【作者】秦天寶（武漢大學環境法研究所教授、所長）；黃成（武漢大學環境法研究所研究員）
【來源】北大法寶法學期刊庫《中國應用法學》2020年第4期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。
內容提要：「拓展公益訴訟案件範圍」是黨的十九屆四中全會提出的一項重要工作。當前主要的思路和實踐多是通過「跑馬圈地」的方式，比如將公益訴訟的範圍擴大到公共安全、網際網路、個人信息、婦女兒童權益保護、公共衛生、文化遺產和國家尊嚴保護等領域。這種擴大方式固然需要探索，但在既有的領域內「深耕細作」同樣需要認真對待。不論是在訴前程序還是訴訟程序，環境公益訴訟在公益訴訟案件中都佔有相當高的比重。本文嘗試從「環境公益」這一概念出發，對「環境公益」進行類型化處理，將環境公益訴訟案件分為環境類公益訴訟案件、資源類公益訴訟案件和生態類公益訴訟案件，從而實現環境公益訴訟案件範圍的縱深拓展。
關鍵詞：環境公益訴訟；案件範圍；類型化；縱深拓展
黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化重大問題的決定》高度重視公益訴訟工作，強調要「拓展公益訴訟案件範圍」。對公益訴訟案件的拓展，當前主要的思路集中於在「等」字上面做文章，主張對公益訴訟受案範圍作「等」外解釋，一些省市也將公益訴訟的範圍擴大到公共安全、網際網路、個人信息、婦女兒童權益保護、公共衛生、文化遺產和國家尊嚴保護等領域。通過「跑馬圈地」的方式擴大公益訴訟領域固然需要探索，但在既有的領域內「深耕細作」同樣需要認真對待。不論是在訴前程序還是訴訟程序，環境公益訴訟在公益訴訟案件中都佔有相當高的比重。鑑於環境公益這一概念本身具有高度的模糊性，本文嘗試通過對「環境公益」進行類型化，並以此為環境公益訴訟案件範圍提供參考。
一
拓展環境公益訴訟案件範圍的必要性
目前司法實踐中法院究竟受理了哪些類型的環境公益訴訟案件，現行的案件範圍在實踐運行中遇到的問題，是我們探討如何實現環境公益訴訟縱深拓展時需要了解的。
（一）環境公益訴訟案件範圍的現狀考察
1.從案由的角度觀察
案由是訴訟案件的名稱，反映案件所涉及的法律關係的性質，是人民法院將訴訟爭議所包含的法律關係進行的概括，因此可以認為案由就是案件類型的一個抽象化表達。實踐中，一般將環境公益訴訟分為民事公益訴訟和行政公益訴訟，其中刑事附帶民事公益訴訟是民事公益訴訟的特殊樣態。
（1）環境民事公益訴訟
2011年修訂的《民事案件案由規定》在侵權責任糾紛下設置了環境汙染責任糾紛作為三級案由，並在此之下設置了大氣汙染責任糾紛、水汙染責任糾紛、噪聲汙染責任糾紛等作為四級案由。
《民事案件案由規定》修訂時公益訴訟制度尚未建立，因此對公益訴訟案件目前並沒有專門的案由進行規範。2016年《人民法院民事裁判文書製作規範》要求在案件來由部分寫明案由。但以裁判文書網發布的環境民事公益訴訟判決書為統計對象，案件類別上選擇民事案件，同時以「公益訴訟」和「環境」作為關鍵詞，就可以發現這一要求在實踐中並未得到很好的執行。例如：有的案件部分稱「侵權責任糾紛」；有的案件稱「恢復原狀糾紛」；有的案件稱「環境汙染責任糾紛」；有的案件則區分詳細的環境要素，稱之為「水汙染責任糾紛」「大氣汙染責任糾紛」；有的徑直使用「環境民事公益訴訟糾紛」的表述。
《侵權責任法》第66條規定：「因汙染環境造成損害的，汙染者應當承擔侵權責任。」但此處的「汙染環境」是否包括「破壞生態行為」，存在困惑與紛爭。學界一般認為《侵權責任法》前述規定並未能涵蓋因破壞生態而造成損害的情形。不久前引起廣泛關注的保護雲南「綠孔雀」一案，就不屬於環境汙染責任糾紛。該案中，被告並沒有排放汙染物，而是修建水電站施工將造成綠孔雀棲息地嚴重破壞，同時危及紅河流域的乾熱河谷季雨林生態系統。
今年4月最高人民法院發布《公益訴訟文書樣式（試行）》，在案件名稱上要求規範表述為「原告×××與被告×××……民事公益訴訟（寫明案由）一案」，其中「……」需要根據環境汙染、生態破壞的行為性質以及具體環境要素不同，可寫明大氣（水、土壤）汙染民事公益訴訟、生態破壞民事公益訴訟等。
（2）環境行政公益訴訟
根據行政案件案由的相關規定，行政案件分為作為類案件、不作為類案件、行政賠償類案件。但該行政案件案由的規定並未像《民事案件案由規定》那樣得到嚴格的執行，大量行政案件的案由被標註為「其他」，導致檢索結果失真。
