來源：檢察日報
2020年的新冠肺炎疫情是新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、感染範圍最廣泛以及防控難度最大的一次全國性重大突發公共衛生事件。我國堅持依法防控，從立法、執法、司法、守法各環節有效發力，提高依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。
2020年初，最高檢下發通知，明確要求各級檢察機關結合公益訴訟檢察職能，積極開展源頭防控，嚴懲非法捕獵國家保護的野生動物行為，積極穩妥探索拓展野生動物保護領域的公益訴訟。2020年2月24日全國人大常委會作出《全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》。檢察機關到底如何依法開展野生動物保護公益訴訟？是否可以對一切從事野生動物的行為提起公益訴訟？如何科學界定野生動物保護公益訴訟案件範圍？這些都是無法迴避的理論和實踐問題。
拓展野生動物保護
檢察公益訴訟案件範圍的理由
一方面，從辦案實踐和立法層面來看，野生動物保護檢察公益訴訟案件範圍是非常狹窄的。另一方面，拓展野生動物保護檢察公益訴訟案件範圍是細化檢察公益訴訟「等」外案件範圍的客觀需要。
第一，從檢察機關在新冠肺炎疫情前辦理的野生動物保護公益訴訟案件來看，野生動物保護檢察公益訴訟案件範圍非常狹窄。根據某公司慧眼數據服務平臺2020年2月25日發布《全國野生動物案例數據綜合分析報告》，通過對以往野生動物案件違法行為的分析，可以看出非法獵捕、殺害野生動物的案件數量相對較多，佔野生動物違法案件總比的57%。對作案工具、作案時間、涉案動物交易途徑、製品黑色產業鏈等各個環節出現的違法行為予以監管和打擊不夠。通過對作案動機的數據進行分析，可以看出作案動機為打獵的案件數量較多，食用的案件數量最少。通過對全國野生動物及製品案件辦理情況進行分析可以看出，涉案動物中「三有」保護動物佔比較大，其次是二級保護動物，再次是一級保護動物，沒有其他一般動物的案例，這說明我國以前對一般動物的保護是缺位的。野生動物保護公益訴訟案件相對很少，且多以刑事附帶民事公益訴訟方式提起，而行政公益訴訟案件更少。已有野生動物保護公益訴訟案件主要是對非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物和「三有」野生動物方面的。
中國裁判文書網2012年-2020年涉及野生動物保護一審判決統計表 製圖：賈曉峰
統計表說明：本表收集與形成時間為2020年3月1日，其中（1）代表非法捕撈水產品罪；（2）代表非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪；（3）代表非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物製品罪；（4）代表非法狩獵罪；（5）代表野生動物保護；（6）代表水生動物保護。
第二，從檢察機關在新冠肺炎疫情期間發布和辦理的野生動物保護公益訴訟案件來看，野生動物保護檢察公益訴訟案件範圍也是非常狹窄的（見中國裁判文書網2012年-2020年涉及野生動物保護一審判決統計表）。疫情防控期間，截至2020年2月17日，全國檢察機關共辦理破壞野生動物資源犯罪184件271人。該領域的案件範圍也是非常狹窄的，主要還是針對非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物以及「三有」野生動物案件。最高檢2020年2月先後發布了四批野生動物典型案例。2月11日發布了首批妨害新冠肺炎疫情防控犯罪典型案例，其中，破壞野生動物資源犯罪案件1件（韶關市劉某某涉嫌非法收購珍貴、瀕危野生動物罪案）。2月19日發布第二批妨害新冠肺炎疫情防控犯罪典型案例，其中破壞野生動物資源犯罪案件1件（武夷山市陳某某涉嫌非法獵捕、殺害國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物的刑事附帶民事公益訴訟案）。2月26日發布第三批妨害新冠肺炎疫情防控典型案例，其中破壞野生動物資源犯罪案件1件（河北省玉田縣劉某某等五人涉嫌非法收購、出售珍貴野生動物案）。2月28日發布的6起檢察機關野生動物保護公益訴訟典型案例，其中3起是非法獵捕、殺害、收購、出售珍貴、瀕危野生動物刑事附帶民事公益訴訟案，3起督促規範快遞收寄驗視、非法收購、非法交易和運輸珍貴、瀕危野生動物和重點保護野生動物行政公益訴訟案。再如，新冠肺炎疫情期間湖北省潛江市檢察院提起一起非法狩獵野生動物刑事附帶民事公益訴訟案件，保護的客體也是「三有」保護野生動物。
