摘 要：修改後刑訴法保留的檢察機關部分偵查權，是黨和國家監督體系中司法監督的重要組成部分，其性質可界定為司法監督偵查權。檢察機關立案偵查司法人員相關職務犯罪這一制度的設立，蘊含著配合監察全覆蓋、增強法律監督剛性、助推司法公正、推進腐敗治理現代化的制度價值。堅持問題導向，確立新的偵查工作理念，優化偵查權行使的管轄與分工，健全完善新的偵查工作程序和權力運行、監檢協調、技術保障和人才培養機制，能夠進一步充分發揮這一特定權力的制度效能。
關鍵詞：檢察機關 司法人員 職務犯罪偵查
2018年修改後刑事訴訟法確立了檢察機關對司法人員相關職務犯罪直接立案偵查法律制度。這是在國家監察體制改革和司法體制改革過程中，監察監督與檢察監督職能互補的制度安排，對強化訴訟法律監督、堅持檢察機關法律監督憲法定位，維護司法公正和司法權威，提高黨和國家監督體系中司法監督效能，推進反腐敗鬥爭法治化規範化，具有重要現實意義。黨的十九屆四中全會擘畫了 「堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化」的宏偉藍圖，對 「堅持和完善中國特色社會主義法治體系」和 「堅持和完善黨和國家監督體系」提出了新的要求。這為檢察機關強化訴訟法律監督職能，充分發揮對司法人員相關職務犯罪偵查的制度優勢指明了方向。在國家治理現代化視域下，如何正確認識和把握檢察機關相關職務犯罪偵查制度的價值內涵，如何以這一權能實施中存在的問題為導向，健全完善檢察機關相關職務犯罪偵查工作機制，是強化以職務犯罪檢察為核心的司法監督的必然選擇。
司法人員職務犯罪偵查制度的價值
任何一項法律制度的創設都蘊含著一定的根據和特定的價值。在國家監察體制改革，檢察機關職務犯罪偵查職能整體轉隸至監察委員會的背景下，修改後的刑事訴訟法與監察法相互銜接，保留了檢察機關在訴訟活動中對司法人員相關職務犯罪 偵查權，確立了檢察機關對司法人員相關職務犯罪直接立案偵查的法律制度。這一權力是司法監督的重要組成部分，其性質可界定為司法監督偵查權，且具有權源的政治性、內生的監督性、運行的特殊性、訴訟的關聯性等特徵。這一制度的創立，蘊含著配合監察全覆蓋、增強法律監督剛性、助推司法公正、推進腐敗治理現代化的理論邏輯和實踐邏輯。其價值主要體現在以下四個方面：
配合監察全覆蓋
黨和國家監督體系是黨在長期執政條件下實現自我淨化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。監察監督與司法監督是這個體系的重要組成部分。《監察法》將公務員及參照公務員法管理的人員等六類對象 統一納入監察範圍，實現對公職人員監察的全覆蓋。但是，在實踐中，針對司法人員在訴訟過程中利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的職務犯罪的查處而言，監察機關在客觀上存在著不同程度的發現不及時、專業受限和專門力量相對薄弱等問題。作為司法訴訟主體和訴訟監督主體的檢察機關，在履行刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察等各項檢察職能的過程之中，均有可能主動發現司法人員在訴訟過程中的違法違規行為，或者通過當事人及其他訴訟參與人的申訴、控告發現相關人員的相關違法違規行為。相較監察機關而言，檢察機關具有長期訴訟監督實踐積累而成的經驗和錘鍊出的專業能力，能夠更加準確地判斷相關違法違規行為的性質、情節，可以更加有針對性地展開偵查等訴訟活動。
刑事訴訟法規定的檢察機關可以直接立案偵查的司法人員職務犯罪行為，都發生在訴訟這一特定的場域內，無論是犯罪線索的發現，還是事實的調查，無不與檢察機關有著極為密切的聯動關係。尤其，作為訴訟監督和審查起訴主體，檢察機關具有一些獨特優勢，如：發現犯罪線索的及時性、調查事實的便捷性、處理結果的完整性等等。而由檢察機關對司法人員相關職務犯罪行為進行偵查，也具有不少優勢，如能夠充分利用自身專業優勢和經驗，提高偵查質量和效率；避免將案件移送監察機關重新進行調查而造成總體資源浪費現象，提高辦案效率。可以說，保留檢察機關對司法人員相關職務犯罪的偵查權，能夠補足監察機關在調查司法人員相關職務犯罪方面存在的薄弱之處，是提高打擊司法腐敗效能的重要舉措。
增強法律監督剛性
