【摘要】菅義偉接替長期執政的安倍出任新首相，與安倍及自民黨派閥支持有關，因而安倍外交理念註定會影響「菅內閣」的對外關係。深化日美同盟關係，注重印太視閾下的日澳、日英等「準同盟」構建，繼續「戰後外交總決算」，均是菅義偉政府堅持安倍時代「戰略性外交」的理念表達。菅義偉強調「將與近鄰各國構築穩定的關係」，表明安倍外交遺產涉及的日俄領土問題、朝鮮半島「歷史問題」等「負面清單」依然困擾「菅內閣」的外交決策。儘管菅義偉首相表明其對華政策奉行安倍既定方針，亦不排除出現或然性現象。具體來說，中日關係中的結構性問題加之中美關係的不確定性，是考驗「菅內閣」大國「平衡外交」的試金石。
【關鍵詞】後安倍時代 日美同盟 平衡外交 中日關係
【中圖分類號】D73/77 【文獻標識碼】A
2020年9月，自民黨總裁易人，安倍內閣官房長官菅義偉繼任首相，日本內政外交進入「後安倍時代」。就日本外交政策及中日關係走向而言，菅義偉已明確將繼續堅持安倍的對外關係理念。但有評論認為，頗具過渡色彩的首位「後安倍時代」首相，很難在為期一年的短暫任期內為日本外交設定新航線。儘管「菅內閣」會根據國際局勢適度調整日本對外政策，但以「積極和平主義」「俯瞰地球儀外交」和「戰後外交總決算」為代表的安倍對外政策與理念，將會以「菅內閣」特有的外交政策色彩加以繼承、調整與發展。
安倍外交理念註定會影響「菅內閣」的對外關係
日本政壇突如其來的首相更替，讓國際社會對「後安倍時代」日本內政外交產生諸多猜測。在政治同僚中，不乏標新立異、謀求出任首相之人，但安倍為何對官房長官菅義偉「情有獨鍾」，顯然是覺得將內政外交大權交予自己的「大內總管」更為放心。事實上，新晉自民黨總裁、首相菅義偉新內閣中的20名閣僚，有安倍內閣8名閣僚留任，這顯示出延續安倍時代內政外交理念及政策的政治態度。儘管菅義偉首相表示「將大膽起用適合我政策的人」，但實際上卻展現出繼承前政權、缺乏原創性的路線。如此看來，菅義偉留任安倍「老臣」外務大臣茂木敏充，啟用富有外交經驗的安倍側近出任要職，延續安倍外交政策理念及路線的用意顯而易見。
菅義偉在自民黨總裁競選演講中就明確表示，要堅持安倍的「積極和平主義」外交政策與理念。安倍在第二次執政時期提出了「俯瞰地球儀外交」「積極和平主義」「價值觀外交」「戰略性外交」和「戰後日本外交總決算」等諸多新名詞，其在外交領域的良苦用心就是為了擺脫「戰後體制」，實現「大國化」戰略目標。從外交遺產上看，以穩固的日美同盟關係為前提，安倍通過建立良好個人關係的「首腦外交」，同一些「重要」國家籤訂了一系列雙邊多邊經貿、防務協定，在一定程度上提升了日本的外交自主性。但是，安倍未能實現與俄羅斯籤署和平條約、解決朝鮮綁架日本人問題等「夙願」，與近鄰韓國的關係依然齟齬不斷，這些棘手的外交遺留問題，仍然需要「菅內閣」費心費力加以解決和應對。
值得強調的是，安倍第二次執政時期在對華政策上出現了較為明顯的變化與反覆。即從上任初期的對華遏制，到2018年前後轉而改善中日關係，再到近來就新冠肺炎疫情、東海、臺海、南海及涉港等問題上批評、打壓中國，其主要根源在於安倍等保守派政治家的現實主義、實用主義色彩的外交理念。既可以採取「政經分離」的方式在政治、安保、技術等領域追隨美國遏制中國，也能夠順應國內外經濟形勢變化以派遣特使、視頻拜年等手段改善對華關係，或者從自身國家利益出發，維持兩國基本的貿易往來與人文交流。每當遇到諸如「森友學園醜聞」「加計學園醜聞」等國內政治危機時，安倍又以「俯瞰地球儀外交」「戰略性外交」等外交活動及政績加以應對與排解。這對於長於內政、弱於外交的菅義偉來說，能否如安倍「遊刃有餘」應對錯綜複雜的對外關係，妥善處理中日關係，推進「戰後日本外交總決算」，將嚴峻考驗「菅內閣」的外交能力。
