編者按:
2月10日,全國人大常委會法工委相關負責人就疫情防控中,社會普遍關心的法律問題進行解答時表示,全國人大常委會法工委已經部署啟動野生動物保護法的修改工作,擬將修改野生動物保護法增加列入常委會今年的立法工作計劃,並加快動物防疫法等法律的修改進程。(2月24日,全國人大常委會通過了《關於全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》,明確規定「全面禁止以食用為目的的獵捕、交易、運輸在野外環境自然生長繁殖的陸生野生動物」。)
SARS、H7N9禽流感、伊波拉等新發傳染病的共同特點是都和動物有關,此次的新型冠狀病毒疫情也是如此。保護野生動物,禁止非法買賣、食用野生動物已勢在必行。此時此刻,法律更不能缺位,及時構建全面嚴格的野生動物保護相關法律法規刻不容緩。
自2月12日起本報推出「疫情視野下的中國野生動物保護法律構建」專題,邀請法學專家發表他們對於野生動物保護、禁止食用野生動物的立法、修法、執法以及監管的意見與建議。
根據1月底「中國疾控中心」發布的《2019新型冠狀病毒疫情進展和風險評估》,新冠病毒起源於野生動物,進而造成人與人之間傳播。從源頭上預防包括新冠病毒在內的新發傳染病,最根本的是要杜絕包括食用野生動物在內的野生動物消費行為。野生動物非法消費屢禁不止的背後,更需檢視的是我國現有野生動物保護立法、執法和監管的諸多短板與不足。2月10日,全國人大常委會法工委經濟法室主任王瑞賀透露,全國人大常委會法工委已經部署啟動野生動物保護法的修改工作,並加快動物防疫法等法律的修改進程。
野生動物保護相關立法的現狀
我國現有的野生動物保護的國內法已較為體系化,按照立法級別可分為:
第一類,全國人大和全國人大常委制定的法律。除了1988年制定的《野生動物保護法》(2018修訂,簡稱《野保法》)外,還有《刑法》第341條「非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪」和「非法狩獵罪」涉及野生動物保護,以及《漁業法》涉及珍貴、瀕危的水生野生動物以外的其他水生野生動物的保護;
第二類,行政法規。例如國務院於2013和2016年頒布的《水生動物保護條例》和《陸生動物保護條例》;
第三類,部門規章,以農業農村部、國家林業和草原局、公安部、國家工商行政管理局、海關總署等國家部委單獨或聯合發布的公告、通知、辦法等形式頒布,此類規章有100餘部;
第四類,地方政府的規章和法律文件,目前共有20多個省、自治區、直轄市已制定與野生動物有關的法律文件,重慶、北京、天津三個直轄市有此類地方性法規,廣州、大連、汕頭、青島、昆明等也出臺了有關野生動物保護或執法的地方文件。
此外,最高人民法院頒布了包括《關於嚴厲打擊非法捕殺收購倒賣走私野生動物活動的通知》和《關於審理破壞野生動物資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》等多部有關野生動物的司法解釋或通知。
野生動物保護相關立法的不足
第一,現行《野保法》並沒有擺脫資源利用的傳統思維,缺乏對生態與生物安全的足夠敬畏。2018版的《野保法》所規定「為了保護野生動物、拯救珍貴、瀕危野生動物,維護生物多樣性和生態平衡,推進生態文明建設」這一立法宗旨,相對突出對野生動物的保護、弱化了對野生動物的利用,較之舊法有所進步。但我國將野生動物視為經濟資源開發利用的觀念和實踐由來已久,這體現在《野保法》多個條款中:第3條保留將野生動物視為「資源」的核心概念,並且「國家保障依法從事野生動物科學研究、人工繁育等保護及相關活動的組織和個人的合法權益」;第4條規定國家對野生動物實行「保護優先、嚴格監管」的同時,也將「規範利用」作為原則之一;第六條雖然規定「組織和個人有保護野生動物及其棲息地義務」,但第13條仍規定「縣級以上人民政府及其有關部門」有權編制野生動物及其棲息地的「開發利用規劃」,還有第11、22、23、25、26、27、29、34條等條款對野生動物的「人工繁育」或「狩獵」等資源利用行為進行了多處特殊或例外性規定。