以中國裁判文書網作為資料庫，在2017—2019年一審行政案件中先後以「公益訴訟人」作為關鍵詞進行檢索，在此基礎上以被訴行政機關作為關鍵詞進行二次檢索，檢索結果顯示三年內審理的各類行政公益訴訟案件1090件，其中林業類349件，環保類298件，土地類250件，其他領域193件。考慮到2018年3月後人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，因此以「公益訴訟起訴人」作為關鍵詞進行檢索，檢索結果為三年內法院審理各類行政公益訴訟593件，其中林業類167件，環保類166件，土地類37件，其他類223件。
（3）破壞環境保護罪中刑事附帶民事公益訴訟
以2017—2019年的案件為樣本，選擇中國裁判文書網以「附帶公益民事訴訟」為關鍵詞對一審破壞環境資源保護罪的文書進行檢索，共有文書2797份。從罪名分布看，汙染環境罪413件，非法捕撈水產品罪538件，非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪118件，非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物，珍貴、瀕危野生動物製品罪48件，非法狩獵罪233件，非法佔用農用地罪491件，非法採礦罪241件，非法採伐毀壞國家重點保護植物罪70件，盜伐林木罪200件，濫伐林木罪438件，非法收購、運輸盜伐、濫伐的林木罪7件。
2.從指導性案例和典型案例的角度考察
近年來，為發揮案例的指引和示範功能，最高人民法院大力推進案例指導工作。各級人民法院在審理類似案件時應當參照指導性案例。但是，指導性案例選編標準非常嚴格，有非常嚴苛的形式要件、內容要件和實質要件。截至目前，環境公益訴訟指導性案例僅6件，遠遠不能滿足實踐需要。在指導性案例之外，最高人民法院還發布大量典型案例。典型案例介於指導性案例與一般性案例之間，它具備典型意義，因此與一般性案例有所不同，同時又尚未正式上升到指導性案例的高度而暫居中間位置。為使典型案例的案例指導功能得到充分發揮，最高人民法院會點明案例的典型意義。但不論是指導性案例還是典型案例，大多著眼於從宏觀上確立環境公益訴訟特殊的裁判規則，並未實現類型化與精細化。
從法律適用的角度，只有對法律關係實現類型化，才能實現法律關係具體化，才能確保適用法律的精準化，才能實現權益救濟的實效化。當前雖然在私益訴訟中，環境汙染責任糾紛已經實現類型化，但在公益訴訟領域，由於環境公益訴訟案由的缺失，加之指導案例和典型案例大多著眼於建立區別於私益訴訟的裁判規則，其司法保護還有較大的發展空間。
（二）環境公益訴訟案件類型化缺失產生的困境
環境公益訴訟案件類型化缺失為當事人提起訴訟、法院審理案件以及被損害的環境公益修復都帶來一系列難題。
1.當事人的難題
對環境公益訴訟案件類型缺乏詳細的類型化界分，給當事人至少帶來了起訴難和訴訟難兩個方面的難題。起訴難集中表現在立案受理難；訴訟難主要體現為難以提出準確、全面的訴訟請求。
（1）起訴難
儘管最高人民法院要求不得以當事人的訴請沒有相應案由可以適用為由，裁定不予受理或者駁回起訴。但現實中一直存在把案由當作受案範圍的現象，部分法院在受理新類型的環境公益訴訟中仍然設置各種門檻將可能「判不出去」的案件拒之門外。
環境公益訴訟的案件範圍尚未出臺，就新類型案件是否屬於環境民事公益訴訟案件發生爭議在所難免。例如，行政機關在環境汙染發生後委託第三方進行修復，就行政機關已經墊付的修復費用，社會組織或者檢察機關要求責任人承擔是否作為公益訴訟案件處理，爭議頗多。
（2）訴訟難
環境民事公益訴訟中，一個較為突出的問題是，部分原告將公益與私益混淆。例如，在一起案件中原告請求「對受其採礦影響的居民實施搬遷進行異地安置，以消除對當地居民和可能居住其中其他人的生命財產安全威脅」，這一訴訟請求由受到實際影響的居民提起私益訴訟比沒有利害關係的社會組織提起公益訴訟更為合適。
在檢察公益訴訟中，還時常出現訴訟請求不全面的情況。例如在安徽的一起案件中，行為人非法佔用林地，造成林地的原有植被嚴重毀壞、生態功能退化，但檢察機關並未就森林修復期間的生態服務功能損失主張權利，訴訟請求不足以保護社會公共利益。
在行政公益訴訟的訴前程序中，有的檢察機關提出的檢察建議內容比較空洞、針對性不強，被告時常抗辯檢察建議難以執行。類似的問題還會延伸到訴訟過程中，有的行政機關抗辯稱檢察機關提出的訴訟請求不具體、不明確。
