法改革的難度肇始於過去依法行政的失度，依法改革的信度，決定今後依法行政的效度。在轉變政府職能中遇到的所有要麼不能改革，要麼違法改革的法律保障問題，都是以往在各方面存在的政府不能很好依法行政問題的終端，只有在改革中加強法治建設，才能對改革後政府更好地依法行政奠定法治保障的基礎。
一元化立法體制與多元化利益訴求的矛盾，是推進依法改革中放射出來的過去依法行政不足的立法性根本問題。與我國社會權力向政府、向上位政府兩個高度集中的狀況契合，我國行政規律法規的立法，也是出現同樣的兩個集中，具體表現為企業、社會組織、公民被排除在行政立法的程序之外，普通市級政府以下的政府沒有立法權。一元化立法體制不僅體現為政府和高層政府擁有絕對立法權，而且體現為實質上是政府和高層政府的部門具有絕對立法權。這種一元化立法體制必然導致與多元化利益訴求形成尖銳的矛盾，政府關起門來由部門立定的法律法規，難以全面回應各類市場主體和社會主體的利益訴求，容易導致法律作為代表公共價值協調器功能的偏頗，或者代表的是部門利益，或者代表的是一部分群體利益;高層政府擁有絕對立法權，容易形成法律法規的抽象性和概括性，難以覆蓋作為對城市建設和經營富有直接管理權責的普通市級政府以下政府的行政權責。這一矛盾的存在，突出造成兩方面的問題，一是由於缺乏法律、行政法規、地方性法規，一些地方政府便制定地方政府規章規範公民權利義務事項，使涉及限購、限行、限貸的許多地方政府規章減損了公民的權利，增加了公民的義務;二是政府部門各有定規，相互衝突，給市場主體和社會主體實現權益帶來了眾多麻煩。如國資股權與外資股權不好統一，外資政策寬鬆，國資政策嚴格，關於牆體保溫材料的規定，公安部門與住建部門的規定衝突。
原則性的法律條文與具象化的行政行為的矛盾，是推進依法改革反射出來的過去依法行政中規範性不強的主要問題。各級政府的事權由《組織法》確定，但《組織法》缺乏對相關政府事權的具體規定，既導致法律效應的減損，比如，法律好看不好用，環保法，對環保部門沒有授權，執法無據;又導致政府行使權力的盲目，比如，地鐵增加幾節車廂國務院發改委也要批，簡政放權投資司掖著藏著，委領導不知道。
政府自我保護有餘與維護公共利益不足的矛盾，是推進依法改革反射出來的過去依法行政中法律效應失重的突出問題。政府部門可以隨意運用制定法律法規規章的權力和手段，使法律成為行政審批權的保護傘。在實踐中，各級政府行使的審批權分為許可審批權、非許可審批權、變相審批權，分別對應承載於行政許可法、地方法規和部門規章、規範性文件和紅頭文件中，其結果，導致一些法規規章成為私藏部門利益的權力洞穴與掩體，公民的權益在其中受到損害。
合法性審核與合理性審核的矛盾，是推進依法改革反射出來的過去依法行政中立法審核重心偏頗的突出問題。過去對法律法規的審核，往往只是注重合法性審核，而忽略了合理性審核，導致經過正當程序確立的法律法規表面上是合法的，實際上是不合理的。比如，錦州的一個養老院民生工程，在還沒有進入審批程序前，一年蓋了133個公章，一個都不違法。其中，涉及舊址轉讓30個，新址確認103個。103個中，有國家法律依據的42個，省裡法律依據的42個，市裡法律依據的17個。103個中，只有13個屬於審批事項，23個屬於中介機構前置審批事項，67個屬於包括水電氣證明，60個是國土資源部門的，顯然存在極大的不合理。
一律要求和多頭執法的矛盾，是推進依法改革反射出來的過去依法行政中行政執法體制存在的突出問題。各級政府和具有行政執法權的各個部門，都建立了從中央到基層的執法隊伍、平臺、電話，存在嚴重的執法主體分散，多頭執法，重複交叉，給公民帶來了極大不便。
針對上述問題，在深化政府職能轉變中發現，規範改革缺乏有力的法律依據。不擁有立法權的市級政府和區縣級政府反映，需要清理的審批事項中80%左右的法律依據來源於中央政府，20%左右的法律依據來源於省級和有立法權的市級政府，因為沒有法律的明確授權與規定，這些層級政府已無改革的空間。
改革的合法性和合良法性，是改革於法有據的兩個基本維度，法律體系和科學的法律法規，是實現合法和合良法改革的前提。只有健全對各級政府可以設置和行使什麼權力，政府放權應當依據什麼程序和規則的法律依據，同時，這些規律在立法主體、過程和規範程度具備充分的科學性，實現改革合法、合良法的統一，審改才能順利推進。確保合法性，就是要為實現改革的目標，推進改革的路徑提供有依據、有保障的法律體系。一是對《行政許可法》進行充實、調整、完善，把所有行政審批權力納入其中，增強政府用權法定化的權威;二是廢除所有作為非行政審批權和變相審批權法律依據的部門規章、地方性法規和規範性文件，取消所有非行政審批和變相審批，斷根政府的不正當權力;三是適應改革需要，按照法定程序對先行先試的改革項目作出授權，實現立法和改革決策相銜接。確保合良法性，就是保證為改革提供的法律體系，在什麼時候都經得起公平正義價值和公序良俗事實的檢驗。肢解審批權與立法權的連體，就抓住了確保合良法性的要害，要切實改變部門立法的立法體制，確立有立法權的人大在立法工作中的主導和統籌地位，形成人大主責、部門協責、社會參與的立法體制機制。在社會參與的方式中，積極探索在高校建立人大立法基地等措施進行第三方立法的新機制;四是要整合執法隊伍和力量，實行綜合執法。
十、深化政府職能轉變須著力改革的深處、暗處、盲處和細處攻堅克難