菅義偉作為安倍政權的繼任者，之所以能夠獲得自民黨內七大派系中五派支持，顯然安倍是背後推手。菅義偉在就任首相後的首次記者會上，表達了繼承安倍政權外交理念的舉措及決心：在日本周邊環境日趨嚴峻的背景下，將以有效的日美同盟為核心來推行政策。為了保護國家利益，將戰略性地推進「自由開放的印度洋太平洋」構想，希望與包括中國和俄羅斯在內的各近鄰國家建立穩定關係。為了實現戰後外交總決算，將全力解決朝鮮綁架日本人問題。「繼位」的菅義偉，雖然強調自己參與了許多重大外交決策，有能力應對外交事務，但薄弱的外交經歷，不足以為其提供應對複雜國際形勢的現實外交經驗，恐怕在短時間內難以徹底消除外界對其缺乏外交能力的懷疑。
為了消除日本朝野上下的擔憂，菅義偉不僅留任安倍時期富有外交經驗的「老臣」茂木敏充，亦強調延續安倍的外交政策理念及路線。早年菅義偉與安倍就因在處理「朝鮮綁架日本人問題」上相知相惜，如果說菅義偉不善外交，只是說他一直在官房長官的位置上給安倍外交事務「打下手」，如今他走上前臺延續安倍既定外交路線，雖有「蕭規曹隨」之意，亦不排除適度調整日本對外關係的意向。
「菅內閣」深化日美同盟關係的意向
日本外交戰略既定的基本路線是，在日美同盟框架內強調不斷提高外交自主性、在地區甚至全球範圍內謀求話語權、主導權的傾向。鑑於此，「後安倍時代」的菅義偉首相仍將延續安倍基於上述日本既定外交戰略的基本外交路線方針。
首先，以美國為基軸的外交傳統不會改變，若有變也只是加強與深化。站在「菅內閣」的視角來看，安倍留下的是以「唐納德-晉三」關係為表徵的、被川普譽為「有史以來最好」的日美同盟關係。在川普尚有望實現連任的情況下，菅義偉首相沒有必要亦無餘力對兩國關係進行巨大調整。更何況，已決定辭去首相職務的安倍依然同川普就未來構築飛彈防禦體系等深化日美同盟的具體問題交換了意見，這足以證明日本繼續鞏固日美同盟的決心。2020年9月20日，新任日本首相菅義偉與美國總統川普舉行電話會談，就攜手加強日美同盟達成了一致。川普提出「一起讓同盟得到進一步發展」，菅義偉強調「同盟是地區和平與穩定的基礎」。兩人還確認了日美在研發和普及新冠治療藥物與疫苗方面展開合作。菅義偉就朝鮮綁架日本人問題表示「為了早日解決，將果斷採取措施」，要求川普給予全面支援。兩人在實現「自由開放的印度洋太平洋」上構想也達成了共識。可以說，菅義偉繼承前首相安倍晉三的外交策略，努力與川普建立相互信賴關係。顯然，菅義偉要求川普予以「全面支援」「合作」和尋求「共識」的弦外之音是十分明確的，表明了維持日美同盟關係對於實現日本對外戰略目標的重要性。作為新任首相的菅義偉清醒地認識到，日美同盟仍然是日本安全戰略的支柱，因而要依託日美同盟，不斷提高日本在同盟中的地位和作用。同時不能排除新內閣從自身利益出發討好美國，有可能會作出損害地區及周邊共同安全利益的舉動。