2.法院的難題：影響司法的公正與效率
在公益訴訟案件中，一方面要注意將私益剔除，避免公益與私益的交織造成審判效率的降低；另一方面要注意不同類型公益的區別。
就公益與私益的區分，最高人民法院認為，公益訴訟與私益訴訟互不影響，同時，鑑於合併審理不僅不能提高訴訟效率，還會使訴訟過分拖延，故環境民事公益訴訟和私益訴訟不能合併審理。但在實務中，有的法院將公益訴訟與私益訴訟合併審理，造成事實認定和案件處理的難題。例如，某法院認為在公益訴訟和私益訴訟交叉的情況下可以以公益訴訟的方式一併處理私益的保護，結果被上級法院發回重審。
最高人民法院發布的指導案例和典型案例中還未就不同類型的公益訴訟案件所體現出來的不同裁判規則予以重點強調：哪些規則是所有類型的公益訴訟案件都應當遵循的，哪些裁判規則只適用於某一類型的案件。在裁判要旨的提煉上，如果沒有注意該裁判要旨的適用範圍，如何判斷正在審理的案件在基本案情和法律適用方面與指導性案例相類似，在環境公益訴訟領域將成為一道難題。
在行政公益訴訟中，判決行政機關履行環境監督職責是一種比較普遍的判決結果。法院判決被告「繼續依法履行監督管理職責」「採取補救措施」的情況比比皆是。儘管這樣的做法體現了司法權對行政權的尊重和自身的謙抑性，但人民法院在判決中沒有針對性地規定履行職責的具體內容，該判決將如何履行，人民法院又將如何監督判決的履行，值得關注。
3.社會的難題：被損害的環境公益修復難
由於環境公益的整體性和公共性，傳統的損害賠償機制在面對被損害的環境公益特別是生態服務功能的減損時顯得捉襟見肘，對此，應該針對環境公益的特點採取全新的措施對受到損害的生態系統功能和結構進行修復。
在當前的司法實踐中，為更好地實現環境公益的維護，以下問題亟待解決：
第一，針對不同類型的損害，應「對症下藥」採取不同措施以修復被損害的環境公益。在有的案件中，已經委託相關機構制訂了修復的方案，大多數時候人民法院將其作為確定行為人需要承擔賠償責任的依據，但判決生效以後是否按照該方案進行修復不得而知。另一方面，有的案件在訴訟過程中沒有制訂具體的修複方案，法院在判決主文僅籠統地判決侵權人賠償一定的費用用於修復生態環境。對生態環境的修復如果沒有具體細化，最終可能賠錢了事，如果被損害的環境公益仍然沒有得到修復，公益訴訟的價值就會大打折扣。
第二，目前僅有司法解釋規定，無法完全修復的，可以準許採用替代性修複方式，但對替代修復的具體適用條件尚未提煉出適當的裁判規則。早些年一起汙染環境案件中，原被告達成協議，由被告購買魚苗增殖放流，用以修復生態環境。值得追問的是，在環境受到汙染的情況下，能否以「山水林田湖草」是生命共同體為由，通過補種復綠、增殖放流等恢復自然資源的方式開展替代修復？
第三，由於對汙染環境和破壞生態沒有劃定明確的界限，在何種情況下僅需要修復環境，在何種情況下還需要恢復生態服務功能，尚缺乏明確的標準。在一些已經造成生態服務功能嚴重損害的案件中，沒有從系統論、整體論的角度考慮生態系統服務功能的修復，僅對某一環境要素進行修復。
二
環境公益訴訟案件範圍拓展的學理基礎：環境公益的類型化
環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟，都是針對損害環境公共利益的行為而提起，因此通過對生態環境和資源保護領域的損害社會公共利益的行為類型化的方式，就可以實現環境公益訴訟案件的範圍的類型化。
（一）環境公益的界定
環境公益訴訟案件類型縱深拓展的前提是在環境公益範圍內拓展，而不能超出公益的範圍，將本未損害環境公益的案件納入公益訴訟。因此，環境公益的識別就顯得尤為重要。
1.「環境」的界定
從實在法的角度，對「環境」可以從兩個方面理解：第一，社會組織對汙染環境導致社會公共利益受到損害的行為，可以向人民法院提起訴訟；在生態環境和資源保護領域，為了保護國家利益和社會公共利益，檢察機關也可以提起公益訴訟。可以看出，環境公益訴訟中的「環境」並不是一個狹義的概念，至少包括了「生態環境」和「資源」兩個方面。
第二，根據《環境保護法》的定義，「環境」包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、溼地、野生生物、自然遺蹟、人文遺蹟、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。大氣、水、海洋等是重要的環境介質，土地、礦藏、草原、野生生物等是重要的自然資源，而溼地、自然遺蹟、人文遺蹟、自然保護區、風景名勝區承載著重要的生態功能。