在黨中央和國務院高度重視和有力領導下，我國政府職能轉變正以前所未有的態勢、舉措、力度深入推進。黨的十八大以來，中央政治局、中央深改組專題研究和部署政府職能轉變，2013年「兩會」以後，連續召開全國範圍內國務院機構職能轉變動員電視電話會議、地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議，全面部署各級政府職能轉變工作。藉助三中全會和四中全會兩股東風，從國務院到各地各級政府，分批取消、下放了大量行政審批事項(僅國務院組成部門662項)，公開了政府權力清單，開始對非行政審批事項和變相審批事項進行清理，著手對相關法規、規章、規範性文件進行清理，各級政府履行職能、行使權力的思想觀念、實際尺度、行為方式明顯改變，市場沉悶的狀況明顯改變，社會單一的管理有了明顯改變。轉變政府職能的改革準備、方案設計、工作部署、整體動作、落實督促、環節相續、逐步深入、緊追不捨、務求實效、成就凸顯，構成了全新的改革圖景，令人增強了根本轉變政府職能的可預期性。
這一輪改革的思路、著力點、舉措，就整體性、系統性、相關性、實質性和突破性而言，在前六輪改革中，沒有現成的經驗可以借鑑。作為新的改革探索和嘗試，還應從過去改革留下的遺憾和教訓中發現由於歷史的拖力、觀念的痼疾、體制的結症、習慣的勢力形成的不足，早排查、早發現、早解決，在改革的進程中降低損耗、提高質量。審視目前各級政府深化政府職能轉變的工作實踐，需要著力改革的深處、暗處、盲處和細處攻堅克難，使改革更廣、更深、更實，改革的成效更多、更好、更長。
深化政府職能轉變，需要走向改革的深處。深處與淺處的根本區別在於，是從關係還是從單體把握改革的根本、實質和要領。就政府職能轉變看轉變、抓轉變，是停留在改革淺處的表現，這種淺式改革不可能激發政府改革的激情和動力，不可能真正觸動轉變政府職能要解決的根本問題。把轉變政府職能置於使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的關係，置於行政體制改革與推進國家治理結構和治理能力現代化的關係中進行把握，才是正題意義上的深式改革。走向改革的深處，一是各級政府應當基於政府與市場和社會的關係認識和把握改革的必要性和重要性，將理順三者的關係作為改革的主線;二是各級政府應當基於需要和任務的關係制定和落實改革的措施，要把改革當作自身創新管理、完善管理的需要，而不是完成上級政府任務的應付，在主動增強問題意識、需求意識、項目意識中，制定並落實在改革實踐中行之有效的措施;三是各級政府應當基於行政管理、市場規律和社會管理的關係，切實推進政府職能轉變和機構調整，基層和社會綜合治理，形成改革系統、要素和環境的高度契合。
深化政府職能轉變，需要挑明改革的暗處。明處與暗處的根本區別在於，是以真誠還是虛偽的形態對待改革。表面上擁護改革，實際上牴觸改革，在明面上列舉好看的政府權力清單，暗地裡挖空心思通過拆分和嫁接手段藏匿部門權力，明面上取消了不必要的審批權，暗地裡在留有審批權的程序中加碼部門餘威的做法，是暗式改革，這種改革實質上是假改革或者虛改革。表裡如一、言行一致地將政府的權力庫進行翻箱倒櫃，對應當取消、下放、轉移的權力不留殘跡地公布出來，揮之而去，並在履行正當的審批中，優化程序、減少幹擾、提高效率才是真正的明式改革。挑明改革的暗處，一是各級政府部門要與部門利益劃清界限，從思想、感情、價值上排除對部門利益的好感、依戀，強化創造公共價值和維護公共利益的意識和觀念，增強為企業、社會組織、公民提供優質高效公共服務的自覺性;二是在推進權力清單制度中，除了制定權力清單、權責清單和職責清單，還應當建立政府負面權力清單，把過去政府曾經掌握過的不該擁有的各種權力，以及按照市場化改革取向政府不該擁有的各種權力，以負面清單形式向全社會公布，接受社會的監督;三是提高政府履行職能和行使權力在載體、程序、方式上的規範化程度，尤其對政府性基金、行政性事業收費、政府財務管理，行政審批程序進行嚴格規範，在政府權力配置和運行的各個方面，從根本上取締部門利益藏匿和發揮作用的渠道和可能。
深化政府職能轉變，需要排除改革的盲處。清處與盲處的根本區別在於，是以清晰還是含混的眼光理解改革的目標、路徑、措施和效果。那種對改革究竟改什麼、怎麼改，中央關於深化改革的精神實質與本地改革需要的關係頭腦一團霧、心中沒有數，既說不清本級政府究竟掌握了多少地、多少人、多少錢、多少權，又不知道在本級政府管轄範圍內改革應該如何推進，是盲式改革。只有在整體意義上，全面準確深入理解轉變政府職能在全國和本地的需要和意義，把握中央要求和本地實情的具體關聯，了解本地政府職能設置和運行存在的根本問題和癥結，下手準、措施實、觸及深、效果顯，才是清式改革。排除改革的盲處，一是各級政府要深入學習領會中央全面深化改革的本意以及各種重要會議和文獻的精神實質，對深化政府職能轉變確立起具有時代特徵的認識系統;二是在全國統一部署的框架內，推進本地改革的基礎數據、實際情況、具體意義，尤其是根據本地經濟社會發展的特定需要，準確把握改革的重點、焦點、難點;三是制定既符合中央和國務院的總體部署，又符合本地改革需要的方案;四是在改革中在通過與全國統一要求的符合度的同時，提高適應本地需要的創新度，切實避免抽象改革、趨同改革和應景改革。