第二,《野保法》的保護範圍過窄。老百姓容易把「野生動物」理解成「野生的動物」,但公眾的認知和《野保法》的規定存在一定偏差。《野保法》第2條的保護範圍限於珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物,即「珍稀瀕危+三有保護動物」的模式。在重點保護動物和「三有動物」外,還存在著大量處於「法律空白地帶」的野生鳥類、陸生和水生生物。它們既不屬於法律保護的範圍,也不在監管範圍之內,隨之而來的是公共健康安全和生物多樣性的風險。因此那些不屬於珍稀、瀕危或「三有」範圍的野生動物,例如攜帶多種病毒的蝙蝠等野生動物難以納入現行法律的保護範圍。
第三,《野保法》對野生動物並沒有做到「全鏈條」保護,對易攜帶病毒的野生動物的食用行為存在規制漏洞。《野保法》第22條規定,「獵捕非國家重點保護野生動物的,應當依法取得縣級以上地方人民政府野生動物保護主管部門核發的狩獵證,並且服從獵捕量限額管理」。這一授權性規定使得縣級以上地方人民政府野生動物保護主管部門就可以核發狩獵證,許多非國家重點保護野生動物在非保護地的保護成了問題。另外,現行立法對野生動物的保護多側重管控獵捕、販賣、運輸、加工等「供應鏈」,對購買、食用等「消費鏈條」的規制措施存在漏洞。例如,第27條規定出售、購買、利用國家重點保護野生動物及其製品限於「科學研究、人工繁育、公眾展示展演、文物保護或者其他特殊情況」,但27條第4、5款又規定「出售、利用非國家重點保護野生動物的,應當提供狩獵、進出口等合法來源證明和檢疫證明」,這一規定難以杜絕那些非國家重點保護野生動物及其製品銷售或食用行為。又如,第30條禁止生產、經營使用的是「國家重點保護野生動物及其製品製作的食品」或「沒有合法來源證明的非國家重點保護野生動物及其製品製作的食品」,禁止購買的是「國家重點保護的野生動物及其製品」。這一規定實際上為非國家重點保護的野生動物的銷售和食用提供了一條「綠色通道」;而實踐中沒有技術支持的話,檢驗檢疫部門較難檢出如新型冠狀病毒這類引發公共衛生安全的新型病毒。
第四,《國家重點保護野生動物名錄》(簡稱《名錄》)急需修訂。《國家重點保護野生動物名錄》於1989年頒布、《國家重點保護野生植物名錄(第一批)》於1999年頒布。這兩份名錄中沒有包括國際自然保護聯盟紅色名錄中涉及中國的405個受威脅物種、同時包含197個無危種。一些野生動物例如斑鳩、鴻雁、竹鼠、松鼠、狐狸、狼、果子狸、刺蝟、狗獾、狍子等並未列入《國家重點保護野生動物名錄》。由於環境汙染、人類擴大居住地等造成野生動物棲息地受到威脅,很多野生動物瀕臨滅絕卻得不到保護,長久得到保護繁殖能力強的野生動物卻成災,這些都說明《國家重點保護野生動物名錄》急需更新。
第五,作為具有強制力和調整效能的部門法,刑法目前仍難以介入對野生動物的全面保護。我國《刑法》第341條設有「非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪」,2014年4月《全國人大常委會關於第341條、第312條的解釋》也對針對以食用珍貴、瀕危野生動物及製品為目的的購買等行為作了突破性的解釋。但總體看,不涉及非法獵捕、殺害非國家重點保護野生動物尤其是那些不屬於珍貴、瀕危野生動物的捕獵行為難以入刑,那些食用或以其他目的收購「三有動物」和普通野生動物的也都不是司法解釋所指向的「非法收購行為」。例如2003年的SARS危機與如今的新型冠狀病毒之害,對那些媒體廣泛報導的病毒攜帶的野生動物或中間宿主的捕獵、食用等行為難以定罪量刑。
交易亂象背後的執法、監管不足
野生動物交易亂象是本次新冠病毒感染的肺炎疫情出現並終成為全國性公共衛生事件的重要起因。野生動物非法交易和走私等案件長期難以杜絕,關鍵在於執法難所導致執法不到位、執法缺位以及監管不足。
第一,野生動物保護跨部門多機構協調執法難度大,執法的制度化保障機制欠缺。在野生動物保護立法相對全面的情況下,仍未杜絕野生動物的非法盜獵、出售、購買和利用,執法不嚴和犯罪成本低是兩個重要原因。一方面,與野生動物有關的違法犯罪、違法交易或走私活動涉及公安部、國家林草局、海關等部門,由於野生動物交易涉及森林公安、野生動物保護、海關、交通運輸、動物防疫、衛生健康、市場監管、網絡監管等眾多部門,在部門協調和區域合作方面存在客觀難度。另一方面,跟眾多且隱秘的野生動物交易市場和巨大的交易量相比,基層執法人員編制少,執法手段有限,執法權威不足,技術手段有限,往往以「運動執法」的方式進行,缺乏可持續的制度化保障機制,而部分執法機構的亂作為、不作為和慢作為也影響了野生動物保護相關執法的效果。
