我國相對貧困地區高質量發展內涵及綜合施策路徑

中國網/中國發展門戶網訊 貧困是人類發展面臨的重大挑戰，也是長期困擾包括中國在內的發展中國家的世界性難題，在聯合國 2030 年可持續發展目標（SDGs）中，消除貧困位列 17 項目標之首。經過改革開放 40 年的反貧困實踐，中國在解決絕對貧困方面取得卓越成就，成為世界上減貧人口最多的國家，也是率先完成聯合國千年發展目標的國家和地區之一。按照世界銀行絕對貧困線標準測算，至2012年中國貧困人口減少了7.9 億人，佔全球同期減貧人口總數的 70% 以上。自 2013 年我國實施精準扶貧戰略以來，中國反貧困事業進一步取得歷史性突破，按照 2011 年確定的農民人均純收入 2 300 元（2010 年不變價）的國家扶貧標準，我國貧困人口從 2012 年底的 9 899 萬人減少到 2019 年底的551 萬人，貧困發生率也由 10.2% 下降到 0.6%，連續7年減貧1 000萬人以上。不難預見，到 2020 年中國將實現消除絕對貧困人口的目標，這將成為世界反貧困史上的重要裡程碑。與此同時，也需清醒地認識到，面向「兩個一百年」的奮鬥目標，中國絕對貧困人口脫貧和貧困縣摘帽，並不意味著貧困消失和反貧困工作終結。在 2020 年以後，貧困還將以相對貧困形式存在，其長期性、艱巨性及複雜性仍然存在，以解決相對貧困為主的反貧困工作還將繼續。

圖 1 1978 — 2019 年中國貧困人口總數與貧困發生率變化‍

相對貧困反映了收入水平低於社會平均收入一定程度的社會生活狀態，突出表現在收入差距拉大，並由此導致部分低收入人口在生產生活、社會參與等方面邊緣化和弱勢化，國際上將全部人口收入中位數的 50%—60% 以下作為相對貧困線。按此標準，中國相對貧困人口的總數及區域分布依然具有穩定性，即便國定貧困市、縣全部脫貧摘帽，這類縣域的經濟發展水平與全國平均水平的比例關係尚未根本改變。也就是說，在脫貧攻堅階段解決了貧困地區的絕對貧困，但返貧風險仍然存在、相對貧困問題依然嚴峻，由生存性貧困逐步向發展性貧困轉變、由單一收入貧困向多維貧困轉變，且人口老齡化導致貧困等成為新的脫貧挑戰。未來，這些相對貧困地區如何高質量發展並與其他地區同步實現現代化，將是相較於解決絕對貧困階段而言更具系統性的持久戰。為此，「十四五」時期，依然要重視反貧困問題，把反貧困工作的重點從解決絕對貧困地區的精準扶貧，逐步轉變為綜合施策推動相對貧困地區的高質量脫貧，並以高質量脫貧推動區域高質量發展上來。

相對貧困地區高質量發展的基本內涵

一般而言，區域高質量發展是在經濟效益持續增長過程中，生態效益和社會效益基本同步的增長過程，並呈現因地域功能不同而分異出各種發展模式。區域高質量發展的內涵通常包括：追求區域間效益等值，要求縮小經濟差距且將生態、社會價值化，以由經濟效益、社會效益和生態效益構成的人均差距不斷縮小為標誌；既要尋求短期效益最優，又要顧及長遠效益最優，建立在社會經濟系統與資源環境系統的可持續發展之上，在短期側重增強經濟競爭力的同時，也要有利於生態系統的可持續性及社會公平性。

在相對貧困地區，其高質量發展在區域尺度上表現為短期和長期均實現經濟效益、社會效益、生態效益的同向發展，當在近期無法有效消除區域間人均差距時，可以通過基本公共服務等值化為載體促進區域高質量發展，這與個人尺度上相對貧困人口的可持續生計建設是高度一致的（圖 2）。