深化政府職能轉變，需要做實改革的細處。細處與粗處的根本區別在於，是以功能還是以工具的態度對待改革。那種把改革當作表達姿態的工具，制定改革方案抽象雷同空洞，執行改革方案粗枝大葉、虎頭蛇尾、有頭無尾，表面上推進了改革，實際上改革的實效打了折扣的做法，是粗式改革。只有精緻制定行之有效的改革方案，精細落實方案部署的改革措施、流程和環節，並使各項改革相互關聯、呼應推進、善始善終，才是細式改革。做實改革的細處，一是要將部署、執行、監督、考核統一把握，做到部署明確具體，執行準確到位，監督及時有力，考核周延有效。在督促和考核中，不僅國務院要加大力度，而且各省市自治區要逐級加大力度，還應當實行民間監督和測評方式形成輔助性壓力;二是各級政府主要負責人要承擔對改革第一責任人的職責，不僅要重部署，更要重落實，不僅要重高層，更要重基層，不僅要重目標，更要重過程，形成各類主體、環節一以貫之的局面;三是要特別重視在改革中涉及牽一髮動全局，以及對整體具有聯動性的技術性和方法性的問題，對這些問題做到抓緊抓實抓抓細，使改革能夠真正切中要害。
（來源：中國行政管理）
Several Deep Problems Need to be Solved in the Process of Promoting Government Functional Transformation
Shi Yajun
[Abstract]Since the 18th CPC National Congress, the Central Committee of Communist Party and the State Council made overarching, fundamental, comprehensive and progressive reform arrangements in order to advance a fundamental transformation of government functions. And then remarkable progress has been made one after another through the implementation of the Communist Party Committee and Government at different levels. To ensure an effective fundamental transformation of government functions, it is essential that implementation meets the requirements of deployment in a corresponding way. Specifically, implementation includes things such as understanding, attitudes, standards, flexibility of measures and policy space, while deployment involves matters such as meeting decisions, leaders' speeches, guiding documents and reform plans. In the process of implementing the deployment of reform, its effectiveness is constrained by some underlying problems. For example, what kind of relationship shall government, market and society have with each other? What power list mechanism shall the government adopt? What motivation shall local governments maintain for reform? How shall we avoid administrative approval reform falling into an extensive numbers game? How can we make sure that reform does not linger in a fragmented and lower efficient cycle? How shall we make diversified non-government market and society entities and grassroots organizations capable of taking over those transferred powers? This essay intends to make an initial research in raising, analyzing and solving ten problems hindering between reform implementation and reform deployment.
[Keywords]governmental functions，transformation of government functions，government reform
[Author]Shi Yajun is Secretary of the Party Committee of China University of Political Science and Law, Professor, Doctoral Supervisor. Beijing 100088