2.公共利益的界定
公共利益是一定區域範圍內不特定多數人所享有的利益，具有相對普遍性和不可分割的特性。公共利益的主體，不能是單一的主體，而是不特定多數人，具有整體性特徵。由於環境的不可分性和非排他性，某一主體在利用環境要素時，並不排斥其他主體對這些環境要素的利用，但不能由此認為環境公共利益是單一主體所享有的環境利益的集合。環境公共利益體現的是公眾對環境的共同需求，涉及環境安全、生存與發展等最基本的利益。
3.環境問題與環境公共利益
問題是實踐的起點。所有的「環境問題」都是原有自然狀態的偏離，當這種偏離發展到一定程度，危及一定區域的生存和發展，就有了保護「環境公共利益」的必要。當前生態環境惡化的趨勢尚未得到根本扭轉，建立環境公益訴訟制度就是要運用法制化的方式扭轉這一趨勢，解決突出環境問題，保護相關群體的生存和發展利益。
（二）環境公益的類型化
對因不同類型的侵害行為而提起的環境公益訴訟內部所存在的差別還未引起足夠重視，僅有少數學者談及對環境公益類型化的問題，尚未形成廣泛共識。
正是由於現代環境問題的產生，環境公益才作為一種社會「要求、願望或期待」成為現實、客觀的存在。因此，環境公益的類型化，也應當與環境問題的類型化聯繫起來。
黨的十八大報告將環境問題歸結於「資源約束趨緊、環境汙染嚴重、生態系統退化」三個方面，環境問題的類型並沒有實質性的變化。不論是2015年《關於加快推進生態文明建設的意見》還是2018年《關於全面加強生態環境保護，堅決打好汙染防治攻堅戰的意見》，都強調堅持保護優先的原則，落實生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線硬約束。環境問題的表現基本上都最終落腳到環境、資源和生態三個方面。「環境」「資源」和「生態」是一組存在密切聯繫但又有重大差異的概念：「環境」是指以人類為中心，影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體。「資源」，亦稱「自然資源」，是指在一定的技術經濟條件下，自然界中對人類有用的一切物質和能量。而「生態」或者「生態系統」是生態學中的用語，是指「生物群落之間、生物與環境之間，在一定的時間、空間範圍內通過不斷的物質循環、能量流動與信息傳遞所形成的相互聯繫的統一整體」。 「環境」「資源」和「生態」三者各有側重：「環境」側重說明圍繞人類的外部空間、條件或狀況，主要表現為靜態的環境要素；「資源」側重說明人類生存、生產所利用的物質要素，表現為各種相互獨立的靜態物質和能量；而「生態」側重說明生物與環境之間的相互聯繫與作用，主要表現為生物群落及其生存環境之間物質循環、能量流動與信息傳遞這一動態平衡。就環境、資源和生態三者之間關係而言，環境是以自然資源為載體，但環境質量並不依附於自然資源載體；自然資源是構成環境和生態系統的要素，自然資源具有重要的經濟價值，但同時也具有重要的生態價值；生態系統是自然資源與外在環境不斷地進行物質循環、能量流動與信息傳遞的統一體。從自然要素所承載的功能看，大致體現為環境支持、資源供給和生態服務三大功能。正是在這個意義上，有學者認為自然與環境、資源、生態的關係是「一體三用」的關係。
基於此，我們建議將環境公益分為環境類公共利益、資源類公共利益、生態類公共利益。
1.環境類公共利益
環境類公共利益，體現為符合環境質量標準的環境要素對人類生存和發展所提供的環境支持功能，主要體現為環境容量支持。環境的納汙能力有一個限度，這個限度又稱環境容量。超出這個容量，就會導致環境的不利改變，產生環境汙染。對環境容量的利用可分為生存性利用和發展性利用。生存性利用，一般不會超出環境容量，因此長久以來沒有發生現代環境問題。工業時代以後，隨著排放的汙染物越來越多，對環境容量的利用強度越來越大，環境的納汙能力越來越接近甚至超出極限，導致環境質量下降，造成環境類公共利益遭受損害。
2.資源類公共利益
資源是人類生存與發展的重要物質基礎，在經濟社會發展中起著不可或缺的作用。自然資源具有社會性特徵。所謂社會性，是指自然資源為全社會共同所有，並通過對資源的利用使社會整體福利增加。從全局和長遠觀點看，自然資源整體上仍然是全體社會成員共同所有；從開發利用自然資源的目的看，應當服從於增加社會整體福利的目的；從權利義務的關係看，社會成員只有合理利用、節約、保護自然資源的義務，而沒有浪費自然資源的權利。
