導讀：中國積極應對人口老齡化已形成國家層面的戰略方針，並指明新時代城市規劃的核心價值在於適老化，即城市發展的軟環境要充分與老齡社會相適應，城市建設的硬環境要切實體現老年友好理念。11月24日，國務院辦公廳發布《關於切實解決老年人運用智能技術困難的實施方案》（以下簡稱《實施方案》），進一步推動解決老年人在運用智能技術方面遇到的困難，讓老年人更好共享信息化發展成果。今天，同衡播報為您分享一篇刊載於《城鄉規劃》的文章，與您探討人口城鎮化、「積極老齡化」與城市規劃適老化。
內容來源：本文為《城鄉規劃》2020年期刊以饗讀者的第 27 篇論文中國人口城鎮化和老齡化的大勢已定，這也是新時代社會主義現代化建設時期的常態和基本國情。兩者相互交織、重疊，正在加速城市的人口老齡化速度。當前，中國積極應對人口老齡化已形成國家層面的戰略方針，並指明新時代城市規劃的核心價值在於適老化，即城市發展的軟環境要充分與老齡社會相適應，城市建設的硬環境要切實體現老年友好理念。
1、人口城鎮化和人口老齡化大勢已定人口是城市發展中最活躍的基礎要素，掌握人口的基本情況是確保城市規劃合理制定和有序實施的前提。中國當下和未來人口情況的基本特徵是人口城鎮化持續加深、人口老齡化不可逆轉，且兩者相互交織、重疊。
1.1 人口城鎮化是持續加速的常態城鎮化包括農村地區或自然區域轉變為城鎮地區的土地城鎮化、產業結構轉變的經濟城鎮化，以及農業人口轉變為非農業人口的人口城鎮化等。其中，人口城鎮化又分為兩種路徑：一是人口遷移和流動的城鎮化。這種城鎮化一般是由中青年勞動力人口牽引，最終帶動低齡子女和高齡老人隨遷，形成全齡人口城鎮化，主流是人口從農村遷徙到城市。二是農村就地城鎮化。隨著農村現代化程度的提高，農村轉為城市；或由於城市發展擴張，將周邊農村區域納入城市。
無論哪種路徑的人口城鎮化，均體現了以人為本的價值理念，是實現經濟和城市高質量協同發展的重要驅動力，也是中國著力推進新型城鎮化建設的核心。改革開放以來，中國人口城鎮化持續加速發展。根據歷次人口普查數據，1953 年至1982 年的三十年間，中國人口城鎮化率從13.3% 上升至20.9%，提高了7.6 個百分點，升幅約0.6 倍；但1982 年至2010 年的近三十年間，人口城鎮化率從20.9% 上升至49.7%，攀升了28.8 個百分點，升幅約1.4 倍。改革開放以來的人口城鎮化發展速度，比改革開放之前高出1 倍以上。2019 年，人口城鎮化率進一步增至60.6%，已提前實現《國家新型城鎮化規劃（2014—2020 年）》和《國家人口發展規劃（2016—2030 年）》中設定的「2020年達到60% 左右」的目標，正在向「2030 年達到70%」的目標不斷躍進。
中國人口城鎮化的遠期目標設定為，在21世紀中葉全面建成社會主義現代化強國之時，城鎮化水平達到75%~80%。2019 年末，中國總人口為14 億人，城鄉人口數量分別為8.48 億和5.52 億。據《世界人口展望2019》中方案預測，中國總人口在2031 年達到峰值14.6 億人，隨後步入人口負增長時代，當2050 年總人口減少至14 億人左右時，若實現既定的人口城鎮化目標，則預計中國城鎮人口還將在現有基礎上再增加2 億~2.7 億人，相應地，農村人口將減少2 億~2.7 億人。這表明，人口仍會持續向城鎮聚集，人口城鎮化將形成持續加速的常態。
新時期，中國人口城鎮化在持續加速過程中謀求質量轉變。回顧改革開放發展歷程，農村剩餘勞動力被充分釋放，並成為流動人口的「主力軍」，向城市持續聚集。一方面，流動人口總量伴隨改革開放的步伐同步增加，從1982 年的657 萬人，僅佔總人口的0.7%，提高到2000 年的突破1 億人，在2014 年達到峰值2.53 億人，2019 年略有減少，但仍多達2.39 億人，佔總人口的17.1%；另一方面，流動勞動力價格相對低廉，相應勞動力市場的買方特徵明顯，與容納空間尚且充足的資源環境相契合，農村勞動力轉移且充分就業，是創造中國經濟奇蹟的重要力量。總之，流動人口保證了勞動力的充足供給，助力了數量型人口紅利的持續收穫，推動了中國經濟的高速增長。而且人口遷移和流動的城鎮化與就地城鎮化形成合力，加速了人口城鎮化的整體進程。