檢察機關作為憲法規定的法律監督機關，負有對法律實施情況進行檢察督促，保證法律統一、正確實施的職責。《人民檢察院組織法》第20條規定了人民檢察院的法律監督職權，第21條對檢察機關行使法律監督職權的具體方式作出規定：「人民檢察院行使本法第二十條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，並依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。」 就檢察機關實施法律監督的具體方式而言，具有非強制性，缺乏監督剛性。比如，檢察機關僅具有啟動抗訴程序的權力，而啟動抗訴的程序性權力無法產生實體上的約束力；檢察機關可以針對有關機關提出糾正意見，或者發出檢察建議，對於糾正意見或檢察建議後續是否得到落實、執行，檢察機關已無權幹涉，法律監督效果便難以實現。監督與被監督之間存在固有矛盾，檢察機關與監督對象形成監督與被監督關係，這就決定了檢察機關行使監督職能必須以強制力為後盾，以此來保證法律監督效果不會被弱化。如果檢察機關的監督缺乏剛性，監督對象對於糾正意見或檢察建議是否糾正、是否聽取以及如何糾正、如何實施，在很大程度上由其自行決定，更有甚者會對糾正意見或檢察建議產生懈怠情緒，法律監督效果更是難以獲得有效保障。
賦予檢察機關對司法人員相關職務犯罪的偵查權，是糾正違法行為，發現職務犯罪線索，保證糾正意見、檢察建議有效落實的途徑之一，具有增強法律監督效果的重要作用。檢察機關行使偵查權對法律監督剛性的強化作用主要表現在兩個方面。首先，檢察機關偵查權的行使具有強制性，檢察機關有權對相關司法人員採取強制性措施，強制性措施的使用一方面對案涉人員起到糾正作用，另一方面對其他司法人員起到警示作用；其次，監察體制改革後，檢察機關偵查權的行使限制在對訴訟活動實施法律監督過程中，檢察機關法律監督職能主要體現在訴訟監督上，訴訟監督與偵查權的行使相互支撐，通過訴訟監督發現司法人員職務犯罪線索並進行偵查，通過偵查行為督促監督對象落實糾正意見、檢察建議，保證訴訟監督效果。總而言之，在新的制度安排下，檢察機關以行使對司法人員相關職務犯罪的偵查權為後盾，增強了法律監督的剛性。
助推司法公正
維護司法公正和司法權威，是推進法治中國建設、維護社會公平正義的必然要求。「司法是維護社會公平正義的最後一道防線」 這一命題，體現了公眾對司法應然功能的一種期待。「最後一道防線」 能否守住，取決於能否維護法律統一正確實施， 取決於能否維護司法公正。維護法律統一正確實施，維護司法公正，檢察機關承擔著至關重要的職責。檢察機關作為憲法所規定的法律監督機關，其職能主要設置在司法訴訟領域。新時代「四大檢察」 工作的創新發展，從本質上講，就是法律監督職能的有效發揮和不斷強化。刑事訴訟中，檢察機關不僅通過合理的訴訟結構實現權力的配合與制約，而且負有對訴訟活動進行法律監督、糾正訴訟活動中違法行為的職責。即通過監督公安機關的偵查活動、法院的審判活動、監獄的刑罰執行活動等糾正訴訟中的錯誤，保障訴訟的正確性和公正性。民事、行政訴訟中，通過受理民事、行政申訴案件，檢察機關對法院判決、裁定提出檢察建議和抗訴，啟動法院再審程序等，保證民事、行政案件公正審判。總結新中國成立以來特別是改革開放以來訴訟監督的實踐經驗，訴訟活動中侵犯人權、造成冤假錯案和影響司法公正的成因複雜多樣，既有法律政策水平低，不能正確理解和適用法律的原因，也有簡單粗暴執法，超越職權違法辦案、濫用職權，嚴重不負責任、玩忽職守，以及徇私舞弊、徇私枉法的原因，具體表現形式是：在偵查活動中，刑訊逼供、暴力取證、非法拘禁、非法搜!；在審判活動中，徇私枉法，民事、行政枉法裁判；在執行活動中，執行判決、裁定失職，執行判決、裁定濫用職權，虐待被監管人，私放在押人員，失職致使在押人員脫逃，徇私舞弊減刑、假釋、暫予監外執行等。
開展訴訟活動法律監督，確保法律的統一正確實施，就要堅持問題導向，既要加強對訴訟活動的工作監督，又要加強對司法人員履職行為的監督。牢牢把握著易發多發和嚴重侵犯人權、嚴重危害司法公正、人民群眾反映強烈的突出問題，守住司法公正和人權保障的底線不放鬆。保留檢察機關對司法人員相關職務犯罪進行立案偵查的權力，是對訴訟法律監督的強化和拓展，使檢察機關的訴訟監督不僅是對「事」 的監督，而且是對「人」 的監督。一方面，通過對「事」 的監督，及時發現和糾正偵查、審判活動中違法行為、決策錯誤和審判不公。另一方面，通過對「人」 的監督，受理相關訴訟當事人的控告舉報，對訴訟活動中反映出的失職瀆職違法犯罪線索，依法進行偵查和立案前的調查，懲治和預防司法腐敗。這樣，既突出了對訴訟活動進行法律監督的重點，又彰顯了法律監督的政治屬性和法治功能。保留檢察機關對司法人員相關職務犯罪的偵查權，有利於維護司法隊伍的廉潔性和公正性，確保從源頭上實現司法工作清明，從「人」 和「事」 兩方面助推司法公正，通過維護司法公正來實現社會公平正義。
推進腐敗治理現代化