可持續生計反映在制度因子、風險因子和脆弱環境約束下，微觀主體能夠保持乃至增強資產基礎（包括人力資本、金融資本、社會資本、物質資本和自然資本），並且在面臨外界衝擊和壓力時能夠恢復的謀生方式。一方面，可持續生計強調包括自然資本在內的生計資產對生計策略的重要性，其生計是通過投資形成適合自身狀況的資本組合，並選擇與資產稟賦相一致的生計策略，從而實現自身效用最大化。可見，可持續生計框架在微觀主體經濟活動和區域高質量發展之間建立起橋梁，為從微觀上理解人類活動和自然地理環境的衝突與耦合提供了新的視角。另一方面，可持續生計還強調改善微觀主體發展面臨的制度環境、風險環境的重要性，認為良好的制度設計和基礎設施是農戶增強資產積累、改善生計行為的前提條件。這需要區域中的地方政府從社會福利最大化的目標出發，通過提供「支持性環境」、消除外部影響、提供公共產品等降低個體生計資本的形成成本，從而改善相對貧困人口生計策略的選擇。

也就是說，個人尺度下獲得的知識和技能的人力資本、現金流資本化的金融資本、生產生活物資的物質資本等不斷累積放大，使區域經濟效益增加；通訊設施、基礎設施、公共服務設施等物質資本，以及對外部企業或組織聯繫機會的社會資本等的累積，帶來了區域社會效益增加；土地和水自然資源存量、生態服務功能、災害風險防範等自然資本和資源利用技術、汙染處置技術人力資本，以及生產工具等物質資本的改善，有利於區域生態效益增加。最終，至區域尺度時，將意味著相對貧困地區的可持續發展能力系統性、整體性累積放大，相對貧困地區與相對貧困人口的可持續性發展目標相互促進，並共同構成了以可持續性為標尺的新時代相對貧困地區高質量發展。

相對貧困地區高質量發展的約束條件

 根據相對貧困地區高質量發展的基本內涵，以及區域與個人尺度可持續性的一致性，對 2020 年全面解決絕對貧困之後我國相對貧困地區高質量發展的約束條件作進一步推斷，還存在以自然承載力與自我發展能力的內部約束條件，以及區域差距與全球變化的外部約束條件。

內部約束：自然承載力與自我發展能力

 自然承載力與生計脆弱性

自然承載力由資源、環境、生態和災害 4 個維度的可持續屬性構成。相對貧困地區自然地理條件複雜多樣，導致當地自然承載力的原值低，已被人類佔用的承載力餘量少，未來可供持續利用的承載力潛力小。

 我國土地資源要素的強約束區域主要分布於青藏高原、豫皖鄂湘贛、雲貴高原等地區；水資源要素的強約束區域集中成片分布於黃淮海平原、黃土高原、東北平原、河西走廊、四川盆地等地區；生態要素的強約束區域集中分布在新疆南疆、青藏高原、黃土高原地區及阿拉善盟、雲貴高原、秦巴—武陵山區、華南山地丘陵等地區。

從要素空間匹配來看，土地—水資源約束在黃淮海平原和天山北坡等地區、土地—生態約束在青藏高原和雲貴高原及南方山地丘陵地區、生態—水約束在黃土高原地區十分顯著。不難看出，我國相對貧困地區地貌結構以山地丘陵為主，自然承載力在這些維度下較為薄弱，約束性要素類型多樣且具有共軛性，支撐性要素空間匹配程度偏低。同時，相對貧困地區通常為江河流域的分水嶺和源地，人口發展、經濟增長、汙染物排放等承載對象的壓力，易觸發區域生態系統、地質環境、環境容量等承載體的響應，使之受到水土流失、土地石漠化與沙漠化威脅，造成生態環境退化、人地關係失調。

