來源：中國金融雜誌
原標題：《中國金融》｜巨災保險制度探索
作者：陳育林（四川銀保監局局長）
商業保險服務巨災風險應對、運用市場手段化解巨災風險，是保險業服務實體經濟發展的重要使命，也是保險業保障和改善民生的切入點之一。通過建立巨災保險制度，發揮商業保險的風險轉移作用，加強政府資源和市場資源的協調互補，對於完善社會治理、增強應對風險能力、減少因災致貧返貧現象等具有十分重要的意義。四川省作為全國率先探索試點地震巨災保險的地區，為我國建立並完善巨災保險制度提供了較好的實踐經驗。
四川省巨災保險發展概況
當前，四川省開展的巨災保險以城鄉居民住宅地震保險為主，同時人保財險、中航安盟、中華聯合等公司還在部分市（州）開展了巨災風險救助保險和農村居民住房保險等擴展保險服務。
城鄉居民住宅地震保險開展情況
2015年4月，四川省正式印發《四川省城鄉居民住宅地震保險試點工作方案》，標誌著全省巨災保險工作正式鋪開。同年11月，首張保單在樂山市落地出單。2017年5月，參照全國方案又修訂印發了新版方案，正式向國家標準並軌。五年多來，經過持續探索、實踐和推廣，目前全省21個市（州）中已有18個開展住宅地震保險業務。截至2020年10月末，全省地震巨災保險已累計承保城鄉居民666萬戶，提供風險保障1697億元，賠付5726萬元。其中，僅2019年住宅地震保險賠款金額就超過5600萬元，約佔當年全國地震巨災保險賠款總額的90%，「6·17」宜賓長寧地震、「2·24」自貢榮縣地震分別賠款3800萬元、1800萬元，有力支持了災區群眾抗震救災和恢復重建。
其他巨災保險業務開展情況
巨災保險試點以來，全省各保險機構結合地方應急救災工作實際，探索開展了一些類巨災保險產品，進一步擴展風險保障範圍，持續提高風險保障水平，形成對巨災保險的有益補充。目前，四川省內開展的類巨災保險業務共有3種。一是財政巨災風險救助保險。該險種由中航安盟四川分公司在阿壩州茂縣、綿陽市平武縣試點開展，縣財政全額繳納保費200萬元，為投保地政府因救助地震、泥石流、突發性滑坡、強降水等自然災害所發生的財政支出提供風險保障，累計保障金額已達5000萬元。2019年茂縣暴雨泥石流災害發生後，中航安盟即迅速賠付50萬元。二是巨災指數保險。由人保財險四川分公司在阿壩州理縣、金川縣開展，縣財政全額繳納保費290萬元，為兩縣政府相關部門因履行應急響應、災難救助、災後公共設施修復重建、災後社會救濟等所發生的財政支出提供累計1.42億元的風險保障。2019年，兩縣發生強降雨特大山洪泥石流災害後，即賠付110萬元。三是農村居民住房保險。由中華聯合保險四川分公司在成都市試點開展，當散居和集中安置區的農戶因火災、爆炸、直接雷擊、暴雨、洪水、冰雹、泥石流、突發性地陷、崖崩、空中運行物墜落等自然災害或意外事故，造成所保房屋的損失率達10%（含）以上時，提供綜合保障。具體實施中，承保方案按照山區、丘陵、平原分為三大類，再按照房屋結構乘以面積計算保費，保費由市級、區級政府和農戶按比例分攤。2019年，農村居民住房保險業務保險金額1507億元，已支付賠款980萬元。
四川城鄉居民住宅地震保險的主要做法和特點
2008年汶川「5·12」地震以來，四川省始終在探索建立巨災保險制度。經過多年努力，2015年全省城鄉居民住宅地震保險正式落地。四川是全國首批開展城鄉居民住宅地震保險試點的省份之一，也是迄今為止全國唯一實行全轄財政補貼的省份。