腐敗治理現代化，包括腐敗治理體系現代化和腐敗治理能力現代化。腐敗治理體系和治理能力，是國家治理體系和治理能力中的重要內容。推進國家治理體系和治理能力現代化，是黨的十八屆三中全會制定的全面深化改革的總目標之一。黨的十九屆四中全會對推進國家治理體系和治理能力現代化進行了全面安排部署，提出「堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督」，強調「必須健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，增強監督嚴肅性、協同性、有效性，形成決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制」 「構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制」，具體要求「推動各類監督有機貫通、相互協調」、壓減權力設租尋租空間、推動執法司法等重點領域監督機制改革和制度建設、鞏固和發展反腐敗鬥爭壓倒性勝利。從而，在充分肯定以往腐敗治理成效的基礎上，為腐敗治理體系和治理能力現代化指明了發展方向和道路。
監察體制改革是適應國家治理體系和治理能力現代化的需要， 也是不斷推進腐敗治理體系和治理能力現代化的必然結果。作為國家監察體制改革的制度成果，監察法確立了監察機關在職務違法犯罪查處中的主導地位，將所有行使公權力的公職人員的職務違法和職務犯罪均納入監察調查範圍。2018年修改後的刑事訴訟法，保留了檢察機關在對訴訟活動實行法律監督中發現的司法人員利用職權實施的相關職務犯罪的立案偵查權。由此，初步構建了職務犯罪調查、偵查的雙重管轄制度，並在此基礎上初步形成了一體格局下「監察調查為主體、檢察偵查為補充」 的職務犯罪查處二元機制，從整體上優化了新體制下職務違法犯罪的查處機能。這樣以來，既彌補了前文所述的監察之薄弱之處，又如前文所述增強了法律監督剛性，補齊了制度短板，有利於監察制度和檢察制度的健全和完善，使監察與檢察融創發展，完全契合了十九屆四中全會提出的「推動各類監督有機貫通、相互協調」，推動重點領域監督機制改革和制度建設等要求，推進了腐敗治理體系和治理能力現代化。
司法人員職務犯罪偵查運行的現狀與問題
運行現狀
2018年11月，最高人民檢察院印發了《關於人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規定》（以下簡稱《規定》），明確了偵查實施的場域限於
「對訴訟活動實行法律監督」 中，偵查對象為「司法工作人員」（即本文中「司法人員」），為偵查權的運行提供了依據。根據最高人民檢察院部署，在司法體制改革的總體布局和內設機構重塑性改革中，全國絕大多數檢察機關將對司法人員相關職務犯罪偵查職能納入刑事執行檢察部門，明確其行使此項偵查權。調研發現，廣東、湖南等省則進行了設立專門偵查部門的探索。此項偵查權自2018年11月啟動運行以來，巳取得初步成效。
據對Ｈ省此類案件辦理情況調查顯示：截止到2019年9月，全省檢察機關立案偵查司法人員相關職務犯罪案件17件25人。分別是1件4人的有1件，1件2人的有7件，1件1人的有7件，以事立案暫未確定犯罪嫌疑人的有２件。案件的線索來源主要是，檢察機關在訴訟監督中發現的案件線索，為12件16人，其中，在辦理審查起訴案件中發現案件線索4件8人。接受紀委監委移送案件線索３件５人。受害人舉報控告２件4人。所立案件中，已偵查終結的案件是５件11人，為所查案件的29％和44％。其中，決定移送審查起訴的案件是5件10人，起訴率為100％和90％。①從犯罪嫌疑人的身份和案件性質看，立案偵查公安民警20人，立案偵查法院法官2人，立案偵查涉嫌共同犯罪的其他相關人員3人，所立案件中屬於黑惡勢力「保護傘」性質的案件有10件14人。從案件的線索來源看，主要為檢察機關在訴訟監督中發現、紀委監委移送和受害人舉報。
從辦案主體和工作模式看，由市級人民檢察院立案偵查的案件15件21人，由市級人民檢察院交縣級人民檢察院立案偵查的案件是2件4人，以刑事執行檢察部門人員為主要辦案力量，抽調其他業務部門人員參與辦案，成立偵查辦案組查辦的案件13件20人，從各部門抽人臨時組建辦案機構查辦的案件4件5人。
從採取強制措施看，所立案件中，除一起案件犯罪嫌疑人被監委採取了留置措施，檢察機關立案後暫未對其採取強制措施，其他案件均由檢察機關對犯罪嫌疑人採取了相應的刑事強制措施。其中，採取拘留強制措施的有5件7人，採取逮捕強制措施的有6件8人，採取指定居所監視居住措施的有6件11人，採取取保候審強制措施的有7件13人。採取取保候審的，分兩種類型，一種是先採取指定居所監視居住後變更為取保候審，另一種是直接決定取保候審。