資源類公共利益，就是要確保大自然能持續不斷地提供人類生存發展所需的水資源、土地資源、生物資源、礦產資源等物質基礎，實現資源永續。資源類公共利益的主體不是特定的個人，而是不特定多數人。資源類公共利益所強調的並不是如何去消費、利用自然資源以實現利益的最大化，而是如何發現新的可替代的自然資源、保護現有的自然資源，以確保資源安全。
3.生態類公共利益
生態類公共利益，或者簡稱生態利益，是指生態系統所具備的生態服務功能對一定區域內不特定多數人所提供的非物質性利益。只有在生態服務功能對主體需求的滿足出現稀缺時才形成生態利益。同人與環境、資源是直接的關係不同，生態系統主要是通過對環境和資源等其他自然要素發生作用而對人類間接發揮作用的，而且體現為非物質性形式。從功能屬性上看，生態系統具有典型的間接性、整體性、根本性、長遠性等特性。人與生態系統之間通常是一種間接和長遠的利益鏈條關係。
三
環境公益訴訟案件範圍縱深拓展的思路
基於環境公益的不同類型，可以將環境公益訴訟案件劃分為環境類公益訴訟案件、資源類公益訴訟案件和生態類公共利益案件。對於這三大類型的公益訴訟案件，以實在法為基礎，可以進一步細分。對此，需要作以下幾點說明：
第一，對環境公益訴訟案件細分為三大類型，只是提供一種思考的路徑和方法，並非對案件範圍完全的、窮盡的列舉。隨著社會的進一步發展以及立法的完善，現實中完全可能會出現一些本文沒有列舉的案件子類型。
第二，儘管對環境公益可以進行類型化的理論界分，但相關主體在提起環境公益訴訟時應當有現行法依據作為請求權基礎，人民法院在裁判案件時亦應以現行法為裁判依據。雖然現行的環境立法尚存在各種不足，尚須完善，但對環境公益訴訟案件範圍的拓展在現階段仍然應當主要以實在法為基礎進行展開。
第三，將環境公益進行類型化的理論界分，與最高人民法院最近發布的環境資源審判白皮書所體現的理念本質上思路一致。最高人民法院將環境資源案件劃分為環境汙染防治案件、生態保護案件、資源開發利用案件、氣候變化應對案件和生態環境治理與服務案件五大類型。最高人民法院之所以如此分類，主要的考慮是依據現有環境資源實體法和訴訟法規定，遵循「與環境資源保護有著密切關聯」的原則，體現環境資源審判統籌運用刑事、民事、行政三種責任方式的司法理念，契合目前正在推進的環境資源「二合一」或「三合一」歸口審理機制改革，同時滿足環境資源審判實踐發展和國際交流需要。而從學理的角度，氣候變化應對本身與環境、資源、生態有著密切的聯繫，但氣候變化應對針對的是原因行為，而環境、資源、生態屬於原因行為作用的對象，二者並不在同一層面，因此按照本文的理論界分，氣候變化應對案件仍然可以根據應對的具體措施歸屬於環境、資源和生態等領域。但這種理論歸屬，並不影響基於環境資源審判實踐、國際交流等特殊考量，而將氣候變化應對案件在三分法的基本分類基礎上再單列統計。而生態環境治理與服務案件，與氣候變化案件類似，學理上仍可以歸屬於環境、資源和生態領域，也可以基於相同的原理單列統計。
第四，有些案件可能同時橫跨環境與生態兩個領域或者資源與生態兩個領域，則優先劃分為生態領域，不再單獨作為環境類或者資源類公益訴訟案件。例如，嚴重汙染環境或者超採地下水造成生態系統破壞的案件，優先作為生態類公益訴訟案件對待；只有汙染環境的行為或者超採地下水的行為沒有造成生態系統的破壞時，才作為環境類公益訴訟案件或者資源類公益訴訟案件對待。
（一）環境類公益訴訟案件
對於環境汙染類型而言，依據不同標準會有不同的劃分。本文傾向於根據汙染因子的性質不同而進行劃分，即將汙染分類為物理性汙染、化學性汙染和生物性汙染。物理性汙染主要包括聲、光、熱、臭等汙染類型，化學性汙染是排放化學物質等造成的汙染，生物性汙染則是病原體和變應原等汙染物導致的汙染。從汙染的產生以及作用路徑來看，化學性汙染和生物性汙染的致害過程是汙染—環境要素—人體或財產，通過排放汙染物質，汙染源進入水體、土壤或大氣等環境介質中，產生化學變化或本質突變，然後再作用於個體，引起人身或財產的損害。而對於物理性汙染而言，它不需要經過環境媒介，可以直接對人體健康和財產安全造成影響，其致害過程是汙染——人體或財產的直接侵害。基於此，本文將環境類公益訴訟案件分為由化學性汙染和生物性汙染最終導致環境介質汙染案件以及由物理性汙染導致的其他案件兩類。
1.環境介質汙染公益訴訟案件