主要做法
四川城鄉居民住宅地震巨災保險實行投保人、直保機構、再保險機構、地震保險基金和政府共同參與的多層次風險分擔機制。目前，已基本形成「一項核心基金、兩級系統保障、三級部門協調、四項配套制度、五項基本原則」的運行體系。
一是加強組織協調。省政府牽頭成立工作領導機構，統籌協調全省住宅地震保險工作的組織實施，辦公室設在四川銀保監局，牽頭制定全省住宅地震保險工作方案。同時，各市（州）政府配套制訂實施方案，各縣級政府制定執行方案，形成三級政府共同方案，確保住宅地震保險項目穩健運行。
二是推動財政保費補貼。保險費根據參保類別不同由政府和個人按比例繳納。城鎮居民住宅基本保額為每戶5萬元，農村居民住宅基本保額為每戶2萬元。基本保額的保費，投保人承擔40%的保費支出，省市財政提供60%的保費補貼。此外，對於農村散居五保戶、城鄉低保對象、貧困殘疾人等特殊優撫群體，由財政全額承擔基本保額保費，基本保額外的由投保人全額承擔。
三是形成風險有效分擔。實施「直接保險—再保險—地震保險基金—政府緊急預案」的多層次風險分擔機制。其中，全省年度總保險賠款不高於8億元或當年實收保費的8倍（以高者為準），由直保機構和再保險機構承擔。限額封頂時，年度總賠款不高於4.8億元的部分由直保機構承擔，4.8億元至8億元之間的部分由再保險機構承擔。保費倍數封頂時，年度總賠款不高於當年實收保費4.8倍的部分由直保機構承擔，當年保費4.8倍至8倍的部分由再保險機構承擔。若全省年度總賠款超過上述金額時，啟動地震保險基金賠償；地震保險基金仍不夠賠償時，則啟動賠付比例回調機制，進行比例賠償。目前，全省住宅地震保險基金的規模約6000萬元。
四是強化運營支撐。實際運營中，由上海保交所負責住宅地震保險核心系統的運營支撐，中國城鄉居民住宅地震保險共同體成員負責共同承保和共擔風險。
五是加強制度配套。結合四川城鄉災情及發展實際，量身定製出臺住宅地震保險實施規程、地震基金管理辦法、保費補貼管理辦法、新聞宣傳辦法等配套制度，為平穩有序推動住宅地震保險營造良好環境。
主要特點
四川省住宅地震保險以全國方案為藍本，又充分結合省內前期的實踐經驗和各地經濟社會發展的實際情況，形成了較為鮮明的「四川特色」。
一是創新制度設計，服務防災減災，成為首例多層分擔機制下的巨災保險項目。四川省住宅地震保險方案是國內首個多層次風險分擔機制下的巨災保險方案，也是首例商業保險參與自然災害防禦的金融解決方案，商業保險由此積極參與到國家防災減災體系中來並發揮重要作用。除多層次風險分擔機制之外，保費財政補貼、基本保額設定等配套制度也成為在國家巨災保險方案基礎上的重要創新。
二是依託財政支持，實現了基金積累，確保巨災保險可持續發展。巨災保險單純依靠財政全額出資則會使財政支出壓力較大，完全依靠市場購買則面臨消費動力不足的情況，以少量財政資金調動市場積極性共同發展，成為巨災保險試點成功的關鍵一環。依靠財政資金槓桿效應，四川巨災保險項目在短時間內實現保費歸集，在有效分散經營風險的同時提升抗風險和可持續發展能力。在此基礎上，又推動形成地震保險基金這一巨災保險項目的託底來源和資金池。初步估算，按照目前四川省住宅地震保險發展情況，將有力確保在未來10年內承擔一次8級地震造成的保險損失。