上述相關情況表明，刑事訴訟法保留檢察機關對司法人員相關職務犯罪偵查權的制度效能得以初步發揮。其一，新體制下此項偵查權啟動不到一年，Ｈ省有25名司法人員因涉嫌利用職權侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪受到查處，已初步形成的司法反腐的有利態勢，對促進司法人員嚴格執法、規範辦案無疑將起到一定的警示作用。特別是，嚴肅查處充當黑惡勢力保護傘的案件，對掃除黑惡勢力、懲治發生在群眾身邊的腐敗，具有重要的法治效能。其二，由市級人民檢察院立案偵查和由市級人民檢察院交縣級人民檢察院立案偵查，以刑事執行檢察部門人員為主要辦案力量和抽調其他業務部門人員參與辦案，是新體制下職務犯罪偵查全省「一體化」、全院「一盤棋」 模式的重要探索。其三，在強制措施的採用、銜接、變更上，體現了檢察機關與監察機關的緊密銜接，法律賦予的各種偵查措施和強制手段在辦案中發揮了積極作用。其四，無論是案件線索的移送，還是互涉案件的移交，均體現了檢察機關與監察機關的緊密配合和銜接。其五，約三分之一的案件偵查終結，約100％的起訴率則表明偵查工作基本符合程序規範和證據標準要求。通過對該省的相關業務數據進行分析，可以發現檢察機關相關職務犯罪偵查權運行情況可圈可點。
實踐難點
檢察機關對司法人員相關職務犯罪偵查工作雖然取得了初步成效，然而，卻並不盡如人意。課題組從某省辦理司法人員相關職務犯罪案件情況中發現，該省檢察機關在偵查部門轉隸前，每年查辦此類案件近百件。新制度實施後辦理的案件數下降了約三分之二。這與同時段紀檢監察機關立案、結案和處分人數大幅上升，投案自首的人數成倍增長的情況相形見拙。檢察機關相關職務犯罪偵查的制度效能，有待進一步提升。調研分析表明，除工作磨合期效能減損等正常因素外，還存在一系列亟待解決的困難和問題。
第一，線索搜集渠道不暢。司法人員相關職務犯罪偵查線索的搜集主要有三個渠道。一是在訴訟監督中發現。檢察機關有多個部門承擔訴訟監督職責，但是，偵查權卻由市級人民檢察院集中行使，存在訴訟監督與偵查在檢察機關內部分屬不同部門甚至不同層級人民檢察院的狀況。轉隸前，檢察機關內部移送瀆職侵權犯罪線索，就存在不善於發現線索、發現線索移送不及時的問題。新形勢下，捕訴一體和內設機構改革改變了原來的辦案模式和機構設置邏輯，檢察機關需要重新理順訴訟監督職能與職務犯罪偵查職能的關係，形成一個相互銜接、協調配合的整體。二是紀檢監察和其他司法機關移送。由於刑事訴訟法明確規定檢察機關只有對「在對訴訟活動實行法律監督中發現的」司法人員相關職務犯罪行使管轄權，一方面「限縮了檢察機關自偵案件線索的來源」，另一方面將檢察機關的立案偵查職能管轄限定於訴訟活動中的十四種罪名。實踐中，紀檢監察和其他司法機關收到司法人員犯罪線索後，需考量是否屬於檢察機關「在對訴訟活動實行法律監督中發現的」，依照刑事訴訟法是否屬於檢察機關受案範圍，從而影響了線索移送的適當性、及時性，一定程度上還消解了線索移送的動力。三是群眾舉報控告。由於司法人員本身就是法律的踐行者，與非法獲取不正當訴訟利益者的關係十分緊密，而且十四種罪名中有明確被害人的情形較少，必然導致訴訟領域瀆職侵權行為的「秘密性」 極強。普通群眾往往很難掌握犯罪線索，即使是有群眾舉報，其所舉報的問題往往也表面化，往往不具有明確的可查性，而訴訟活動中有利害關係的當事人的控告往往只能反映表面現象和主觀印象，缺乏具體客觀的事實、證據、情節和過程，不能提供實質上的偵破線索。
第二，偵查措施存在局限。司法人員相關職務犯罪隱蔽性強，行為人法律素養高，反偵查能力強，偵查和審判機關工作人員涉案佔比大。② 檢察機關取證特別是獲得口供較為困難，現有的辦案水平之下，刑事訴訟法規定的強制措施不能適應偵辦司法人員相關職務犯罪工作的需要。一是通過刑事拘留的短期時間難以審訊突破口供。檢察機關負責偵辦的十四種罪名的犯罪嫌疑人都是司法人員，他們大多對檢察機關的辦案程序和時限了如指掌，能夠清楚地知道程序時間節點，進而容易採取對抗到期限用盡的方式與辦案人員周旋。二是指定居所監視居住安全壓力大。相對於刑事拘留或逮捕，指定居所監視居住可以為審訊突破提供一些方便條件，如避免了嫌疑人在看守所集中關押時的「交叉感染」，提審相對方便，容易拉近犯罪嫌疑人與訊問人的心理距離，有利審訊和取得突破等，但給辦案帶來便捷的同時，相對於把犯罪嫌疑人羈押在看守所，辦案安全風險、辦案成本劇增。現實中，指定居所監視居住場所容易出現安全事故，為了嚴防死守，檢察機關需要安排陪護人員近身24小時輪班值守，監控室須安排人員24小時值班，且案情保密需要與監視居住執行方面的矛盾難以有效解決。在嚴格追責的壓力下，檢察機關反而不敢適用指定居所監視居住。
