│孫加瑞*
[摘 要]調查核實權是民事檢察監督的重要措施。調查的本質是收集證據,核實的目的是核實收集到的證據。收集證據和核實證據是前後相繼、不可分割的不同階段。檢察機關在民事檢察程序中收集的證據,需要經過審查核實,確認其合法性、真實性、關聯性,才能作為認定事實的證據。對於調查核實權的內容,應注意民事檢察調查權和民事審判調查權的區分,確定民事檢察調查核實權的內容是針對民事審判違法情形,而非民事爭議事實。在此基礎上,應明確調查所得證據本質上屬於監督證據,並在實踐中做好訴訟證據的監督化和監督證據的訴訟化轉換工作。
民事訴訟法第二百一十條規定:「人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要,可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。」事實上,在該法修改前,民事檢察調查核實權在實踐中就早有應用,但也存在一些不同觀點。筆者擬根據民事檢察工作實際,從調查核實權的相關概念辨析、民事檢察調查核實權的權利屬性、調查核實權的內容等方面,對制度設計完善作一思考。
一、調查核實概念的來源——從調查到調查核實
(一)法律規定中的檢察機關調查權
1979年人民檢察院組織法第七條規定,「人民檢察院在工作中必須……調查研究,重證據不輕信口供」。這是該法中唯一提到「調查」一詞的條文。1979年刑事訴訟法第三十五條關於「對一切案件的判處都要重證據,重調查研究,不輕信口供……」的規定與此基本相同,兩者都強調「重調查(研究)」「重證據(不輕信口供)」。1979年刑事訴訟法第五十八條還規定,「偵查是指公安機關、人民檢察院在辦理案件過程中,依照法律進行的專門調查工作和有關的強制性措施」。結合這些規定,可知當時的法律已經明確規定了檢察機關的調查權。1979年刑事訴訟法第一百二十六條規定,「經法院調查又未能收集到必要的證據……」,可知調查就是收集證據,調查就是取證。由此有了「調查取證」的稱謂。
民事檢察的相關規定從一開始就沿用了前述調查的概念。例如,1992年最高人民檢察院《關於民事審判監督程序抗訴工作暫行規定》沿用「調查」「調查取證」的提法,其第四條規定:「人民檢察院……可指令下級人民檢察院協助調查。」第五條規定:「人民檢察院立案審查案件,可向人民法院調取案卷材料,調查取證,必要時進行勘驗、鑑定。」
2001年最高人民檢察院《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》(以下簡稱《辦案規則》)繼續使用「調查」和「調查取證」的提法。例如,其第十八條規定:「有下列情形之一的,人民檢察院可以進行調查:(一)當事人及其訴訟代理人由於客觀原因不能自行收集的主要證據,向人民法院提供了證據線索,人民法院應予調查未進行調查取證的;(二)當事人提供的證據互相矛盾,人民法院應予調查取證未進行調查取證的……。」
(二)調查核實概念之運用
「調查核實」的概念較早出現於1996年刑事訴訟法之中,該法有兩個條文規定了法庭的「調查核實」,分別是:第一百五十八條規定的「法庭審理過程中,合議庭對證據有疑問的,可以宣布休庭,對證據進行調查核實」「人民法院調查核實證據,可以進行勘驗、檢查、扣押、鑑定和查詢、凍結」,以及第一百七十一條第三款規定的「法庭審理過程中,審判人員對證據有疑問,需要調查核實的,適用本法第一百五十八條的規定。」由此可見,這兩條中的「調查核實」,僅指法庭審理過程中的活動,其內容主要是對已有證據的核實,而非證據的收集。當然,鑑於在法庭上出示的證據是參與庭審的各方已經持有的證據,與通常意義上的調查(收集證據)還有差別,這種「調查核實」的提法也就不無可推敲之處。