其次，通過擁有「對敵基地攻擊能力」，謀求改變日美同盟機制的「非對等性」。日美關係是一種不對等的同盟關係，結構性的不平等既有歷史原因，亦有現實原因。戰後以來的日本從不習慣因戰敗被美國壓制，到習慣被美國安全保護而得到經濟迅速起飛的紅利。這使得美國必須通過收取安全「保護費」得以維持雙邊同盟的心理平衡，並維護和擴大美國在亞太地區的政治和軍事存在感。但日本對於美國逐年提高安全「保護費」的做法大為不滿，表現出過去少有的所謂對美「離心力」傾向，對此美國一直予以高度警惕，一直以來，美方要求包括日本在內的印太地區同盟國接受「相應的負擔」，繼續迫使日本增加美軍駐留費或購入最尖端美制武器。圍繞上屆安倍政府託付的飛彈攔截相關討論，直接關係到調整以日本為「盾」、美國為「矛」的日美同盟方式，這也是改變「非對等性」日美同盟機制的「契機」。
最後，改變日美同盟機制的「非對等性」，亦是「修憲」應有之義。早在2019年大阪二十國集團（G20）峰會前夕，川普突然批評《日美安全保障條約》的防衛義務是單方面的。時任日本官房長官的菅義偉回應稱：「日美雙方的義務保持平衡，單方面的指責並不恰當。」在菅義偉看來，美方不顧及日方的言行，皆因日本「和平憲法」有關「專守防衛」、不能擁有攻擊性武器等規定的限制。安倍甚至用「斷腸之痛」形容其未能實現包括修改「和平憲法」在內的諸多政治目標的遺憾心情。的確，安倍在任內一直致力於修改和平憲法，以便從根本上消除其對日本軍力發展的法理限制。在這一過程中，修憲與外交已經形成了互為表裡、相互促進的互動關係。就外交而言，修憲的作用在於為日本謀求國家利益最大化增添訴諸武力、進行軍事威懾的籌碼；就修憲而言，外交的作用則體現在對內渲染周邊威脅，為修憲尋找藉口，向外獲取國際理解，為修憲鋪平道路。況且，菅義偉高票當選自民黨總裁、就任首相後就宣稱繼續推進「修憲」。可以預見，只要將「修憲」作為基本方針的自民黨繼續執掌日本政權，日本外交就會堅定不移地為「修憲」這一保守強硬路線的主要目標服務。
「印太構想」視閾下的「準同盟國」及安全機制構建意向
菅義偉首相上臺伊始，就堅持安倍的戰略性外交、價值觀外交理念，與歐美尋求推進「自由開放的印度洋太平洋」構想的共識。發展日澳、日英等國的「準同盟」關係，並打著維護「航行自由」和「法治」的旗號，構建由美日澳印組成的「民主安全菱形」機制，謀求日本外交的戰略自主性。
首先，通過防務安全合作，構建日澳「特殊戰略夥伴關係」。2020年9月20日，新任日本首相菅義偉的首個電話打給了澳大利亞總理莫裡森，雙方就新冠肺炎疫情後建立一個自由開放的印度洋太平洋地區、乃至繁榮穩定的國際社會而加深合作達成「共識」，並一致同意進一步加強日澳雙邊關係，表明深化兩國「特殊戰略夥伴關係」的意願。菅義偉此舉是有意提升與澳大利亞的「準同盟關係」，在堅持安倍倡導的「印太構想」基礎上，在周邊外交中尋找更多「著力點」，以此作為「菅式外交」的新意和路徑。此次菅義偉強調希望日澳在新冠肺炎疫情後「就建立一個自由開放的印度洋太平洋地區而加深合作」的倡議，重點在於強調日澳對於構建包括美國及印度在內的四國合作的重要性，以及增強在東海南海問題上的對華針對性。早在安倍時期就成為日澳首腦共識的《訪問部隊地位協定》（VFA）籤署，提上日澳首腦會談議程，進程可能會加快。若成功籤署，兩國部隊人員因聯合訓練而在對方國家停留時，能順利攜帶裝備和彈藥等物資入境，有望強化雙方防衛合作的深度。這意味著日澳的防務合作關係會朝著更加緊密且制度化的方向發展。