目前常見的可以提起環境公益訴訟的汙染環境行為主要可以分為水汙染、大氣汙染、土壤汙染和海洋汙染。這些汙染都屬於環境介質的汙染，其行為的具體表現在《水汙染防治法》《大氣汙染防治法》《土壤汙染防治法》《海洋環境保護法》《放射性汙染防治法》等單行法中已有明確規定。
2.其他環境汙染公益訴訟案件
對於聲、光、熱、臭、輻射以及振動汙染等物理性汙染，這些汙染行為很難造成環境介質本身的汙染，但是如果已經造成或者可能造成不特定多數人的健康損害，對其也可以提起環境公益訴訟。對這些汙染行為的具體情形，在相關的單行法或者行政法規、地方法規中有相應的規定。但從國家的立法情況看，目前對此類汙染的規定相對粗疏，還亟待完善。
值得注意的是，可以對其提起環境公益訴訟的行為應當局限於已經造成或者可能造成環境汙染、對不特定多數人的身體健康構成威脅的情形，對於一些違反環境保護行政管理規定的行為，如果本身並不會對生態環境造成損害也不會對人體健康構成威脅，則不應提起環境公益訴訟。
對於環境類公共利益的修復，主要是通過修復被汙染的環境的方式來實現的。由於環境具有自淨能力，汙染因子進入環境，並不必然造成環境汙染。只有當汙染因子的載荷量超過環境容量時才會出現汙染。環境中存在各種各樣的淨化機制，如稀釋、擴散、沉降、揮發等物理機制，氧化還原、中和、分解、化合、吸附解析、離子交換等化學（含物理化學）機制，有機生命體新陳代謝等生物機制。這些機制共同作用於環境，致使汙染物的數量和質量朝著環境安全的方向發生改變。在出現超出環境自淨能力的情況下，為了將環境汙染導致的人體健康風險或生態風險降至可接受風險水平，需要實施環境修復，即有意識地對汙染物質、能量予以清除。對於已經汙染的環境，所採取的環境修復手段主要是物理、化學及生物學技術措施，使存在於環境中的各類汙染物濃度減小或毒性降低或達到無害化，使得環境能夠部分或全部恢復到汙染發生前的初始狀態。
（二）資源類公益訴訟案件
資源類公共利益的損害，是指因不合理地開發利用自然資源而導致公眾的自然資源權益受到的不利益影響。對資源類公共利益損害基本內涵的理解和把握，應立足於以下幾個方面：第一，資源類公共利益受損的主體是社會公眾，或者稱之為不特定多數人。在現行法律框架內，我國絕大多數自然資源屬於國家所有，但不論是抽象的國家還是全民，都不是民事法律關係的主體。當全民所有的自然資源遭受損害時，只能由國家通過法律規定的方式賦予特定的主體例如社會組織或者檢察機關相應的訴權來主張權利。第二，自然資源損害的本質在於對自然資源相關合法權益的侵害，而非資源本身。核心問題在於哪些自然資源權益受到了侵害，受到了何種程度的侵害。第三，自然資源損害不利影響表現為因對自然資源不合理的開發利用造成自然資源形態改變、質量降低、數量減少進而導致的對社會公眾生存和發展的不利影響，對社會公眾的資源安全產生危險。如果僅僅是造成自然資源形態改變、質量降低或者數量減少，本身並沒有對社會公眾的生存和發展產生不利影響，對資源安全不產生危險，就不屬於資源類公共利益的損害。
在以往的研究中，資源類公共利益未能得到應有的重視，沒有將資源損害與環境損害、生態損害進行嚴格的區分。雖然自然資源本身具有環境支持和生態服務的功能，但自然資源的損害不應完全等同於環境損害或者生態損害。以水資源為例，我國人均水資源佔有量僅為世界平均水平的28%，正常年份全國缺水量達500多億立方米，近2/3城市不同程度缺水。對水資源的損害，主要體現為對水資源的浪費或者違規取水。這些損害水資源的行為，很可能並沒有導致水環境質量的降低或者水生態服務功能的退化。同樣，對土地資源的損害通常也表現為非法佔用農用地、改變農用地的用途等，往往與土壤汙染並無直接關聯。
根據自然資源的種類，資源類公益訴訟案件主要可以分為以下幾種類型：土地資源、水資源、森林資源、草原資源、漁業資源、礦產資源和其他自然資源公益訴訟。野生動物和野生植物本屬於生物資源的範疇，但納入野生動物保護法和野生植物保護條例等法律法規保護範圍的野生動物和野生植物是重點保護的珍貴、瀕危、稀有物種，更多地體現出生態價值，因此本文將損害重點保護野生動植物的行為作為損害生態類公共利益的行為對待。森林資源，有狹義和廣義之分，狹義的森林資源主要指的是樹木資源，尤其是喬木資源，此處採狹義的概念。
常見的損害土地資源、水資源、森林資源、草原資源、漁業資源、礦產資源類公共利益的行為，在《土地管理法》《水土保持法》《水法》《森林法》《草原法》《漁業法》《礦產資源法》等法律法規中有較詳細的規定。