 長效可持續生計與自我發展能力

我國相對貧困地區集中分布在青藏高原腹地、太行山區、秦巴山地、武陵山區、烏蒙山區、桂西山區等地區，遠離江河幹流和下遊低平地及社會經濟較先進的區域性中心城市，這種邊緣性和相對封閉性格局長期以來基本保持不變，受到區外物質與能量輸入的天然阻滯，設施配套受限、先進技術擴散遲緩。加之公共衛生、醫療服務和教育水平較低，局部地區依舊存在脫貧後返貧的隱患，這無疑會降低脫貧穩定性。

 在經濟發展方面，相對貧困地區自身城鎮化和工業化水平低，中心城市（鎮）的集聚能力弱、鄉村聚落分散；產業結構比較單一，產業融合帶動能力不足，且市場體系建設滯後，致使市場對資源的配置作用難以充分發揮；產業基礎的薄弱及實用人才的缺乏，難以充分激活農村發展的潛力；水土資源條件、能源礦產資源、自然和文化旅遊資源等資源價值未能充分實現。我國當前反貧困工作中，依然側重於對農村貧困戶物質經濟基礎的改善，對邊緣貧困群體非經濟層面的個人自我發展能力培育不足，這導致返貧風險的結構性因素仍然存在。

外部約束：區域差距與全球變化

 區域差距與傳統路徑依賴

區域發展不平衡問題對於相對貧困地區的治理而言依舊是重要約束。儘管 2020 年我國將實現貧困縣全部摘帽，但在東、中、西部發展不均衡，城鄉發展差距，以及區域差距和城鄉差距形成的疊加效應下，如果以經濟理性作為普遍遵循，那麼市場經濟條件下相對貧困地區及鄉村資源的人均佔有不足、分配不均所產生相對貧困群體的邊緣化未能扭轉，區域落差和城鄉落差將無法根本性轉變。

 近 10 年以來，甘肅、青海、西藏、雲南、貴州、廣西等脫貧任務重的省份與其他省份的經濟發展差距仍在增大，人均國內生產總值（GDP）差值由 2010 年的 30 615 元上升為 2018 年的 52 342 元。特別是在我國 14 個集中連片特困地區，儘管貧困發生率大幅降低，已「摘帽」貧困縣快速縮減（圖 3），但按照相對貧困的視角考量，連片特困地區仍遠低於全國的平均水平，且絕對差距進一步拉大。2018 年，連片特困地區中人均 GDP 最高的涉藏工作重點省人均 GDP 僅為全國的 58.3%。而且，從絕對數量來看，2018 年各片區人均 GDP 與全國平均水平的差距進一步拉大，2018 年人均 GDP 與全國平均水平的差距增量基本都在 10 000 元以上。通過對連片特困地區內部的對比發現，內部的發展差距進一步加劇，在涉藏工作重點省、六盤山區、羅霄山區和西藏區的人均 GDP 極大值與極小值的差值均在 10 倍以上（圖 4）。無論在全國層面，還是城鄉間、城市和農村內部，巨大的收入與發展差距容易導致新產業、新路徑承接能力受限，難以擺脫傳統路徑依賴，使得相對貧困從暫時性狀態演變為長期狀態。

全球化、逆全球化與發展韌性

經濟全球化、全球氣候變化等全球尺度的衝擊和趨勢會對區域層面造成影響，而相比發達地區，其負效應的影響程度對相對貧困地區更為凸顯。

在當前及未來「全球化」與「逆全球化」並存的國際形勢下，我國經濟下行壓力較大，外部環境的不確定性增大，相對貧困地區產業就業等方面約束性增強。特別是受中美經貿關係的影響，疊加世界經濟走弱等因素，未來我國的貿易可能會有更多的不確定性隱憂，投資、生產、消費將會受到一定的衝擊。

 同時，在全球氣候增暖的趨勢下，相對貧困地區受氣候變化的影響更為嚴峻。相對貧困人口獲取各種生計資本的能力受限，也減少了謀生活動選擇範圍，加劇了生計風險度和脆弱度。這些因素將影響相對貧困地區的經濟發展及農村人口增收的能力，而這種外部環境的長期性和複雜性也決定了鞏固、拓展脫貧成果的長期性和持續性。