把檢察機關與「調查核實」概念聯繫起來,肇始於2010年7月26日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部《關於對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定(試行)》(以下簡稱《若干規定》),其第二條規定:「人民檢察院依法對訴訟活動實行法律監督。對司法工作人員的瀆職行為可以通過依法審查案卷材料、調查核實違法事實、提出糾正違法意見或者建議更換辦案人、立案偵查職務犯罪等措施進行法律監督。」其第三條規定:「司法工作人員在訴訟活動中具有下列情形之一的,可以認定為司法工作人員具有涉嫌瀆職的行為,人民檢察院應當調查核實……。」
(三)調查核實概念的泛化
2010年《若干規定》中「調查核實」概念一經出現,便迅速泛濫。首先,最高人民法院、最高人民檢察院《關於民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見(試行)》(以下簡稱《若干意見》)第三條規定的調查核實制度是:「人民檢察院對於已經發生法律效力的判決、裁定、調解,有下列情形之一的,可以向當事人或者案外人調查核實……。」其次,2012年刑事訴訟法第五十五條規定了調查核實制度:「人民檢察院接到報案、控告、舉報或者發現偵查人員以非法方法收集證據的,應當進行調查核實。對於確有以非法方法收集證據情形的,應當提出糾正意見;構成犯罪的,依法追究刑事責任。」再次,2012年民事訴訟法第二百一十條新增調查核實制度,即「人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要,可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。」為貫徹落實這一規定,最高人民檢察院2013年制定了《人民檢察院民事訴訟監督規則(試行)》(以下簡稱《監督規則》),其第五章「審查」第三節專門規定「調查核實」。最後,2018年修訂後的人民檢察院組織法放棄使用已久的「調查」概念,改而使用「調查核實」的提法。從字面上講,檢察機關行使的不再是「調查權」,而是「調查核實權」。
(四)檢察機關調查核實概念泛化的反思
《若干規定》只是單獨把檢察機關的調查工作改稱為「調查核實」,其他司法機關的收集證據工作繼續使用「調查」概念。例如,《若干規定》第五條規定:「人民檢察院認為需要核實國家安全機關工作人員在訴訟活動中的瀆職行為的,應當報經檢察長批准,委託國家安全機關進行調查。國家安全機關應當及時將調查結果反饋人民檢察院。必要時,人民檢察院可以會同國家安全機關共同進行調查。」「對於公安機關工作人員辦理危害國家安全犯罪案件中瀆職行為的調查,比照前款規定執行。」對於同樣的工作內容,因部門而異使用不同的概念,這是需要反思的。
客觀地講,《若干規定》雖然提出了檢察機關調查核實的概念,但並未放棄長期使用的調查概念,甚至在更多的地方繼續使用調查的概念。經統計,該文件中調查核實的概念共在四個條文中出現七次,調查的概念共在七個條文中出現十三次。另外,雖然《若干規定》在一些條文中將調查改稱為調查核實,但其他相關概念卻沒有變化:一是使用「調查結果」而非「調查核實結果」。如第六條第二款規定,「人民檢察院應當及時進行調查核實並反饋調查結果」。二是使用「調查內容」而非「調查核實內容」。如第七條第三款規定,「人民檢察院在調查期間,應當對調查內容保密」。三是使用「調查期限」而非「調查核實期限」。如第八條規定,「人民檢察院對司法工作人員在訴訟活動中的涉嫌瀆職行為進行調查,調查期限不得超過一個月。確需延長調查期限的,可以報經檢察長批准,延長二個月」,等等。