第三，案件的管轄亟待改善。根據《刑事訴訟法》條文的表述，檢察機關對司法人員相關職務犯罪的管轄並不是獨佔和排外的，原則上監察機關也可以進行立案調查。實踐中，獲取不正當利益往往是司法人員濫用職權、徇私舞弊犯罪的主要動機，訴訟領域內的瀆職侵權犯罪背後隱藏著索賄、受賄、行賄等犯罪。因而，經常會遇到涉案的司法人員既觸犯徇私枉法等檢察機關管轄的罪名，又觸犯受賄罪等監察機關管轄的罪名的情形，這就涉及互涉案件的管轄問題，也涉及檢察機關偵查辦案與監察機關調查辦案的關係的問題。以司法人員受賄後徇私枉法為例，檢察機關對徇私枉法罪具有管轄權，監察機關對受賄罪有管轄權，為查清犯罪事實，還需要對行賄人員行賄犯罪進行調查，顯然，檢察機關無權對行賄人、受賄人立案和採取強制措施，只能由監察機關進行立案調查。對於這類案件，目前實踐中的做法是，檢察機關和監察機關分別立案，檢察機關利用監察機關採取留置措施期間將受賄事實和徇私枉法事實全盤查清，待檢察機關全盤查清後由監察機關完善受賄罪調查訊問筆錄，案件審結後，監察機關以受賄罪移送檢察機關審查起訴，檢察機關則以徇私枉法罪同步移送審查起訴，最終檢察機關依照《刑法》第399條第4款從一重罪的規定，擇一重罪提起公訴，從而在法律上解決互涉案件的管轄和查辦問題。這就需要開展大量的匯報、協調與溝通的工作，在一定程度上增加了工作量，也造成了反腐敗資源的浪費。
第四，偵查力量相對薄弱。偵查人才資源不足是檢察機關開展對司法人員相關職務犯罪偵!工作的最大短板。隨著國家監察體制改革的推進，檢察機關近些年來培養的專業偵查人才，特別是年輕業務骨幹大多轉隸到監察機關，檢察機關留存的偵查專業人才極其有限，要組建偵查指揮樞紐、偵!辦案組織存在一定的困難。部分多年前從事過偵查工作的檢察人員不願再回到偵查條線，一些年輕幹警也因偵查工作的艱辛而不願到相關部門工作。課題組在調研中發現，檢察機關要組建專業辦案隊伍、重新培養偵查骨幹，在實際辦案中錘鍊幹警，還需要一定的時間，這也客觀影響了各地檢察機關偵辦司法人員相關職務犯罪工作的推進進度和實際辦案成效。
第五，偵查技術設施滯後。監察體制改革前，檢察機關建立了偵查指揮中心，與電信、銀行、工商、稅務、房產等部門通過多年磨合達成協議，建立了信息查詢平臺，很多市級檢察機關還建立了指定居所監視居住場所。隨著監察體制改革的推進，偵查指揮中心廢棄不用，信息查詢平臺、相關場所等也隨之轉移到了監察機關。職務犯罪偵查模式已逐步從「由供到證」 走向「由證到供」，① 獲取外圍證據對幫助突破口供從而偵破案件非常關鍵。而轉隸後的檢察機關要想查詢信息，只能憑介紹信一家單位接著一家單位的前去查詢。有些部門甚至藉口法律調整或者沒有收到上級部門的指示，不再向檢察機關提供信息。檢察機關需要藉助原來的經驗和工作聯繫，重新建立起偵查信息查詢平臺。同時，檢察機關的偵查指揮信息平臺、信息共享平臺等都需要重新建立，其他與偵查信息化有關的硬體設施設備也需要及時更新、跟進，以適應職務犯罪偵查工作智能化、現代化、科學化的需要。
司法人員職務犯罪偵查機制的健全完善
（一） 確立檢察機關相關職務犯罪偵查工作新理念
根據監察體制改革和司法體制改革後檢察機關職能的重大變化，最高人民檢察院提出了「轉隸就是轉機」 「雙贏多贏共贏」 「在辦案中監督、在監督中辦案」 等一系列新理念新要求。② 隨著訴訟活動中司法人員相關職務犯罪偵查權的保留，構建檢察偵查權運行的相關機制，首先應該確立體現檢察偵查權價值目標的基本理念，這是提高相關職務犯罪偵查效能的重要前提。
從有利於有效懲治司法腐敗、強化法律監督、維護司法公正等法治要求出發，檢察機關查辦司法人員相關職務犯罪，需要培植三個理念。其一， 「監督與偵查並重」 的雙責理念。檢察機關應依法扛起訴訟「監督」 和司法「偵查」 兩項職責。在履行法律監督職責中，既要將發現司法人員侵犯人權、嚴重損害司法公正等犯罪行為，納入訴訟法律監督的重要內容，又要把查處司法人員侵犯人權、損害司法公正等職務犯罪行為，作為糾正執法不嚴、司法不公等訴訟職權行為的重要途徑，不斷提高在監督中發現犯罪線索、在偵查中提高法律監督的能力。其二，「違法與犯罪同治」 的辦案理念。「司法人員在訴訟中的違法和訴訟中的犯罪並無天然的鴻溝，有些案件表面上是違法，但一查發現是犯罪；也有些案件開始以為是犯罪，但查後發現僅是違法」，因此，檢察機關相關偵查權的運行視野，不能孤立地「聚焦」 在「犯罪」上，而應將司法人員在訴訟中的「違法」 與訴訟中的「犯罪」一併納入其中。如果將訴訟活動中緊密聯繫的違法和犯罪拆開管轄，那麼，無論是訴訟活動的監督權，還是相關職務犯罪的偵查權，都是不完整和不周延的。其三，「初查與偵查一體」 的統籌理念。初查是對相關違法犯罪線索進行初步審查、調查、甄別，確認被查對象的行為是否符合立案偵查的條件和標準的活動，是一種任意偵查措施，不得採取強制偵查手段，但從本質上來看，初查是基於我國立案程序的獨立性而產生的現實需要，是具有偵查性質的調查活動。偵查則是經初查決定立案後，對犯罪嫌疑人犯罪事實以及犯罪情節的查證。前者是後者的前提和基礎，後者是前者的結果和依歸，兩者不可分割，整體統一於偵查權運行之中。由於訴訟領域司法人員相關職務犯罪偵查的艱巨性、特殊性，需要統籌檢察機關的偵查力量和資源配置，從初查環節開始，就採取一體化辦案方式認真對待，以提辦、交辦、指定辦、聯合辦等方式，實現偵查活動的統一調度指揮，偵查人才和偵查裝備的統一調配使用，以追求職務犯罪偵查效益的最大化。