從地緣政治視角來看，相對貧困地區多地處我國邊境地帶，在國防安全、生態安全、民族安全格局中具有十分重要的地緣影響，在歷史、現實並在未來領土安全、民族團結和社會穩定大局中都將扮演重要而獨特的角色。

相對貧困地區高質量發展綜合施策路徑

按照全國區域發展格局演變規律和相對貧困地區高質量發展的概念模型，未來相對貧困地區的高質量發展目標在個人尺度體現為： 實現收入獲得，相對貧困人口參與生產生活和生態保護活動的綜合價值得以全面發揮，收入水平和生活質量明顯提高； 實現能力獲得，基本公共服務等值化的同時，相對貧困人口的發展能力、發展條件、發展機會等得到提升，抵抗市場風險和自然風險的能力得到改善； 實現精神獲得，培育相對貧困人口的個人內生動力、提升社會和文化資本，在尊嚴和自我實現方面的精神需求得到滿足。

 在區域尺度則體現為： 實現人口與經濟的空間均衡，逐步實現各相對貧困地區的人口和經濟在總量中所佔比重基本一致； 實現人口經濟與相對貧困地區的地域功能適宜性空間均衡，以人口經濟規模在自然承載力可承載區間內為底線； 實現與由自然承載力、戰略區位、系統整體性等構成的地域功能適宜性空間分布相吻合； 實現相對貧困地區的區域發展數量增長與質量增長的空間均衡。為此，突破內外約束條件並創新相對貧困地區發展模式，綜合施策路徑的重點有 4 個方面。

引導人口及發展要素合理流動，跨區域互動形成先富幫後富的新格局

 站在全局視角謀劃跨區域先富幫後富的新格局，將引導相對貧困地區人口及發展要素合理流動作為關鍵。針對我國相對貧困地區在生態空間內人口規模仍然偏大、農業空間內人口密度仍然偏高的現狀，進一步疏散生態敏感和重要地區、糧食安全保障和重要農產品供給地區的超載人口，採取有效疏散途徑，適度地降低人口規模與密度。在大尺度上，依託城市群、都市圈發展，推動相對貧困地區超載人口向城市群地區及其內部的都市圈集聚，建立相對貧困地區超載人口疏解，以及資源配置、市場融入的引導機制，重點提升疏解人口遷徙能力和再就業能力的培育。在中小尺度上，合理配置人口的空間分布，按照主體功能定位形成人口分布的中心—邊緣模式，引導人口經濟向中心城市集聚，建立相對貧困地區城鄉間人口相互流動機制，帶動城鄉一體化發展。

在提升全國整體城鎮化水平的同時，使相對貧困地區能按照主體功能定位，遵循生活空間宜居、生產空間集約、生態空間秀美的要求，實現國土空間開發保護格局的系統優化。此外，強化貫穿沿海與內陸地帶的東西向開發軸帶建設，完善形成新時期跨區域互動的國土空間開發基本骨架。建議進一步延伸既有沿長江通道和陸橋通道，以川藏鐵路建設為契機，將沿長江通道發展軸帶由川滇地區向西延伸，串聯拉薩、林芝等青藏高原的重要節點城市，並與中巴、孟中印緬經濟走廊聯繫互動，面向新亞歐大陸橋共建機遇，將陸橋通道發展軸帶由天山北坡城市群向西延伸至邊境地區，提升內外聯動、雙向互濟的紐帶作用。同時，增加珠江—西江發展軸帶，改變長江以南缺少東西向發展軸帶的局面——以粵港澳大灣區為龍頭帶動，為小西南地區注入經濟增長活力的同時，促進拓展面向中南半島、北部灣沿岸、東協各國為主的對外經濟雙向合作空間。