但隨著勞動力等資源供給格局以及產品和服務需求格局發生變化，人口紅利的機會窗口逐漸收窄，資源環境壓力和觸頂風險越發顯著。加上全球競爭加劇，中國經濟必須也正在由高速增長轉向高質量發展，粗放型城鎮化模式越發不可持續。雖然城鎮化速度仍在加快，但城鎮化發展模式卻逐漸由速度型轉向質量型，樹立以人為本的城鎮化發展理念，提高基本公共服務質量與常住人口覆蓋率，推進農業轉移人口市民化及社會融入，提高勞動力的利用效率，提高資源環境利用率，推進工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展，收穫質量型人口紅利，是新時期人口城鎮化持續加速和高質量發展並舉過程中必須納入城市規劃框架的關鍵要點。
1.2 人口老齡化是不可逆轉的基本國情人口老齡化是在生育率和死亡率水平雙下降以及老年人口平均預期壽命延長的綜合作用下，人口年齡結構變遷的結果，也是人類社會文明進步的重要標誌。在世界範圍內，發達國家率先完成了人口轉變，進入「低出生、低死亡、低自然增長」的階段，「領跑」全球人口老齡化趨勢。中國人口老齡化起步較晚，2000 年60 歲及以上老年人口（本文老年人口相關數據採用60 歲及以上的統計口徑）達到1.3億人，老齡化率達到10%，正式邁入老齡化社會。2019 年老年人口規模幾乎翻倍，達到2.54 億人，老齡化率上升至18.1%，人口老齡化程度日益加深。面向老齡社會的城市規劃必須全面研判人口老齡化的主要特徵。
一方面，中國人口老齡化具有老年人口規模超大、老齡化速度超快和老齡化程度超高等基本特徵。與發達國家人口老齡化相比，中國人口老齡化演進和發展的速度較快，正在從「追趕」狀態向「超越」狀態邁進。據《世界人口展望2019》中方案預測，中國老年人口將於2025 年達到3 億人，老齡化率超過20%，進入深度老齡化社會。中國僅用25 年時間就從老齡化社會走向深度老齡化社會，比發達國家用時平均減少45~50 年。中國老年人口將於2041 年達到4.4 億人，老齡化率躍升至30%，進入重度老齡化社會。從深度老齡化社會走向重度老齡化社會，中國僅用16 年，比發達國家用時平均減少14 年。到21 世紀中葉，中國老年人口將達到4.9 億人，老齡化率上升至34.6%，均超過發達國家相應的數值，其中，老年人口規模超出0.6 億人，老齡化率超出1 個百分點。到21 世紀末，老年人口規模仍將達4億人以上，老齡化率高出發達國家2個百分點，為37%左右，中國即將進入世界老齡化程度最高的國家隊列，人口老齡化是中國21 世紀不可逆轉的基本國情。
另一方面，不可逆轉的中國人口老齡化同時具有高齡化壓力持續加大的延展特徵。高齡化一般指80 歲及以上人口佔60 歲及以上人口的比重趨於上升的過程。2000 年，中國剛進入老齡化社會時，人口高齡化率為10% 左右，據《世界人口展望2019》中方案預測，該比率將在2045 年達到20%，2066 年達到30%，21 世紀末超過37%。從10% 升至20% 用時超過45 年，從20% 升至30% 僅用時21 年。高齡化演進速度加快，老人贍養壓力加大，必然對未來的城市規劃提出新要求。
1.3 人口城鎮化與人口老齡化相互交織、重疊改革開放之後，中國人口城鎮化步入加速發展快車道，進入21 世紀以來，中國人口老齡化進入快速演進期，人口城鎮化和人口老齡化在發展和演進中交織、重疊。人口從農村向城市遷移和流動，農村發展為城鎮，或城市擴張將農村併入，均是推動人口城鎮化發展的重要驅動力，也是引發城鄉人口老齡化格局變遷的關鍵力量。
一方面，城市產業集聚、就業崗位多樣、收入報酬高、教育和醫療資源豐富，是職業發展和民生保障的高地，吸引農村剩餘勞動力大規模流入，擴充了城市青壯年人口規模，直接加速了人口城鎮化的進程，同時塑造了「農村先老」的基本人口格局。歷次人口普查數據顯示，1990—2010年，城鎮老年人口從2 413 萬人增至7 829 萬人，老齡化率從8.2% 上升至11.7%；農村老年人口則從7 284 萬人增至9 930 萬人，老齡化率從8.7% 上升至15.0%，在人口老齡化發展前期，農村老齡化規模和水平雙雙領先。