在實踐中，還有其他類型的損害自然資源造成公共利益受損的行為，例如石油銷售企業不按照規定將符合國家標準的生物液體燃料納入其燃料銷售體系，電網企業拒絕收購可再生能源電量這些行為就屬於危害能源安全的行為，亦屬於損害資源類公共利益的行為。在實踐中也已經出現對棄風棄光行為、拒不接受生物燃料行為提起公益訴訟的案例。
對於受到損害的資源類公共利益，需要針對資源的類型分別採取不同的救濟措施。對於不可再生資源，例如礦產資源，在相當長時間內是難以再生的，只能採取賠償損失的方式予以救濟，但這種救濟事實上很可能於事無補，例如地下水枯竭以後任何經濟賠償都難以挽回，因此更為重要的是要採取事先預防的措施避免出現難以挽回的局面。而對於可再生資源，例如土地資源、森林資源和漁業資源，則可以採取土地復墾、補種復綠、增殖放流等方式實現某種程度的恢復。
（三）生態類公益訴訟案件
原環境保護部環境規劃院《環境損害鑑定評估推薦方法（第 II 版）》明確，生態損害的確認應滿足下列任一條件：環境介質中汙染物濃度超過基線水平或國家及地方環境質量標準，且造成的影響在一年內難以恢復；關鍵物種死亡率增加、種群數量的減少，動植物物種組成、生物多樣性發生變化，生物體身體變形。[33]不難發現，生態損害與環境汙染、資源損害之間的差異：環境介質（地表水、地下水、空氣、土壤等）中汙染物濃度超過基線水平或國家及地方環境質量標準，如果造成的影響在一年內可以恢復，則屬於環境汙染，尚未達到生態損害的程度；如果一年內難以恢復，則造成生態損害。因此，在《生態環境損害賠償制度改革方案》中明確需要追究生態環境損害賠償責任只限於發生較大及以上突發環境事件，在國家和省級主體功能區規劃中劃定的重點生態功能區、禁止開發區發生環境汙染、生態破壞事件以及發生其他嚴重影響生態環境後果三種情形。並非出現環境汙染或者自然資源損害就一定會出現生態功能的損害或者喪失。對於嚴重的汙染環境和破壞自然資源造成生態服務功能退化的案件，由於其同時橫跨環境與生態兩個領域或者資源與生態兩個領域，優先劃分為生態領域，不再單獨作為環境類或者資源類公益訴訟案件。
除了嚴重的汙染環境和破壞自然資源所引起的生態類公共利益受到損害這兩種類型的生態類公益訴訟案件外，其他生態類公益訴訟案件主要包括破壞遺傳多樣性、破壞物種多樣性、破壞生態系統多樣性以及破壞景觀多樣性四種類型。
1.破壞遺傳多樣性案件
保障人類遺傳資源和生物資源安全是維護國家生物安全的重要內容。生物遺傳資源是具有實用價值的含有遺傳功能的材料，包括植物、動物、微生物的 DNA、基因、細胞、組織、器官及相關信息。這些遺傳資源可用於改良生物的性狀與品質，能在解決糧食、健康和環境等一系列重大問題方面發揮重要作用。生物遺傳資源是國家戰略資源，是經濟社會可持續發展的基礎，也是國家生物安全和生態文明建設的重要物質保障。
對於遺傳資源多樣性的保護，在《畜牧法》《種子法》《農業轉基因生物安全管理條例》等法律法規中均有規定。目前正在制定的《生物安全法》對人類遺傳資源和生物資源保護亦有系統性規定。
2.破壞物種多樣性案件
物種多樣性是生物多樣性的核心。物種多樣性是指地球上動物、植物、微生物等生物種類的豐富程度。區域物種多樣性是衡量生物多樣性豐富程度的重要指標，而物種總數、物種密度和特有種比例又是衡量區域物種多樣性的重要指標。
破壞物種多樣性的行為主要體現為危害野生動植物及其棲息地、外來物種入侵等方面。對於物種多樣性保護，在《野生動物保護法》《野生植物保護條例》《自然保護區條例》等法律和法規中均有規定。
3.破壞生態系統多樣性案件
生態系統是各種生物與其周圍環境所構成的自然綜合體。所有的物種都是生態系統的組成部分。在生態系統中，不僅各個物種之間相互依賴、彼此制約，而且生物與其周圍的各種環境因子也是相互作用的。生態系統的多樣性主要是指地球上生態系統組成的多樣性、功能的多樣性以及生態過程的多樣性。
海洋、森林、溼地並稱為地球三大生態系統。海洋生態系統是海洋中由生物群落及其與環境相互作用所構成的自然系統。森林生態系統是由森林中生物群落及其與環境相互作用所構成的自然系統。森林生態系統是陸地上生物總量最高的生態系統，對陸地生態環境有決定性的影響。溼地是位於陸生生態系統和水生生態系統之間的過渡性地帶，溼地擁有眾多野生動植物資源，有強大的生態淨化作用，又有「地球之腎」之稱。除了三大生態系統以外，還存在諸如草原草甸、荒漠等生態系統。
為保護有代表性的自然生態系統，國家依法劃出一定面積的區域予以特殊保護和管理。當前，正在加快以國家公園為主體的自然保護地體系建設。
