安徽省人民政府參事孔令剛:共建省際毗鄰一體化治理樣本 | 三個地...

2020-06-15 07:00 |浙江新聞客戶端 |孔令剛 編輯 周宇晗 吳曄

湖州　資料圖

6月5日，2020年度長三角地區主要領導座談會在浙江湖州舉行。會議深入學習貫徹習近平總書記關於長三角一體化發展的重要論述精神，指出要深入推進省際毗鄰區域協同發展，深化滬浙洋山區域開發合作，在「一嶺六縣」省際毗鄰區域共建長三角產業合作區。

省際毗鄰區域是推進長三角區域共同開發、產業協同、基礎設施互聯互通的重要場域。《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》明確提出，「加強跨區域合作，探索省際毗鄰區域協同發展新機制」「加強規劃銜接，統籌布局生產生活空間，共享公共服務設施，強化社會治安協同管理，加強重大汙染、安全事故等聯合管控與應急處置，共同推動跨區域產城融合發展」，並明確要求到2025年，省際毗鄰地區和跨界區域一體化發展探索形成經驗和制度。當前，一市三省已初步達成一些具有創新價值的「毗鄰共識」，一批跨界治理樣本已雛形初現。

「毗鄰共識」與毗鄰區域率先一體化發展的意義

毗鄰區域一體化發展是解決毗鄰區域空間管控與規劃、毗鄰區域利益（金融、土地、財稅等）分配、毗鄰區域自治組織體系及對話與協商、毗鄰區域共建共享與社會治理等課題的重要手段。省際毗鄰區域率先一體化發展的示範意義在於把毗鄰區域從地理上的「前沿地帶」打造成為高質量跨界一體化發展的「試驗田」，破區域行政之壁壘，解跨界治理之難題。

推進省際毗鄰區域協同合作是落實長三角一體化發展國家戰略的「先手棋」。在省際邊界接壤地帶共建一體化發展示範區，以制度一體化為突破口，逐步縮小制度引發的經濟活動距離，用高效的制度供給和更加積極有效的區際雙向開放激發區域分工合作潛能。通過統一規劃、統一建設、統一管理、統一招商、統一運營，打破跨行政區域發展中各種阻礙資源和要素自由流動的體制、機制、政策等人為障礙，推動區域內市場的充分開放和自由競爭，實現省際毗鄰區域從物理空間相鄰的毗鄰1.0版，向發展要素合作的毗鄰2.0版轉變，提高毗鄰區域空間連接性、政策協同效率和經濟集聚度。

一市三省已經著手在毗鄰區域創建中央和省際各項一體化政策措施的先行先試區域，使之成為落實一體化政策「最後一公裡」、創新跨界區域合作制度的「試驗田」，以毗鄰區域「小圈」一體化發展撬動長三角「大圈」一體化發展，為更大範圍的一體化提供經驗。下一步亟須對這些跨界治理的樣本進行整理和分析，並對各個區域特徵和合作模式進行提煉，形成既有差異性、針對性又有共性指導價值的毗鄰區域協同發展新機制。

長三角省際毗鄰區域一體化發展的先行探索

滬蘇浙皖毗鄰區域的先行探索包括滬蘇浙共建長三角生態綠色一體化發展示範區、滬蘇「嘉定—崑山—太倉」核心圈協同創新等。此外，長三角省際毗鄰村鎮地緣相近、水陸相連、人文相親，在此次新冠肺炎疫情防控中探索出一些簡單有效的跨界聯防聯治辦法，為長三角公共衛生體系建設提供了有益經驗。

滬蘇浙共建長三角生態綠色一體化發展示範區。示範區位於上海青浦、江蘇吳江和浙江嘉善接壤區域。自2019年10月國務院正式批覆至今，示範區在一體化發展的幾個重點領域推出國土空間規劃和6個專項規劃、33個重點項目以及涉及資金、土地、行政審批等20餘條政策措施，並初步建立起跨界水體聯保、古鎮文旅資源聯動開發、毗鄰村莊協同發展、產業鏈共建聯盟等機制。2020年5月，《長三角生態綠色一體化發展示範區先行啟動區產業項目準入標準（試行）》發布，這是全國第一個跨省級行政區域統一執行的產業項目準入標準，為構建以水為脈、藍綠交織、林田共生、水城融合的示範區自然生態格局夯實根基。