另一方面，受更多機會吸引而流向城市的人口，反過來也通過規模效應加快了城市發展速度和人口城鎮化水平，加上城市大規模擴張將近郊農村納入城市範圍，以及日趨現代化的農村演變為城鎮，多股力量共同提升了城市發展層次，合力重塑了城市人口的職業屬性、生活環境和生活方式。在此過程中，人口生育觀念改變導致超低生育率，生活質量改善延長了人口的預期壽命，「少子化」和「長壽化」並行，加快了城市人口老齡化的速度。從1990 年到2010 年，雖然農村老齡化規模和水平均領先於城市，但城市老年人口規模擴大的速度較快，20 年間，城市老年人口規模擴大了2.2 倍，農村僅擴大了1/3。《國家應對人口老齡化戰略研究總報告》預測數據顯示，在城市人口老齡化速度加快發展的作用下，中國將在2023 年迎來城鄉老齡化規模反轉點，屆時城鎮老年人口規模將超越農村，到2050 年，其超出的規模將達到1.5 倍左右。在人口城鎮化和老齡化動態交織的過程中，城市老齡化速度不斷加快、規模持續擴大是人口與經濟發展的新常態，也是21 世紀不可逆轉的基本國情。新時代，城市規劃應該立足當下，面向未來，積極關注人口城鎮化和老齡化交互重疊的特徵。
2、國家積極應對人口老齡化的戰略方針人口是經濟社會發展的基礎性、長期性和戰略性要素，人口老齡化是當下和未來人口要素的基本特徵，對經濟社會發展具有全方位、長周期和深層次影響。基於世界衛生組織的「積極老齡化」倡議，中國廣泛開展了「積極應對人口老齡化」的行動，逐漸探索出具有中國特色的戰略方針。在人口城鎮化和老齡化動態交織的過程中，把握好國家層面的戰略方針，是城市規劃實施方向的保障。
2.1 從「積極老齡化」到積極應對人口老齡化「積極老齡化」是積極應對人口老齡化的理念基礎。
2002 年，在第二次老齡問題世界大會上，世界衛生組織正式提出「積極老齡化」理念，並將其定義為「提高老年人的生活質量，創造健康、參與、保障（安全）的最佳機遇」，形成了老齡化政策和行動的基本支柱，即健康、參與和保障。
2006 年，中共中央國務院印發《關於全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》，提出「積極應對人口老齡化」，並明確了相應的政策框架。
實踐表明，積極應對人口老齡化是基於「積極老齡化」理念和「健康老齡化」目標，面向老齡社會的重要部署。積極應對人口老齡化已成為新時代的國家戰略。
2012年，黨的十八大召開，開啟了中國特色社會主義新時代，發出了「積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業」的號召；
2013 年，中共十八屆三中全會提出「積極應對人口老齡化，加快建立社會養老服務體系和發展老年服務產業」的要求；
2016 年，「十三五」規劃綱要強調「開展應對人口老齡化行動，加強頂層設計，構建以人口戰略、生育政策、就業制度、養老服務、社保體系、健康保障、人才培養、環境支持、社會參與等為支撐的人口老齡化應對體系」；
2017年，黨的十九大報告作出「積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展」的戰略部署。
這表明黨和政府高度重視人口老齡化工作，倡導全社會樹立「積極老齡化」理念，並將積極應對人口老齡化作為國家長期的戰略任務。
2.2 國家積極應對人口老齡化的戰略要點中國積極應對人口老齡化戰略的基本理念在於「發展、保障、健康、和諧、參與」。
其中，「發展」是本質，增強經濟實力和可持續發展能力，有助於夯實化解老齡問題的經濟基礎；中國積極應對人口老齡化戰略的基本框架在於著力構建六大體系。
首先，戰略管理體系以動態監測為外延內容，是縱向和橫向相結合的政府治理應對。
其次，養老保障體系、健康支持體系和養老服務體系是積極應對人口老齡化的三大支柱。養老保障體系涵蓋城鎮職工基本養老保險、城鄉居民社會養老保險等基本制度，以及職業和企業年金、商業養老保險、家庭支持、社會救助和福利、慈善事業等延展舉措；健康支持體系包括預防保健服務體系和基本醫療保險制度等基本安排，以及商業健康保險等補充辦法；養老服務體系基於養老保障體系、健康支持體系和長期護理社會保險制度的試點，正在發展為「居家為基礎、社區為依託、機構為補充、醫養相結合」的基本模式。