如此說來,《若干規定》雖然首先提出了檢察機關「調查核實」的概念,但並未完全放棄使用已久的調查概念和相關制度規範。2012年刑事訴訟法雖然增加了檢察機關調查核實的規定,但刑事檢察中原有的調查制度並未相應修改。《若干意見》雖然照搬了《若干規定》中的「調查核實」概念,但仍保留了「調查收集(證據)」的提法。真正將調查權全面改造為調查核實權的,是此後修改的2012年民事訴訟法,以及2018年修訂後的人民檢察院組織法。不過,這兩個法律中關於調查(核實)的規定均只有一個條文。
二、調查核實權的相關概念辨析(略)
三、民事檢察中的調查內容及與民事檢察職責的聯繫
(一)關於民事檢察中調查權的爭議
調查的內容,是調查工作中首先需要解決的問題。調查的內容當然是案件事實,問題在於其是哪方面的案件事實。《辦案規則》第十七條規定,「人民檢察院審查民事、行政案件,應當就原審案卷進行審查。非確有必要時,不應進行調查」,第十八條則規定在四種「特殊情況」下才可以進行調查。對此,有觀點認為,將檢察官在辦理民事行政抗訴案件時的調查取證範圍限定在法院查證範圍之內,避免對當事人訴訟權利義務的不當幹預。①很明顯,該觀點主張,因為法院在民事訴訟中的查證內容是(而且只能是)民事當事人之間的爭議事實,檢察機關的調查內容也只能是同樣的民事訴訟中的民事爭議事實(在法院查證範圍之內)。這一認識引起了關於民事檢察中應否有調查權的爭議。筆者認為,關於民事檢察中應否有調查權的表面爭論,其實質是關於檢察機關能否對民事訴訟中的爭議事實進行調查的爭議。
(二)民事檢察調查權與民事審判調查權的區分
民事檢察中的調查內容是民事爭議事實,還是審判違法事實,不是由調查的概念來決定的,是由調查的任務決定的。調查的任務服從於整個民事檢察的任務(職能),民事檢察制度的任務決定了調查制度的任務,從而也決定調查的內容。因此,只有從民事檢察制度的基本任務出發,才能正確認識民事檢察的調查內容。
民事檢察與民事審判的職能差別,決定了兩者調查任務的差別。民事審判的職責是解決訴訟當事人之間的民事糾紛,評判當事人的訴訟主張成立與否。因而,法院必須查明相關民事糾紛事實,才能依法作出裁判。這一基本職責決定了法院的調查任務就是查明民事訴訟中的爭議事實(民事爭議事實),然後據以評判當事人的訴訟主張是否成立,作出相應的裁判。與此不同,民事檢察的基本職責是對民事訴訟,特別是民事審判活動的合法性進行監督,發現和糾正違法的民事審判活動。這一基本職責決定了民事檢察程序中各個階段的任務:在受理立案階段,通過梳理線索和初步審查,發現民事審判活動是否有違法嫌疑;在審查、調查階段,通過審查、調查來證實或排除該違法嫌疑,查明民事審判活動中是否存在違法行為以及相關情節;在決定處理階段,對發現(查明)的民事審判中的違法行為採取監督措施,啟動相應的處理程序,包括糾正違法程序和追究責任程序。因此,民事檢察中的調查任務只能是查明民事審判活動是否違法,而非查明民事訴訟當事人的爭議事實。
(三)民事檢察的調查內容是民事審判違法事實而非民事爭議事實
民事檢察中調查核實權的內容集中體現在《監督規則》中。《監督規則》第六十五條列舉了需要調查案件的四種情況,其調查內容均體現了民事審判活動違法的屬性:第一項,「民事判決、裁定、調解書可能存在法律規定需要監督的情形,僅通過閱卷及審查現有材料難以認定的」,其內容雖可能與民事爭議事實有關,但並不相同,都是指裁判活動中存在影響司法公正、司法公信因而需要再審的情形,在性質上屬於民事審判活動違法的情形。第二項、第三項,「民事審判程序中審判人員可能存在違法行為的」「民事執行活動可能存在違法情形的」,明顯屬於民事審判活動(包括民事執行活動)違法的情形。第四項,「其他需要調查核實的情形」,屬於兜底條款,在性質上應與前述具體列舉的情形相同或類似,因而應理解為民事審判活動違法的其他情形。可見,《監督規則》關於調查內容之規定,已經體現了司法體制改革中最高人民法院和最高人民檢察院關於調查內容的基本共識。
四、民事檢察中調查所得證據的屬性及運用