確立「監督與偵查並重」「違法與犯罪同治」「初查與偵查一體」 理念，從根本上說，就是要在司法訴訟領域體現執政黨「拔爛樹、治病樹、護森林」的反腐敗價值追求。也就是說，不僅使訴訟活動中司法人員的相關職務犯罪得到及時有效查處，而且體現對司法人員違法問題的「抓早抓小，有病就馬上治」，把司法權裝進位度的籠子裡，確保人民司法為人民，為維護司法公正和司法權威提供有力的監督保障。
（二） 正確把握檢察機關相關職務犯罪偵查權行使的主體與管轄
偵查權行使的主體與管轄，是檢察機關相關職務犯罪偵查機制構建的首要問題。最高人民檢察院在《規定》中，對偵查權行使的職能主體、偵查權行使的級別管轄、偵查案件的逮捕與起訴及其他管轄的分工調整等作了規範性說明。筆者認為，應當正確把握以下幾個方面並在實踐中堅持和完善。
一是在偵查權行使的主體問題上。根據相關法律法規，行使抗訴權的部門特別是民事、行政檢察部門不宜行使偵查權，因此，最高人民檢察院暫時明確由不行使抗訴權的刑事執行檢察部門負責偵查。全國絕大多數省份採用了這一模式。也有部分省市探索設立專門機構，如廣東、湖南等省則進行了設立專門的司法人員相關職務犯罪偵查部門的探索。筆者認為，設立專門機構的探索值得借鑑。從實踐的情況看，刑事執行檢察部門在監察體制改革之前，雖然有一定的偵查職能和經驗，但由於其主業主責是對監獄、看守所等刑事執行場所進行法律監督，從力量上難以適應對整個刑事、民事、行政訴訟中發現、揭露和查證相關職務犯罪的需要。從實踐來看，設立了專門偵查部門的人民檢察院在司法人員相關職務犯罪偵查工作上相對主動。
二是在偵查權行使的級別管轄問題上。要把握此類犯罪的立案偵查由市級人民檢察院管轄。基層人民檢察院發現犯罪線索的，報設區的市級人民檢察院決定是否立案。「最高人民檢察院、省級人民檢察院發現的犯罪線索，可以自行決定立案偵查，也可以將案件線索交由指定的省級人民檢察院、設區的市級人民檢察院立案偵查」，而設區的市級人民檢察院也可以將案件交由基層人民檢察院立案偵查，也可以將案件交由基層人民檢察院協助偵查。同時，還要把握上級人民檢察院偵查終結的案件，經負責審查起訴的部門審查後，可以交有管轄權的基層人民檢察院提起公訴，需要指定其他基層人民檢察院提起公訴的，應當與同級人民法院協商指定管轄事宜；依法應當由中級人民法院審理的案件，由市級人民檢察院提起公訴。
三是在其他管轄的分工調整問題上。要把握最高人民檢察院廢止、建立和保留的相關規定。（1）個別規定不再適用。如，「對直接受理立案偵查案件決定立案報上一級人民檢察院備案，逮捕犯罪嫌疑人報上一級人民檢察院審查決定」 的規定不再適用。（2）保留兩項審批。對於人民檢察院擬作出撤銷或者不起訴決定的案件，審批主體仍然上提一級，即由上一級人民檢察院對該類案件審查批准。（3）偵查與捕訴分離。負責刑事檢察工作的部門認為犯罪嫌疑人符合逮捕條件，需要予以逮捕的，應當由相應的刑事檢察部門進行審查後，報檢察長或者檢察委員會決定是否對犯罪嫌疑人予以逮捕。分別設立負責偵查工作和負責逮捕的部門。（4）繼續實施人民監督員制度。即人民監督員對人民檢察院辦理《規定》所列犯罪案件時進行監督，賦予人民監督員相應的職責，用外部監督保證檢察機關偵查權的依法公正行使。
總體上看，對上述級別管轄和職能分工規定的把握，體現了最高人民檢察院對查辦此類案件多種因素的綜合考量。如就偵查權行使的級別管轄而言，職務犯罪偵查職能轉隸前，全國查處此類案件每年約近千件。這樣的辦案規模由400多個地、市級人民檢察院承擔比較適宜。隨著偵查隊伍整體轉隸，仍留在基層人民檢察院的偵查人才已經不多，由市級人民檢察院管轄，有利於在全市範圍整合偵查力量。同時，由市級人民檢察院管轄有利於排除偵查中的阻力幹擾，保障偵查工作順利進行，也有利於偵查工作規範化。值得注意的是，《規定》中關於「最高人民檢察院、省級人民檢察院發現犯罪線索的，可以自行決定立案偵查，也可以將案件線索交由指定的省級人民檢察院、設區的市級人民檢察院立案偵查。」的表述，具有明顯的導向性，即作為領導機關的最高人民檢察院、省級人民檢察院，首先要考慮「自行決定立案偵查」，只有在交由下級人民檢察院立案偵查更為適宜時，才考慮交由省級人民檢察院、市級人民檢察院立案偵查。這彰顯了領導機關帶頭辦案、促進和支持下級人民檢察院積極辦案的價值取向。
（三） 健全完善檢察機關相關職務犯罪偵查權運行的基本程序
程序是機制構建的基本內容。程序設置必須體現合理性、正當性和可行性，既符合法律規定，又符合運行規律。根據刑事訴訟法中關於「人民檢察院對直接受理的案件的偵查」 的相關規定，結合司法人員相關職務犯罪的基本特點，總結相關制度實施以來的相關經驗，筆者認為，應當建立健全以下程序規範。