再次，老年群眾工作體系是以保障老年人權益為核心的服務網絡和機制安排，正在構建起「老有所教、老有所學、老有所樂、老有所為」的老年人社會參與體系。
最後，宜居環境體系是三大支柱體系和老年群眾工作體系的氛圍保障，也是推進戰略管理體系升級的關鍵。著力構建宜居環境體系，是中國積極應對人口老齡化戰略在城市規劃層面的具體彰顯，其出發點和落腳點在於滿足老年人對生活環境的安全性、便利性和舒適性需求。
一方面，城市規劃的相關法律法規、政策制度和行業標準符合老齡社會的基本特徵，以無障礙化為規劃核心，在新建或改造居住房屋和公共設施時，充分滿足老年友好需求，打造宜居環境，形成基礎規範和硬體支撐。
另一方面，以社會和諧為追求，大力弘揚尊老、敬老、助老的傳統美德，構建養老、孝老、敬老的社會環境；以家庭和睦為目標，著力加強家庭美德教育，完善家庭支持政策，健全家庭服務體系，提高家庭發展能力，鞏固家庭養老功能，構建起社會和家庭協同發力的宜居環境體系。
2.3 國家積極應對人口老齡化的基本方針突出養老服務體系建設，提升老年人參與感、獲得感和幸福感，增進老年人福祉，是中國制定積極應對人口老齡化基本方針的主要著力點。
2011 年，《中國國民經濟和社會發展「十二五」規劃綱要》強調，建立「居家為基礎、社區為依託、機構為支撐」的養老服務體系，積極應對人口老齡化。伴隨國家積極應對人口老齡化基本方針的優化，居家、社區、機構養老服務設施的規劃要求也在不斷調整。
第一，居家養老不是傳統的依賴子女和親戚的家庭養老，而是以家庭場所為核心，以社區老年人日間服務中心和衛生服務中心等社會化養老服務機構為依託，充分調動生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等為老服務上門的養老模式，需要加強家庭場所和社區生活圈融合助老服務設施的規劃，本質上是社會化養老；
第二，社區作為輔助居家養老和銜接機構養老的平臺，需要高度整合和規劃15 分鐘服務圈內的助老資源；
第三，定位為補充功能的機構養老模式，要充分結合兜底需求、一般市場需求和少數高端需求，做好供給規劃，避免結構性過剩；
第四，在進行居家、社區、機構養老規劃時，要分類融入「醫養」和「康養」的理念，合理規劃醫療衛生和「大健康」資源設施。
3、適老化是新時代城市規劃的核心價值立足人口城鎮化和老齡化的基本格局和趨勢，貫徹落實「積極老齡化」理念，同時結合國情實際而探索出的國家積極應對人口老齡化的戰略方針表明，適老化是新時代城市規劃的核心價值。推進城市規劃適老化，需要把握好為老助老和風險防控兩大要點，積極營造軟環境；需要以居住場所為軸心，以生活社區為半徑，以城市公共設施為依託，建設和改造硬環境。
3.1 城市發展的軟環境要充分與老齡社會相適應法律政策方面：黨的十八大以來，相關法律法規和專項規劃政策密集地出臺或修訂，如《老年人權益保障法》《「十三五」國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》《「十三五」健康老齡化規劃》《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》等，加強了老年人社會活動參與和身心健康發展等合法權益的保障力度，推動了老年人家庭支持體系和關愛服務體系，以及「居家社區機構相協調、醫養康養相結合」的養老服務體系的調整優化，明確了老年友好、宜居環境建設的規劃邊界，為城市發展軟環境的適老化建設和改造提供了堅實的法律依據和政策保障。
決策理念方面：城市發展軟環境的適老化建設和改造是一項重要的民生工程，需要政府承擔主體責任。且由於軟環境複雜多元，涉及老年健康習慣、老年文化教育活動、老年安全意識、老年社會福利保障、老年出行文明等多項內容，需要老齡工作主管部門牽頭，協同衛生健康、教育、文體、公安、民政、交通等多個部門通力合作，形成綜合性決策方案。在政府部門引導和鼓勵適老化建設和改造的過程中，還應注意突破傳統思維，變「養老」工作為「為老」和「助老」工作，樹立以老年人為本的決策理念，將老年人納入決策主體範疇，通過召開老年人聽證會和設置老年人監督委員會等方式，增強決策的民主性和科學性。