滬蘇「嘉定—崑山—太倉」協同創新核心圈。2018年，上海嘉定、江蘇崑山和太倉3個毗鄰區域開始謀劃共建嘉昆太協同創新核心圈。一年多來，三地以建設長三角更高質量一體化協同創新發展示範區為目標，以科技創新領域合作共贏為突破口，共建嘉昆太科創產業園，創新建立「規劃同圈、科創同圈、產業同圈、交通同圈、生態同圈、民生同圈、探索黨建聯建」機制。

滬浙「金山—平湖」環保一體化新模式。上海金山與浙江平湖毗鄰，在全國較早建立具有長三角一體化特徵的「毗鄰黨建」新模式，並拓展範圍、延伸領域。2019年3月，平湖和金山籤訂了《「毗鄰黨建」引領生態環境區域聯動發展合作框架協議》，在環保領域打破區域壁壘、突破行政區劃，建立生態環境區域聯動發展合作框架和區域環境共管、環境信息共享、矛盾糾紛聯調機制，打造跨界環保一體化新模式，以「毗鄰黨建」深化「毗鄰共識」，共同打造生態環境區域聯動發展的跨界合作治理樣本。

皖蘇省際毗鄰區域一體化發展3塊「試驗田」。滁州和馬鞍山兩市是安徽東向發展的橋頭堡。2019年，南京與馬鞍山籤署了《江寧—博望跨界一體化發展示範區共建框架協議》，示範區定位為長三角省際產城融合同城化發展先行示範區和長三角省際毗鄰地區社會治理體制創新示範區。此後，南京江北新區與滁州來安縣、南京浦口區與滁州南譙區分別籤署了《頂山—汊河跨界一體化發展示範區共建框架協議》和《浦口—南譙跨界一體化發展示範區共建框架協議》。3個示範區率先開展產業協同、城市聯管、交通對接、環境共治、設施共商等一體化發展方面試驗。

優化省際毗鄰區域協同發展機制的建議

建議在現有的「毗鄰共識」以及毗鄰區域政府間合作框架協議基礎上，進一步建立政府引導、部門推動、社會參與的多層次、寬領域、全方位加快推進省際毗鄰區域一體化發展的新機制。

推動毗鄰區域實現由「鄰近效應」向「鄰裡效應」轉變。以「基礎共建、功能共享、發展共贏」理念深化「毗鄰共識」，打破行政壁壘，增強「地理鄰近」向「認知鄰近」「社會鄰近」「組織鄰近」和「制度鄰近」升級的理念和意識，構建毗鄰區域由「日常性協商機制」向「程序性協同機制」轉變的區域協同發展新機制，使相關區域在更深層次上成為互融共通的「一家人」。

推動區域規劃銜接和前瞻性研究。加強對國家戰略、省市戰略在跨界區域落地重點與方向的研究分析，共同推動頂層設計落實。系統分析跨界合作中的難點、堵點，研究政策設計、項目安排、利益分享、機制創新等重大問題，重點突破，構建精簡高效的合作模式。

建立區域互利共贏的稅收利益分配機制和徵管協調機制。建立區域投資、稅收等利益爭端處理機制，形成有利於生產要素自由流動和高效配置的良好環境。創新財稅分享機制，建立跨區域投入共擔、利益共享的財稅分享管理制度。推進稅收徵管一體化，實現地方辦稅服務平臺數據交互。對新設企業形成的稅收增量屬地方收入部分實行跨地區分享，分享比例按確定期限根據因素變化進行調整。

構建環保「鄰避效應」難題共同破解機制。突出生態優先，探索生態與發展相互融合、相得益彰的新路，推動綠色經濟、高品質生活、可持續發展有機統一，形成突破「鄰避效應」的全社會合力，共同營造山青、地綠、水淨的美麗家園，從根本上建立跨省域生態共治的長效機制。

構建高水平公共服務一體化共建共享機制。探索在不同行政區域內實現高水平公共服務標準統一，向區域內消費者提供同等的公共產品或服務，建立一體化的醫療合作和教育資源共享模式，共同促進區域醫療和教育均衡發展、特色發展，實現跨界區域公共服務的互補與相融。

構建高效率跨界社會協同治理機制。構建聯網、聯勤、聯動、聯辦的處置機制，建立跨區域工作機制、協調機制和推進機制，完善跨區域社會治理體系，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使跨界區域民眾獲得感、幸福感、安全感更加充實。

【作者為安徽省人民政府參事，安徽省社科院研究員、安徽省中國特色社會主義理論體系研究中心特約研究員】

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