(一)調查所得證據之屬性——監督證據而非訴訟證據
在民事檢察中,檢察機關代表國家行使法律監督權,保持客觀、中立、公正的立場,其調查取證只能是為了查明所辦案件的真相;在調查中不代表任何一方當事人,也不是為了某一方的民事利益。檢察機關因法律監督工作需要而收集、使用證據,與檢察機關履行的法律監督職責直接相關,因而,此類證據帶有明顯的監督屬性,可以稱為監督證據。與此對應,民事訴訟中當事人為了證明自己的訴訟主張,所收集、使用的證據,則屬於訴訟證據(行權證據)。監督證據不同於訴訟證據,兩者在取證目的和使用目的上均有明顯不同。前者是檢察機關為了履行法律監督職責,後者是當事人為了證明自己的訴訟主張。具體說來,檢察機關收集監督證據,主要是為了發現是否存在有需要監督的事實,並查明相關事實的具體情形;檢察機關運用監督證據,主要是據以判斷是否需要作出以及如何作出相應的監督決定。所有有助於作出相關監督決定的證據,都可以成為監督證據。在製作的監督決定文書中,檢察機關應當具體說明、分析相關證據,證明其作出該決定的合理性。例如,按照抗訴書的製作要求,檢察機關認為「有新的證據足以推翻原判決、裁定的」,就應當在文書中查明事實部分予以特別說明。
(二)監督證據的訴訟化與訴訟證據的監督化
因為使用者身份、使用目的的不同,同一證據用於支持一方當事人的訴訟請求時,可以成為訴訟證據;用於支持檢察機關履行法律監督職責時,可以成為監督證據。同一證據在不同使用者手中可能被用於不同的證明目的,就有了不同的證據性質。
其一,訴訟證據的監督化轉換。檢察機關用以支持監督決定的證據(監督證據),除一部分是專為監督目的而調查收集的證據外,更多是通過審查發現的法院案卷中原有訴訟證據。這些證據本是當事人用以證明各自訴訟主張,屬於訴訟證據,但在檢察機關使用這些證據支持自己作出的監督決定時,就成為監督證據。相應地,申請人提交的「足以推翻原判決、裁定的新證據」,在申請再審時和法院裁定再審後都可以證明其訴訟主張,屬於訴訟證據,但檢察機關據以作出抗訴決定時,則成為監督證據。
其二,監督證據的訴訟化轉換。在一些情況下,當事人可以使用檢察機關收集的某些證據支持其訴訟主張,將監督證據用作訴訟證據。例如,在抗訴引起的再審程序中,當事人認為檢察機關調查收集的證據能夠支持其訴訟主張的,可以在庭審中要求出示或者舉證、質證。
(三)監督證據在審判程序中的運用問題
民事檢察中的監督決定,其基本效力僅是啟動新的審理程序或審查程序,如抗訴書最後一句話都是「請依法再審」,即提請啟動再審程序。法院在收到監督決定後,若啟動了新的審理程序或審查程序,則監督決定的效力已經實現,監督決定的任務已經完成,檢察機關再無使用其調查所得證據的餘地:無須重複證明其監督決定的正當合理,也不能據以要求法院改判以支持或反對一方當事人的訴訟主張。由此亦可知,依《監督規則》第九十六條規定,檢察人員出席再審法庭的任務之一是「對依職權調查的證據予以出示和說明」,值得商榷。
檢察機關調查所得的證據,有的不影響法院的處理結果,如關於原審程序違法的證據;但有的既可以支持檢察機關作出監督決定,又足以影響法院的處理結果,如有新的證據足以推翻原判決、裁定時,不但檢察機關應當據以抗訴,法院也應當據以改判。對於這類證據,當事人在法庭上可以要求出示或者舉證、質證,法院也可以參照最高人民法院《關於民事訴訟證據的若干規定》第五十一條的規定處理,即法院依照職權調查收集的證據應當在庭審時出示,聽取當事人意見,並可就調查收集該證據的情況予以說明。這也說明,檢察機關不出席再審法庭時,法院可以正常運用抗訴中涉及的相關證據,法院的正常審理活動不會受到影響。
*作者單位:最高人民檢察院第六檢察廳。
①參見潘君:《對民行抗訴辦案規則的理解與適用》,載《人民檢察》2002年第1期。
(本文原載《人民檢察》2019年第24期)