項目規劃方面：項目規劃的前提是獲取老年人在健康保健、文化教育、安全保障、福利保障、出行保障等方面的實際需求，並將其納入到城市適老化規劃編制思路之中。規劃編制的要義在於打造以老年人為中心的全齡方案，注重老年人的群體依賴和社交互動特徵，將老年人融入到全齡群體和諧共處的規劃格局中；注重對老年人問題的深層次剖析，將積極應對人口老齡化與構建家庭代際互助體系和社會福利體系相結合。項目落實的重點在於處理好城市發展軟環境中適老化規劃的多元利益主體博弈。這既需要牽頭部門大力鼓勵、引導和支持，營造出公平、透明和法治的發展環境，也需要涉及其中的政府各部門目標協調一致、職責分工明確、考核指標完善，還需要建立健全項目實施後的評估機制，確保項目檢驗、反饋和後續維護工作的有序開展。
老齡認知方面：城市發展軟環境的適老化建設和改造是一項複雜的系統工程，涉及經濟、政治、文化、社會等多個維度，需要向社會各界普及人口老齡化及其對城市環境的影響、「積極老齡化」及城市規劃適老化應對等基本認知，提高全民為老服務意識，促成全社會達成打造老年宜居型和友好型城市的廣泛共識，依靠共同努力和切實行動，鑄就全齡群體的協同互助精神，形成老年人、家庭、社會、政府等多元主體共同參與共建的良好氛圍，進而積極應對人口老齡化時代的問題與挑戰，合力挖掘人口老齡化潛藏的活力與機遇，最終滿足老年人日益增長的物質文化需求，推動老齡事業全面協調可持續發展。
3.2 城市建設的硬環境要切實體現老年友好理念居住場所方面：居住場所是老年人尤其是高齡和失能、半失能老年人的主要生活空間，對其進行住區規劃、戶型和空間設計，是在城市建設中推進硬環境適老化的重點，應該首先涵蓋以下要點：居住場所地面做好防絆腳和防滑處理；在衛生間、浴室和廚房等關鍵空間安裝安全扶手等助老設施；做好水、電、氣、暖設備安全隱患的改造和定期排查工作；確保電視和通信設備等電子產品的安裝和使用便於老人操作；根據老人使用習慣，推進老舊小區電梯加裝工程。秉持住房無障礙、安全、整潔等基本原則，在推進老年人居住場所適老化建設和改造的過程中，還應該結合老年人家庭經濟條件和同住人口數量，充分考慮經濟特困老人和獨居老人的特殊需求。
生活社區方面：隨著年齡增長，老年人對社區生活圈的依賴和留戀感逐漸增強，推進老年人生活社區的適老化建設和改造，可以為居住場所的適老化提供同步配套，充分發揮社區養老對居家養老的平臺支撐作用。基於平臺定位，應該從社區託養服務機構、助餐和助潔等助老服務機構的規劃建設角度，推進社區硬環境適老化。一方面，充分盤活社區公共用房資源，增加無障礙設施，將其改造為日託間，解決老年人白天無人看顧的問題，消除家人工作的後顧之憂；另一方面，建設適老化的健康器械和文娛設施，動員社會力量參與共建助餐和助潔等為老服務點，打造綜合為老服務中心，滿足15 分鐘服務圈所需。
城市公共設施方面：城市公共設施的適老化建設和改造，是公共為老服務理念在城市公共空間的具體應用，是建設老年友好型城市的前提條件。一方面，隨著老年人身體機能的衰退，其對自行車、汽車等自主操控型交通工具的需求減少，更加依賴步行、公共汽車、地鐵等交通方式。因此，老年友好型城市的建設不僅要求道路規劃、路標和路牌設計、交通燈設置的適老化，還要求公交車構造、地鐵出行的適老化。另一方面，鑑於老年人對養老和醫療衛生服務的需求相對旺盛，城市建設中應注重不同層次養老和醫療衛生設施的合理配置；同時，為充分保障老年人對社會活動的參與，公園和綠地等老年文體設施的空間規劃也應落實均等化理念，並配套相應的無障礙設施和專屬休息設備。
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原標題：《城鎮化、老齡化交織，城市規劃的適老化價值》
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