1.線索受理程序。對司法人員涉嫌侵犯人權、損害司法公正的職務犯罪線索的受理，是開展偵查工作的基礎和前提。為此，承擔偵查職能的市級人民檢察院應把市屬兩級院刑事、民事、行政和公益訴訟等檢察職能部門發現的職務犯罪線索，及時匯集到負責偵查的部門，建立科學合理的線索移送制度，設計好線索移送的路線圖，以實現發現線索與初查、偵查工作的無縫銜接。線索移送做到及時、保密、無遺漏。承辦部門收到案件監督管理部門移交的線索，應當認真分析研判，提出處置意見，形成處置方案。處置意見方案應當在法定期限內作出，並履行審批手續，不得拖延和積壓。對受理的線索，承辦部門應當及時向案件監督管理部門通報。案件監督管理部門要定期向本機關相關負責人報告。同時做好線索處置歸檔工作，歸檔材料應當齊全完整，載明領導批示和處置過程。
2.初步調查程序。初查是指檢察機關對受理和發現的司法人員涉嫌違法犯罪的問題線索進行初步了解、核實的調查活動，是立案偵查的前置條件和重要環節。根據相關法律規定，初查程序應當包括以下方面。第一，審批程序。初查一般應當報檢察機關相關負責人審批。初查方案應當由承辦部門主要負責人和檢察機關分管負責人審批。第二，初查內容。應包括展開初查工作的依據，進行初查的組成人員，需要初查核實的問題與線索，初查的範圍、方式、程序、步驟和時間等內容，以及其他應當注意的事項。第三，組建初查組。根據反映的主要問題的性質和範圍，確定初查人員的組成方式。初查人員最少不少於２人，對於重大複雜、性質惡劣、情節嚴重、工作量大的案件，可以根據具體情況增配人員。第四，採取初查措施。為收集證據，經批准後，初查可採取必要措施，如：與相關人員談話了解情況，要求相關組織作出說明，調取個人有關事項報告，查閱複製文件、帳目、檔案等資料，查核資產情況和有關信息，進行鑑定勘驗等等。確有必要採取技術調查措施或者限制出境的，應當嚴格依照審批程序辦理批准手續，交付有關機關執行。第五，初查結果的處理。初步核實工作結束後，應當撰寫初查情況報告，並由初查人員籤名備查。在對初查情況進行綜合分析的基礎上，承辦部門根據具體情況，提出分類處理建議——擬立案審查、予以了結、談話提醒、暫存待查，或者移送有關機關處理等。初查情況報告和分類處理建議，報檢察機關主要負責人審批，必要時向同級黨委（黨組） 主要負責人報告。
3.立案偵查程序。立案是職務犯罪偵查的法定環節，是偵查權啟動的基本依據。凡需要立案的，應當已經掌握部分職務違法或者職務犯罪的事實和證據，具備進行偵查的三個條件：一是存在職務違法或者職務犯罪的事實；二是需要追究法律責任；三是按照規定的權限和程序辦理立案手續。① 需要注意的是，立案所需的職務違法或者職務犯罪的事實，僅指初步確認的部分職務違法或者職務犯罪的事實，而不是全部職務違法或者職務犯罪的事實；是否需要追究法律責任，要根據有關法律法規的規定來確認，如情節顯著輕微不需要追究法律責任的，則不需要立案；對符合立案條件的，由承辦部門起草立案審查呈批報告，經檢察機關主要負責人審批後，按照幹部管理權限，報同級黨委（黨組） 主要負責人批准，立案偵查。
立案後，檢察機關主要負責人應當主持專門會議，根據嫌疑人情況、案件性質和複雜程度等具體情況，集體研究確定偵查方案。一般而言，偵查方案內容應包括：應當查明的問題和線索，調查步驟、方法，採取措施，預計完成任務的時間，注意事項等等。偵查方案一經確定，偵查人員應當嚴格遵照執行，不得擅自更改方案內容。如遇有重大突發情況，確實需要更改偵查方案的，應當報批准該方案的檢察機關主要負責人批准。立案偵查決定應當向被偵查人宣布，並通報其所在單位等相關組織及其家屬，並向社會公開發布。
4.互涉案件移交程序。檢察機關立案偵查犯罪時，發現犯罪嫌疑人同時涉嫌監察委員會管轄的職務犯罪線索的，應當及時與同級監察委員會溝通，一般應當由監察委員會為主調查，人民檢察院予以協助。經溝通，認為全案由監察委員會管轄更為適宜的，人民檢察院應當撤銷案件，將案件和相應職務犯罪線索一併移送監察委員會；認為由監察委員會和人民檢察院分別管轄更為適宜的，人民檢察院應當將監察委員會管轄的相應職務犯罪線索移送監察委員會，對依法由人民檢察院管轄的職務犯罪案件繼續偵查。人民檢察院應當及時將溝通情況報告上一級人民檢察院。溝通期間，人民檢察院不得停止對案件的偵查。監察委員會和人民檢察院分別管轄的案件，調查（偵查） 終結前，人民檢察院應當就移送審查起訴有關事宜與監察委員會加強溝通，協調一致，由人民檢察院依法對全案審查起訴。
（四）健全完善檢察機關相關職務犯罪偵查權運行的機制保障
一是探索建立線索搜集激勵機制和責任制度。對於在訴訟監督中發現線索後成案的，應當在工作考核中予以鼓勵，作為評先創優的重要內容和依據，對於發現重大有影響的職務犯罪案件的，該表彰的應予表彰，該記功的應予記功，以調動訴訟監督人員發現司法人員相關職務犯罪線索的積極性。要把發現司法人員相關職務犯罪線索列入訴訟監督辦案責任制之中，對於在訴訟監督中應當發現司法人員相關職務犯罪線索而沒有發現的，要追究其失職的責任。