第三，從立法層面看，野生動物保護檢察公益訴訟案件範圍依然是非常狹窄的。姑且不說新冠肺炎疫情之前的法律，就是疫情爆發之後，有關機關出臺的有些規範性文件，對野生動物保護檢察公益訴訟案件範圍的規定，依然主要局限於對珍貴、瀕危野生動物及其製品的保護。如，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部四部門2020年2月10日聯合發布的《關於依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》規定，非法獵捕、殺害、收購、運輸、出售國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物的，依照刑法規定，以非法獵捕、殺害、收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物罪定罪處罰。非法經營非國家重點保護野生動物及其製品，擾亂市場秩序，情節嚴重的，依照刑法規定，以非法經營罪定罪處罰。這些規定實際上是對已有立法規定的重申，內容並沒有實質性改變。即使增加了為食用或者其他目的而非法購買的，以非法收購野生動物及其製品定罪的刑事處罰規定，但依然限定於國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物及其製品。這種立法局面直到2020年2月24日全國人大常委會通過《關於全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》（下稱《決定》），才得以徹底改變。
第四，拓展野生動物保護檢察公益訴訟案件範圍是細化檢察公益訴訟「等」外案件範圍的客觀需要。中共中央發布《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，強調要拓展公益訴訟案件範圍。狩獵、運輸、食用「一般的」或「國家重點保護」野生動物都存在不可預知的風險。在實踐中，只要有「合法來源證明」，很多狩獵、運輸、食用野生動物的行為不在法律禁止之列，野生動物被捕獲後申報動物檢疫的極少，持動物防疫合格證銷售野生動物的極少，這暴露出市場監管的缺位。所以，拓展野生動物保護檢察公益訴訟案件範圍很有必要。新冠肺炎疫情出現以來，國內最嚴的野生動物管控措施出臺了，從中央到地方都全面禁止了野生動物的交易活動，檢察機關必然要在其中發揮主要的作用，但是不能搞運動式司法，必須明確檢察機關的公益訴訟職能範圍，合理確定野生動物保護檢察公益訴訟的案件範圍。
拓展野生動物保護
檢察公益訴訟案件範圍的方法
從立法依據角度，建議完善相關立法規定；從違法環節角度，確立捕獵、生產、經營、消費的全鏈條管理制度；從動物類型角度，建立健全野生動物保護清單名錄製度；從克服成文法局限的角度，建立健全野生動物保護案例指導制度。
第一，從立法依據角度，建議完善相關立法規定。2020年1月市場監管總局、農業農村部、國家林草局發布《關於禁止野生動物交易的公告》，通知自疫情開始至疫情結束期間，全面禁止野生動物交易活動，且不再區分是否系瀕危物種、保護物種、「三有」物種，飼養繁育野生動物場所實施隔離，嚴禁野生動物對外擴散和轉運販賣。2020年2月24日全國人大常委會表決通過《決定》，在野生動物保護法的基礎上，以全面禁止食用野生動物為導向，擴大法律調整範圍，確立了全面禁止食用野生動物的制度，從源頭上防範和控制重大公共衛生安全風險：凡野生動物保護法和其他有關法律明確禁止食用野生動物的，必須嚴格禁止。全面禁止食用陸生野生動物，包括人工繁育、人工飼養的陸生野生動物。對違反現行法律規定的，在現行法律基礎上加重處罰。這是拓展我國野生動物保護檢察公益訴訟案件範圍最新的法律依據。