第二,野生動物交易的監管存在諸多問題。新冠病毒引發的肺炎疫情表明,野生動物交易監管已不再是單純的生態資源保護問題,而已上升為公共安全問題。目前除了非國家重點保護野生動物的監管立法較為薄弱以外,其他監管方面的問題包括:首先,我國採用地方政府為主要監管責任主體的屬地管理制度,2018年機構改革後仍存在多個監管部門的職能交叉,而野生動物養殖和交易的利益又使得部分地方政府嚴格監管野生動物交易市場的動力不足;其次,監管事項存在漏洞,體現在目前地方相關部門頒發野生動物養殖、經營的許可證後,往往缺乏後續的監管措施;再次,捕獵、養殖、販賣、運輸、屠宰、加工野生動物等多個環節的經營主體為了追逐利潤不惜多次違法,主管部門對這些監管對象的監管成本較高。
對立法、修法、監管執法的建議
第一,短期內當務之急是各地方政府或主管部門制定「禁止食用野生動物清單」,或酌情制定禁食野生動物的地方性法規並嚴格監管。首先,禁止食用野生動物的地方立法要明確食用哪些野生動物是違法行為,同時避免「誤傷」對野生子二、三代繁育並經過行政許可和檢疫合格的合法食用行為。例如,深圳市2003年《禁止食用野生動物的若干規定》第2條曾以簡易清單的形式規定,食用屬於「國家重點保護」「省重點保護」和「三有保護」的「野生動物」「野生動物身體的任何部分」及其「衍生物」是違法行為;其次,「禁食清單」中要明確哪些野生動物能吃、哪些不能吃,對那些存在高治病風險並可能引發公共衛生事件的野生動物,例如果子狸、蝙蝠、土撥鼠、獾等要儘快建立禁食清單。建議各地方宣傳部門編制通俗易懂的「禁食歌謠」「禁食口訣」,從而引導和倡導健康的「食文化」。
第二,抓緊《國家重點保護野生動物名錄》的更新工作,名錄更新應注重提升野生動物分類、公眾參與和清單的精細化程度。更新名錄時,需要論證後把可能引發公共衛生事件和區域生態失衡事件的野生動物納入保護範圍。名錄過去採取專業的中文名、拉丁學名和保護級別的列舉方式,嚴謹有餘通俗不足,不利於公眾了解和參與保護工作,建議未來名錄借鑑國外經驗採取俗名加學名的方式。另外公眾對於名錄的更新缺乏參與渠道,未來需要加強名錄的媒體平臺和社區的宣傳工作。
第三,對《野保法》《刑法》等相關法律進行修訂。首先,《野保法》需要緊急修訂。該法多次修改仍未擺脫「要保護,又可通過馴養繁殖產生經濟效益」的利益衝突,明顯缺乏對保護和利用野生動物過程中引發的公共衛生甚至生物安全的制度防範,建議將「公共健康安全」寫入立法宗旨。修訂還應擴大立法保護的野生動物的範圍,按照「從需求到供應」的思路全鏈條、全方位嚴格規定從非法獵捕、販賣、馴養、購買到食用野生動物的法律責任,在此基礎上使禁食野生動物得到立法的支持與配合。還應更關注那些沒有非重點保護或非「三有動物」的野生動物的監管規定,提高對這些一般野生動物非法交易的處罰標準,進一步重視和完善人工馴養野生動物和野生動物網絡交易的監管規定。此外還應當修改我國現行《刑法》第341條,將「非法殺害珍貴、瀕危野生動物罪」修改為「非法獵捕、殺害、販賣、購買和食用野生動物罪」,參照《名錄》和參考「禁食清單」,根據危害後果的不同,對非法獵捕、殺害、販賣、購買和食用珍貴、瀕危野生動物的行為和非法獵捕、殺害、販賣、購買和食用一般野生動物的行為分別設置相應的刑罰。對應的「司法解釋」中,也應進一步界定對繁殖超過二三代的珍稀、瀕危野生動物及其製品、衍生品的收購、運輸、出售、食用的合法性問題。
第四,加強野生動物保護的監管和執法,完善公眾參與渠道。疫情面前更要加強監管,對獵捕、殺害、收購、運輸、出售、走私、濫食野生動物行為實行全鏈條監管,補上非國家重點保護動物的交易監管這一漏洞,加大網際網路野生動物及製品交易的打擊力度,完善馴養繁殖和檢驗檢疫管理制度。同時更要杜絕「運動式執法」,建立野生動物執法的可持續性保障機制。最後,為了加強公眾監督,各級政府、公安機關和野生動物監管部門應建立行之有效的有獎舉報措施,對涉嫌的野生動物違法交易或職能部門的監管缺位等問題進行舉報。
(本文刊登於《上海法治報》2020年2月12日B3版)
作者 | 劉丹(上海交通大學凱原法學院副研究員)
編輯 |劉家杭