其次，通過日英安全防務合作與交流，推進「印太構想」。日本首相菅義偉於2020年9月23日與英國首相詹森進行電話會談。雙方一致同意為實現安倍前政府提出的「自由開放的印度洋太平洋」構想，在安全保障領域加強合作。兩人還對日英經濟夥伴關係協定（EPA）達成基本協議表示了歡迎。對日本而言，英國是歐洲防衛合作最緊密的國家。近年來，在日本積極推動「自由開放的印度洋太平洋」構想的背景下，日英安全防務交流與互動相比之前更加頻繁和高效，推動了日英「準同盟」關係的形成與發展。日英不僅以安全防務交流為重點，還積極深化雙邊戰略夥伴關係，尋求在全球和地區事務上合作，進而成為印太地區新的不確定因素。
最後，菅義偉力求構建美日澳印合作機制，提升落實安倍提出的「自由開放的印度洋太平洋」構想的影響力和號召力。近年來，日本以維護亞太及世界和平和經濟繁榮共同目標的名義，積極構建基於共同價值觀的「民主國家」政治及安全機制。在亞太地區海洋安全合作方面，日本加強與美國及其盟友遏制中國海洋維權的相互配合。日本、美國和澳大利亞三國國防長定期舉行亞太海洋安全會談，就「南海問題」提出制定「共享信息和通過聯合訓練加強警戒監視」的三國防務合作行動計劃，充當所謂「航行自由」「遵守國際規範」的捍衛者。菅義偉首相於2020年9月25日與印度總理莫迪舉行電話會談。菅義偉呼籲為了實現安倍前政府提出的「自由開放的印度洋太平洋」構想，「希望兩國發揮作用」。莫迪回應稱，「願緊密開展合作」，同意加強協作關係。
近年來，日本不斷通過外長防長磋商（2+2）機制與澳印強化安全合作，菅義偉也從安倍的「自由開放的印度洋太平洋」構想出發，積極與澳印及西方國家加強防務及安全合作，積極推進允許自衛隊提供彈藥的《物資勞務相互提供協定》（ACSA）的修訂或談判，力圖提升日本的亞太地緣戰略控制力。
「後安倍時代」的中日關係走向
繼承安倍外交理念的菅義偉首相上任伊始，就表明發展中日關係的意願。安倍提出「化競爭為協調」的對華政策，緩和了中日關係。菅義偉首相亦有順應國內外變局，發展「面向未來」的中日關係的意向。2020年9月25日中日首腦在電話會談中，習近平強調，中方願同日本新政府一道，按照中日四個政治文件各項原則和精神，妥善處理歷史等重大敏感問題，不斷增進政治互信，深化互利合作，擴大人文交流，努力構建契合新時代要求的中日關係。菅義偉表示「穩定的日中關係不僅符合兩國人民利益，對世界和平繁榮亦不可或缺」。但如何在日美同盟下發展中日關係，是考驗菅義偉首相在中美兩個大國之間開展「平衡外交」的能力。當然，菅義偉強調「將與近鄰各國構築穩定的關係」，顯然突出了中日關係的重要性。
首先，如何推進安倍時代緩和的中日關係，考驗「菅內閣」處理大國關係的外交能力。安倍於2018年10月訪華時表示，「日方願同中方一道，密切高層及各層級交往，持續改善兩國友好的民意基礎，妥善管控好雙方分歧，推進日中戰略互惠關係深入發展，共同致力於地區穩定與繁榮」。對於奉行安倍外交理念的菅義偉首相來說，全力應對自民黨內部右翼勢力阻撓中日高層訪問的言行，妥善處理中日關係中業已存在的問題，將面臨嚴峻的外交決策考驗，也不能排除出現對華過激行為。當然，菅義偉首相必須顧及執政黨內部「知華派」的反應，以符合日本國家利益的外交理念為原則行事。2017年以來中日關係緩和與發展，與自民黨內「知華派」的努力不無關係。未來，支持菅義偉政府的「知華派」、自民黨幹事長二階俊博的意見也可能影響菅義偉的對華態度。他就自民黨內阻撓中日高層交往的論調表示，「必須切實遵守國與國之間的承諾」，表明維護中日關係的態度。為此，菅義偉將會在努力維持並強化日美同盟的同時，與川普政府的對華強硬姿態保持距離，並關注內閣閣僚及政府高官有關涉臺、涉港的言行，謹慎處理中日關係中存在的問題。