 立足區域綜合承載力客觀條件，重塑城鎮鄉村互動與等值發展的新面貌

城鎮化是現代化的必由之路，但城鎮化水平並不等於現代化水平，只有健康的符合區域綜合承載力客觀條件的城鎮化才是相對貧困地區走向現代化的正確道路。世界城鎮化歷程證明了這一點，在拉丁美洲等地區存在著高城鎮化水平但現代化水平並不高的現象（圖 5 和 6）。因此，我國的城鎮化進程必須走健康可持續的城鎮化道路。相對貧困地區承載力特徵決定了通常不具備大規模、集中式城鎮建設的條件，而局部適宜建設區空間分布亦較為分散。基於這一客觀條件，重塑相對貧困地區城鄉新面貌：一方面，構建以綜合性的城區為核、若干功能城鎮（園區）為節點的「一核多組團式」中心城市。培育中心城市的集聚和輻射作用，加大中心城市集約緊湊程度，完善城市配套設施，突出生產中心、商品集散中心、技術信息中心、科教文衛服務中心等綜合服務功能，帶動相對貧困地區腹地從相對封閉向全方位開放轉變，促進區域投資環境改善和貧困地區面貌改變，以中心城市的現代化引領整體發展。另一方面，以縣城和重點鎮為公共服務等值化的空間載體，結合地方能源礦產開發與加工、生物資源及農副產品加工貿易、自然和人文旅遊資源利用等資源主導型產業的發展布局，以據點式小城鎮開發為主體形態，推進相對貧困地區城鎮化進程。

應擺脫城鎮化的規模與速度束縛，探索重生態環境、重生活品質、重百姓感受、重可持續發展的新型城鎮化發展模式，注重靜怡、美麗、幸福的生活方式，使居民在經濟上未必屬於收入領先，但在生活上具有較高幸福指數。未來將半城鎮化作為相對貧困地區城鎮化空間形態的一種補充形式，發揮山地丘陵地區旅遊休閒資源、能源與礦產資源及生物與農副產品資源優勢，變地理位置偏遠劣勢為專業小市場發育及物流運輸業發展的後發優勢，通過半城鎮化、非農產業化和農業現代化的一體化發展，推動主要就業形式、收入來源構成、公共服務和基礎設施條件、生活方式和社區文化等方面與城鎮化地區相接近。

 此外，相對貧困地區綜合承載力的複雜性要求必須對城鎮鄉村格局進行精細化管理，實施可行性研究，評估資源環境支撐條件；在規劃先行的同時，引導城鄉建設過程的集約高效，堅決杜絕粗放式開發對國土空間資源的浪費；切實嚴格控制建設用地，按照底線管理進行開發強度控制，建立部門紅線管控體系，促進其發展從傳統的外延型、粗放型轉向集約型、節約型。

深入推動生態和資源優勢價值化，通過體制和科技創新激活後發優勢

 為保持並提高生態產品供給能力和生態安全保障水平，2016 年國務院批覆將國家重點生態功能區的縣（市、市轄區、旗）數量由首批的 436 個增加至 676 個，連片特困地區中國家重點生態功能區數量從 270 個增加至 377 個，所佔比重從首批 39.88% 提升至 2016 年的 55.69%。這反映出我國的區域發展戰略中，相對貧困地區在綠色發展理念引領下，加強生態保護和修復、嚴格按照主體功能區定位謀劃發展的總體基調進一步強化（圖 7）。