對生態系統多樣性的破壞，主要體現為對海洋、森林、溼地等有代表性的生態系統以及自然保護地的破壞。對生態系統多樣性的保護，在《海洋環境保護法》《森林法》《溼地保護管理規定》《自然保護區條例》等法律法規中均有較為詳細的規定。
4.破壞景觀多樣性案件
景觀多樣性，是指一定時空範圍內景觀類型和景物品類數量的豐富性和美觀度。破壞景觀多樣性的行為主要表現為破壞自然遺蹟、人文遺蹟以及其他景觀多樣性的行為。
《環境保護法》將自然遺蹟、人文遺蹟作為「環境」要素進行了列舉，並將「自然遺蹟」進行了解釋，但未對「人文遺蹟」的外延進行列舉。當前我國尚未針對自然遺蹟與人文遺蹟出臺專門性的法律，相關保護理念散見於《環境保護法》《文物保護法》《自然保護區條例》《風景名勝區條例》等法律法規中。
國家對具有重大科學文化價值的地質構造、著名溶洞、化石分布區、冰川、火山、溫泉等自然遺蹟設立自然保護區予以保護。人文遺蹟一般是以固定形態存在的遺址、代表性建築等。根據文物保護法的規定，具有歷史、藝術、科學價值的古文化遺址、古墓葬、古建築、石窟寺和石刻、壁畫屬於國家保護的文物。風景名勝區則將自然遺蹟和人文遺蹟都囊括在內。
對景觀多樣性的保護主要散見於《文物保護法》《自然保護區條例》《風景名勝區條例》等法律法規中。
可以看出，不論是破壞遺傳多樣性、物種多樣性、生態系統多樣性案件還是景觀多樣性，生態損害絕不僅限於某一環境要素的損害，而是由於某一環境要素被汙染或自然資源被破壞而隨之帶來的整體性不利改變及其提供生態系統服務功能的喪失或退化。因此，對生態類公共利益的修復就不能僅針對某一環境要素，而應針對一個由多種環境要素協調運行而組成的動態系統。這種修復既要對單個環境要素的物理、化學、生物特性的不利改變作出應對，更要注重對被破壞的整個生態系統穩定、平衡狀態的恢復。這也是生態類公共利益救濟與環境類公共利益和資源類公共利益救濟的區別所在。
四
結語
環境公共利益體現的是公眾對環境的共同需求，涉及環境安全、生存與發展等最根本的利益。對環境公共利益進行類型化有助於實現環境公益訴訟案件的類型化，並在實在法的基礎上進一步細分，可以實現環境公益訴訟案件範圍的拓展。但案件範圍的拓展並非終點，在此基礎上梳理各類損害環境公益行為在損害結果認定、歸責原則確定、責任承擔方式等方面的諸多區別，有針對性地為審理環境公益訴訟案件提供全方位精細化的指引，還任重而道遠。
《中國應用法學》2020年第4期目錄
【高端論壇】
1.類型化視野下環境公益訴訟案件範圍之縱深拓展
秦天寶；黃成（1）
【專題策劃一：網絡社交平臺不正當競爭法律問題研究】
2.《反不正當競爭法》下網際網路平臺「封禁」行為考辨
——以消費者（用戶）合法權益保護為中心
陳兵；趙青（19）
3.反不正當競爭法視角下網際網路平臺屏蔽行為的違法性認定研究
葉明；張潔（35）
4.網際網路經濟領域反壟斷中的「必要設施理論」研究
段宏磊；沈斌（49）
【專題策劃二：《海牙判決公約》適用機制研究】
5.2019 年《海牙判決公約》判決承認和執行機制概述
徐國建（65）
6.外國法院判決承認和執行中的非實質審查原則
王雅菡（78）
7.《海牙判決公約》中訴訟費用條款的理解與適用
錢振球；楊羽（96）
8.外國法院判決執行中的時效問題研究
劉桂強（109）
【法學專論】
9.「算法推送」與網絡服務提供者共同侵權認定規則
熊琦（125）
10.電子商務平臺「二選一」行為的法律性質與規制
中國應用法學研究所課題組（137）
11.試論智慧財產權刑事保護領域侵權產品正品化計價問題
郎俊義；張國棟（156）
12.可靠電子籤名技術法律規制研究
程朝輝；寧宣鳳（170）
【域外視野】
13.德國刑事訴訟法中的誤判及其糾正
【德】約翰內斯·卡斯帕；王芳凱；唐志威（譯）（188）
《中國應用法學》是經國家新聞出版廣電總局批准創辦並公開發行的學術期刊，國內統一出版刊物號CN10-1459/D，是國內專注實證法律研究的學術期刊。本刊由最高人民法院主管，中國應用法學研究所、人民法院出版社聯合主辦，中國應用法學研究所為主要主辦單位。最高人民法院副院長李少平擔任本刊編委會主任，中國應用法學研究所所長蔣惠嶺高級法官擔任主編。《中國應用法學》為雙月刊，首刊將於2017年1月10日出版。本刊辦刊宗旨為：對國內外司法實踐問題及司法體制改革進行深入探討，反映司法實務的最新動態和實證研究成果。
責任編輯 | 李妍靚
審核人員 | 張文碩