其次，聚焦於中日關係中的經貿合作和新冠疫情應對。菅義偉上臺伊始就明確提振國內經濟、發展對外經貿關係的意向。鑑於安倍2018年10月訪華期間達成的中日在第三國基建開發、重啟貨幣互換協議、設立磋商先進技術與保護智慧財產權的共識，預計菅義偉仍會將上述「創新合作機制」構建作為發展中日關係的重點。在2020年9月25日的中日首腦電話會談中，關於新冠肺炎疫情應對方面實施的邊境口岸對策，雙方表示就為儘快重啟商務相關人士的往來而繼續磋商。重視新冠肺炎疫情防治的菅義偉，突出了中日兩國在公共衛生安全領域磋商的必要性。鑑於新冠肺炎疫情依然嚴峻，中日兩國社會均希望加強信息共享、疫情防控等交流合作，菅義偉政府亦會延續安倍時期的聯華防疫抗疫姿態。
最後，菅義偉強調「將與近鄰各國構築穩定的關係」，表明其對華政策與安倍既定方針不會出現大幅變化，亦不排除出現大的變故。既然菅義偉已表示繼續將日美同盟關係作為外交基軸，那麼日本同其他大國及周邊國家間關係勢必只能在這一框架內展開。具體來說，中日關係中固有的結構性矛盾加上中美關係的不確定性，不能排除菅義偉政府延續安倍執政末期為迎合美國而回歸對華遏制的政策取向。
不可否認，中日關係中所涉及的安全利益、政治利益及價值觀衝突仍然是一種客觀存在，隨時可能損害中日關係的健康發展。況且日本政府對華政策歷來存在「兩面性」，近來的涉港、涉臺及釣魚島問題等消極表現，已導致中日兩國間新舊矛盾疊加，嚴重影響了兩國政治互信的可持續性。
總之，儘管日美同盟下的「自由開放的印度洋太平洋」構想及倡議，是菅義偉政府聯盟澳大利亞、英國、印度、德國和法國的戰略性外交首選。然而，「菅內閣」在「後安倍時代」將很難在短時間內打破安倍外交遺留問題的藩籬，尤其是周邊外交難題仍將困擾菅義偉政府。在日俄關係層面，以領土要求為底線的日本在締結和平條約問題上顯然難以作出讓步，兩國關係破局不易；在日韓關係上，日本亦不會在島嶼爭端、「慰安婦」及「勞工」等歷史遺留問題上有所妥協；日朝關係因「綁架問題」和殖民侵略歷史問題而難以實現邦交正常化。雖然菅義偉表明將繼續推進安倍的「戰後外交總決算」，但若不反思安倍的歷史修正主義外交「敗跡」，緩和的中日關係亦會再現不確定性。這不僅印證了安倍歷史性超長期執政對日本造成的深刻影響，也意味著在未來的中日關係發展進程中，「後安倍時代」的歷史特質亦將如影隨形。
（作者為中國社會科學院日本研究所中日關係研究中心研究員）
【註：本文系中國社會科學院創新工程項目「日本外交戰略及中日關係研究」（項目編號：GJ08-2017-SCX-2974）的階段性成果】
【參考文獻】
①《習近平致電祝賀菅義偉當選日本首相 李克強向菅義偉致賀電》，新華網，2020年9月16日。
責編/潘麗莉 美編/宋揚
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