二是探索建立檢察與監察協調聯席會議機制。為確保檢察機關偵查的這部分職務犯罪納入反腐敗鬥爭的大格局之中，而不與監委的辦案工作發生「撞車」，應當加強與監委的溝通聯繫，自覺接受紀委的組織協調。因此，可探索建立檢察與監察聯席會議制度，彌補「文來文往」 的不足。聯席會議主要就案件管轄、交辦和指定管轄、案件線索通報等進行會商。對雙方互涉案件及相關線索進行協調，從資源合理利用原則出發，依法依規明確辦案主體。對辦案中遇到的嫌疑人控制、調查取證的阻力等困難和問題，依法依紀依規綜合施策。對採取刑事強制措施嫌疑人在立案偵查前由紀檢監察機關依紀依法作出黨紀政務處分；對偵查終結不構成犯罪的，移送紀檢監察機關依紀依法處置。
三是建立健全偵查一體化運行機制。總結轉隸前的相關經驗，以省級人民檢察院為主體，對司法人員相關職務犯罪線索進行統一研究、審查把關。以提辦、交辦、督辦、指定辦、聯合辦為主要辦案方式，實行偵查活動線索統一管理，偵查人才和技術裝備統一調配使用。以優化偵查資源配置，破解轉隸後偵查資源不足的困局。課題組在調研中發現，湖南省檢察機關偵查力量實行全省、全院「一盤棋」，平時注意保留適當的偵查常備力量，加強偵查專業化訓練，案件鋪開後，以專門偵查力量為骨幹成員，從全省、全市以及全院抽調其他業務部門有偵查經驗的同志或者偵查工作需要的其他專業人員參與辦理案件，效果很好。
四是建立健全信息技術保障機制。科技強偵是以往檢察機關職務犯罪偵查的一條重要經驗。隨著職務犯罪偵查職能的轉隸，保留在檢察機關的偵查科技裝備已經很少。要履行好修改後刑事訴訟法賦予的偵查職能，必須加強偵查科技裝備建設。在建設的內容、重點、布局等方面，需要根據修改後的偵查範圍加以調整。比如，為了適應偵查司法人員侵權、瀆職犯罪的需要，除了建設某些檢驗鑑定設備之外，當前要特別重視政法機關信息共享這一基礎建設，還要在「智慧檢察」 建設中充分體現偵查的需求，使人工智慧、大數據、雲計算等技術在偵查中充分發揮作用；在建設的布局上，重點是省級人民檢察院和有條件的市級人民檢察院。為此，最高人民檢察院和省級人民檢察院都要制定新的偵查科技裝備建設規劃，推進由傳統的偵查模式向現代化、智能化的偵查模式轉變，不斷提升偵查統籌、科學取證、依法文明辦案的能力和水平。
五是建立偵查人才培養機制。在檢察機關偵查力量整體轉隸的背景下，必須加強偵查專業化建設。長遠而言，建立省市兩級檢察偵查人才培養機制。一要實行「以老帶新」 的實戰練兵。將檢察機關具有偵查工作經歷和經驗的老同志集中起來，本著少而精、寧缺毋濫、確保質量的原則，遴選適宜偵查工作的同志，進行新老搭配，以「傳幫帶」 的形式提升偵查實戰、偵查謀略和偵查策略能力。二要加強業務培訓。從懲治司法腐敗、維護司法公正需要出發，開設針對性和指導性強的專題培訓班，圍繞「規範化取證、精細化初查、專業化訊問、信息化依託、預警化研判、一體化支撐」 等專業化技能，提升檢察偵查幹警履職能力。三要加強偵查人員的選任和考核。既要探索建立偵查資格準入制度，確保新進人員具備基本的專業素養和專業能力，又要在實踐中檢驗能力，嚴肅試用期考察的初衷。嚴格按照選用標準和程序，考察偵查人員專業能力。同時，注重遴選相關人員，完善偵查隊伍的年齡結構、專業結構、知識結構。通過培訓、實戰、考核和遴選等，培養出一批適應檢察偵查工作科學發展的偵查人才和偵查專家。
餘論
在監察法規定公職人員職務犯罪由監察機關管轄的背景下，2018年修改後的刑事訴訟法賦予檢察機關對司法人員相關職務犯罪的立案偵查權，從而形成了司法人員職務犯罪雙重管轄的基本格局。筆者以為，更加有效地以法治思維和法治方式開展反腐敗鬥爭是這一制度設計的出發點和落腳點。客觀上，這一制度設計帶來了司法人員職務犯罪管轄的競合問題。司法人員職務犯罪偵查權是刑事訴訟法賦予檢察機關重要的法律監督手段，檢察機關應當嚴格遵照法定適用範圍妥善行使，適時監督，並著力攻克偵查權權力運行中的瓶頸問題，以確保該項權力的價值得到充分展現。檢察機關在偵查實踐中，如發現涉案司法人員有除十四種罪名以外的職務犯罪線索，有三種處理思路：一是檢察機關撤銷案件，將案件和職務犯罪線索一併移送監察機關，交由監察機關處理；二是由監察機關和檢察機關分別處理，檢察機關將涉案司法人員除十四種罪名以外的職務犯罪線索移送監察機關，對涉案司法人員十四種罪名職務犯罪繼續偵查；三是將在查辦涉案司法人員十四種罪名職務犯罪時所牽涉出來的除十四種罪名以外的職務違法和職務犯罪線索，及時與監察機關溝通，共同決定移送管轄、分別管轄或者併案管轄。筆者認為，第三種處理方式更加合理，不但有利於緩解監察全覆蓋的辦案壓力，而且能夠節約辦案資源。
作者 吳建雄，湘潭大學教授博士生導師、中國反腐敗司法研究中心主任、湖南省法學會法治反腐研究會會長、國家社科基金特別委託項目《中國特色社會主義國家監察制度研究》首席專家 馬少猛，湘潭大學法學院博士研究生