第二，從違法環節角度，確立捕獵、生產、經營、消費的全鏈條管理制度。現有立法重點集中在供給端，而且規定過於寬泛，可操作性不強，欠缺規範消費端的法律。現實中鮮有食用野生動物者被處罰。消費帶動供給，由於存在源源不斷的消費需求，所以違法生產銷售野生動物及其製品的行為屢禁不止。此次新冠肺炎疫情的出現屬於「舌尖上的肺炎」，所以學者建議：在對野生動物捕獵、生產、經營等供給端相關行為進行規制的同時，還應重點解決消費端法律缺失的問題，實現野生動物捕獵、生產、經營、消費的全鏈條管理。確立捕獵、生產、經營、消費全鏈條管理制度，是檢察機關確定野生動物保護公益訴訟案件範圍的重要前提條件之一。
第三，從動物類型角度，建立健全野生動物保護清單名錄製度。野生動物保護檢察公益訴訟案件範圍是由野生動物案件違法行為性質決定的。在科學論證的前提下嚴格限定人工生產繁育野生動物及其製品的正面清單，將絕大多數野生動物及其製品納入禁止清單。這樣才能既保護全社會的公共衛生安全，也保障依法開展養殖的企業和就業者的權利。為了使禁食野生動物的名錄製度落實到位，建議針對這些名錄建立禁止捕獵、走私、繁育、運輸、儲存、轉讓等配套性的制度，建立起運轉高效有序的監管制度和實施機制，促進野生動物保護的國家治理法治化。
第四，從克服成文法局限的角度，建立健全野生動物保護案例指導制度。雖然我國有名錄調整時限要求，但與我國當前野生動物保護實踐是相脫節的。鑑於清單名錄製度變更的不及時性，為了及時有效加強野生動物保護，建議對於是否屬於野生動物保護檢察公益訴訟案件範圍的具體疑難案件，在經過嚴格科學論證的基礎上，授權最高法和最高檢發揮案件指導制度的作用，單獨或者聯合以批覆的形式加以具體回復並以此作為以後類似案件的主要指導，有效實現法律穩定性與司法靈活性的統一，避免政出多門帶來的不統一問題。
我國野生動物保護
檢察公益訴訟案件的涵蓋範圍
野生動物保護檢察公益訴訟案件範圍幾乎涵蓋全部野生動物案件，但也是有限的；明確野生動物保護主管部門權限是廓清野生動物保護檢察行政公益訴訟案件範圍的重要前提。
第一，野生動物保護檢察公益訴訟案件範圍幾乎涵蓋全部野生動物案件，但也是有限的。野生動物受保護的範圍擴大決定了野生動物保護檢察公益訴訟案件範圍必然擴大。根據《決定》，凡有關法律禁止獵捕、交易、運輸、食用野生動物的，必須嚴格禁止，對違反規定的，在現行法律規定基礎上加重處罰；全面禁止食用陸生野生動物，包括人工繁育、人工飼養的陸生野生動物；全面禁止以食用為目的獵捕、交易、運輸在野外環境自然生長繁殖的陸生野生動物，對違反規定的，參照適用現行法律有關規定處罰。檢察機關開展野生動物保護公益訴訟必須實事求是，客觀辯證，不能搞「一刀切」，全面禁食野生動物也是有界限的。捕撈魚類等天然漁業資源是一種重要的農業生產方式，魚類等水生野生動物不列入禁食範圍。但是，值得指出的是，對違反保護水產資源法規，在禁漁區、禁漁期或者使用禁用工具、方法進行捕撈水產品，造成魚類和其他水生生物大量死亡或喪失繁育能力，破壞漁業資源和區域水域生態平衡，因該行為本身具有違法性，且侵害了社會公共利益，可作為生態環境和資源保護領域公益訴訟案件辦理。此外，考慮到部分民族地區的原住民仍然保留部分基於傳統風俗進行的野生動物利用活動以及傳統中醫藥產業發展的需要，需要對此審慎處理。
第二，明確野生動物保護主管部門權限是廓清野生動物保護檢察行政公益訴訟案件範圍的重要前提。新冠肺炎疫情發生以來，全國各級檢察機關積極穩妥開展野生動物資源保護等領域公益訴訟，服務保障打贏疫情防控阻擊戰。「法治政府」的基本特徵就是科學界定行政權力的邊界，使行政權力在法律的框架內運行。事權「範圍」是政府間事權配置的決定性因素，也是廓清檢察行政公益訴訟案件範圍的決定性因素。野生動物的主管部門主要有林業草原、農業、海洋、市場監管、衛生健康、公安、檢驗檢疫等，部門之間的管理範圍和職責存在一定的交叉、重疊甚至衝突，野生動物管理權限交叉重疊，管理與監督職能不分。這容易造成實踐中相關主管部門的工作推諉或權限衝突。所以，細化和明確好各野生動物保護主管部門的權限，是檢察機關開展野生動物保護行政公益訴訟的重要前提。
原標題：《拓展野生動物保護檢察公益訴訟案件範圍》