為此，相對貧困地區應緊密依託在生物資源、農產品資源、民族文化資源、能礦資源等生態和資源方面的天然優勢，運用體制和科技槓桿撬動現代產業增長點。一方面，創新促進其價值化的體制機制，把經濟收益分配作為重要抓手，建立生態與農業產品的國家購買和生態農產品補償制度，在動態調控中助推農業和生態區域實現生態、社會與經濟效益相統一；通過市場機制，運用潔淨能源配額制、碳排放市場交易、生態安全體系建構的共同責任分擔機制等，實現資源和生態產品的價值化和市場交易過程。另一方面，以生命科學和生物技術為先導，推進相對貧困地區的創新突破與產業發展深度融合，緊扣資源的綠色開發與產業綠色布局，建立綠色有機食品的原料生產和深加工基地，打造生物製藥主導產業，培育具有生物特色的高寒保健、康養、醫藥基地；以生態綠色為基底，以國家公園、各類風景名勝區構成全域旅遊的開發建設模式，充分利用民族特色文化及特色產品，發揮「旅遊+工農業」「旅遊+文化」「旅遊+體育」「旅遊+康養」等綜合聯動效應，實現全域旅遊與工農業、文化、體育、康養等業態的融合發展，培育形成這類後發優勢地區的綠色發展新動能。

 聚焦深度貧困地區重點攻堅，以青藏高原為主攻地和先行示範區

長期以來，青藏高原是我國面積最大的集中連片特困地區，其人口少、資源多且地緣意義突出。同時，青藏高原是一個相對完整、極其獨特的生態系統，在全人類社會發展和全球自然環境變化歷程中，保持著其自然和人文生態系統的相對原真性。在全球尺度上，青藏高原是北半球氣候變化的「啟張器」「調節器」也是「亞洲水塔」；在洲際和國家尺度，則是東亞氣候穩定重要屏障、中國東部生態景觀形成主因；在局地和地方尺度，則維繫生態系統穩定、提供農牧業生產資源基礎、創造城鎮化環境條件（圖 8）。因此，未來要將深度貧困的青藏高原作為相對貧困地區反貧困持久戰的主攻地和先行示範區，引導當地人口向非農產業發展的核心區和城鎮集聚，以強度小於 1 % 的土地低密度開發、實現對 99% 以上的國土空間嚴格的生態保護，進一步降低自然保護地、牧區的人口密度和資源環境壓力。

同時，創新自然保護地和國家公園機制體制，通過山水林田湖草生命共同體整治的綜合效益尤其是生態效益增值過程，持續增強青藏高原具有全球意義的生態系統保護價值，反映人類文明的文化多樣性傳承價值。通過生態旅遊、科研科普、自然體驗、生態教育等國家公園主題活動，把當地居民納入國家公園建設與經營當中；以資本性收入和工資性收入解決長效生計問題，建設地球第三極國家公園群，實現國家公園建設與當地牧業發展、文化建設、鄉村振興、城鎮化有機互動，打造具有全球影響的中國生態文明建設的靚麗名片和相對貧困地區的反貧困亮點工程。

展望

「十四五」時期可作為應對相對貧困長期性的起步期，探索制定靈活精準的相對貧困人口和地區識別標準，使 2020 年後精準脫貧政策具有一定延續性，防止斷崖式終止的同時，逐步建立穩定脫貧和防止返貧的常態化反貧困長效機制。將相對貧困地區公共服務與縣域經濟發展、鄉村振興緊密結合，注重各類脫貧政策與資源整合，防止政出多門，放大政策組合效應，形成各類反貧困政策工具的合力。進一步發揮移動網際網路、大數據、物聯網等新技術，形成集中式、分布式、流動式相結合的高質量基礎設施和公共服務保障體系，多渠道解決相對貧困地區社會服務資源的結構性矛盾。未來，還需關注老齡化、農村空心化導致相對貧困等新近出現的貧困問題，提前應對老年人口基數大、老齡化速度快帶來的「未富先老」、空巢和獨居老人的老年貧困。（作者：周 侃，中國科學院地理科學與資源研究所副研究員；盛科榮，山東理工大學；樊 傑，中國科學院地理科學與資源研究所研究員，中國科學院科技戰略諮詢研究院副院長，中國科學院大學資源與環境學院教授；劉漢初， 中國科學院科技戰略諮詢研究院；伍健雄， 中國科學院地理科學與資源研究所 。《中國科學院院刊》供稿 ）