三是彰顯行業職能，突出普惠特點，支持深度貧困人口精準脫貧。農村五保戶和城鄉低保對象等特殊群體抗風險能力普遍較差，更容易因地震等災害致貧返貧，實現特殊人群全員參保，既是住宅地震保險工作的重大意義所在，也因為脫貧攻堅戰全面打響確保按期完成而顯得時間緊迫。四川住宅地震保險前期實施過程中，即推動各級政府財政全額出資為農村散居五保戶、城鄉低保對象和貧困殘疾人等特殊群體提供基本保險保障，有效發揮兜底保障作用。近年來，住宅地震保險已累計為全省442萬戶特殊優撫人群提供純地震風險保障約1133億元。
巨災保險制度的探索方向
四川巨災保險探索和實踐過程中，在運用商業保險機制完善社會治理和防災減災救災方面取得一些成效，但從運行現狀來看，還有一些短板需要補足，特別是和人民大眾的期盼相比，和各級黨委政府的期待相比，還存在一些差距。進一步探索完善巨災保險制度，更好滿足人民群眾對美好生活的嚮往，持續提高風險保障水平，仍需在以下方面繼續努力。
第一，加強頂層設計、加快推進立法進程。巨災保險是發生概率極低但損失程度極大的特殊保險，多數情況下呈現出繳費卻難以體現收益的情況。對於長期未遭遇災害的區域，群眾參保意願不足，而高風險區域的參保意願則較為強烈，這一特點容易導致不同風險區域間逆向選擇投保趨勢更加明顯，總體不利於維持風險平衡可控。此外，實際運行中，政府部門普遍將巨災保險保費補貼資金視為一般財政支出項目，按年度進行資金使用效益的績效考核，這一做法與巨災保險的初衷偏離較大，也容易導致地方政府推動巨災保險的積極性大幅下降。因此，有必要加強巨災保險制度的頂層設計，在充分調研論證的基礎上，儘快出臺巨災保險相關法律和配套制度，確保巨災保險規範化、制度化並平穩運行。
第二，擴大保險責任、豐富保險產品。現有的巨災保險產品，責任範圍較窄、保障水平較低、賠付不夠均衡，較大地影響了巨災保險的健康可持續發展。可從以下三方面予以改進：一是擴大保障範圍，探索將地震、強降雨（洪澇）、高溫（森林火災、乾旱）、強風、低溫以及相關次生災害全部納入巨災保險責任；二是加強產品創新，根據不同保險對象，比如政府、企業、個人等的不同需求，研發不同的產品；三是實現風險分散，開發巨災指數保險產品，引入不同的交易對手，進一步促進風險分擔和對衝。
第三，探索新的經營模式、提高風險應對能力。目前，巨災保險業務運作模式單一，在應對特大災害或災害頻發時，容易出現需求不均、供給不足、保費提升過高等情況。同時，各級政府運用保險機制應對巨災風險的力度較小，主要採取直接利用財政資金完成救濟補償的方式。應探索巨災保險經營模式多元化，比如成立有多渠道資金來源的巨災保險基金，向超過保險公司承保能力的部分提供再保險；逐步改變財政資金的災害補償救濟模式，更多地將災後財政救濟和補償轉變為災前保險補貼，從而提高財政資金使用效率，同時提升巨災保險業務規模以增強應對巨災損失的能力。
第四，加強科技應用、提升保險服務質量。巨災保險業務起步較晚，相關基礎建設較為薄弱。應積極運用大數據、雲計算等信息技術，加強巨災保險信息化建設，夯實巨災保險發展基礎。深化保險與氣象、國土、防疫、應急等部門的合作，實現信息互聯互通和共享，提高事前防災減損能力。進一步完善巨災保險業務經營規範和標準，大力提升巨災保險服務質量和理賠效率，提高巨災保險滿意度。
第五，實行費率浮動、優化定價機制。四川地域遼闊，市、州、縣數量較多，不同區域間風險分布差異較大，災因有所不同，經濟發展水平也不盡相同，很難用一攬子保險的方式將所有風險涵蓋於一張保單之中。因此，有必要根據風險狀況和經濟社會發展的不同，建立差異化的費率定價機制，實現對同一風險不同地區人群的精準保障。