摘要：「內涵式發展」在政策中最早應用於經濟領域，隨後擴散至社會各發展領域，指的是一種以數量增長、規模擴大的外延式發展為基礎和前提，從事物的本質屬性出發的內在性發展模式。「內涵式發展」在我國高等教育政策文件中，經歷了三個發展時期，即初步提出和探索發展期、失語期、逐步確立為我國高等教育發展核心理念的成熟期。當前，高等教育政策文件中的「內涵式發展」主要意義為以不同高校穩定規模、準確定位為前提，以特色發展為基礎，以更科學理性實現高等教育基本職能為依託，以體制機制改革與創新為重點，以凸顯社會文化特色為時代內容，提供了中國高等教育發展的核心理念，也指明了中國高等教育發展的基本方向。
關鍵詞：高等教育;內涵式發展;政策內涵
內涵式發展是當前我國高等教育發展的核心理念，走內涵式發展道路是中國特色社會主義高等教育發展的必然趨勢。習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出要「加快一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展。」2018年在同北京大學師生座談時，習近平總書記再次強調：「當前我國高等教育辦學規模和每年畢業人數已居世界首位，但規模擴張並不意味著質量和效益增長，走內涵式發展道路是我國高等教育發展的必由之路」。2019年由國務院印發的《中國教育現代化2035》提出了優先發展教育，推進教育理念、體系、制度、內容、方法、治理的現代化，著力提高教育質量等一系列重要思想，旨在推動我國教育事業走內涵式發展道路。作為高等教育領域內的一個政策性話語，「內涵式發展」是黨中央根據我國高等教育的發展階段及所處的時代環境，對高等教育發展方向目標與實踐路徑所做的頂層設計規劃。目前學界對什麼是高等教育的內涵式發展，以及如何實現高等教育內涵式發展已有一些討論，但是對於內涵式發展政策的提出及演變過程的理解還不夠全面深入。因此，本文以有關高等教育發展的相關政策文本為切入點，深入分析內涵式發展在高等教育政策文本中的發展演變及豐富內涵，這對於真正理解並不斷推進我國高等教育走內涵式發展道路具有重要的意義。
一、「內涵式發展」在不同社會領域政策中的含義
作為發展理念，「內涵式發展」這一話語最早應用於經濟發展領域，是轉變粗放型經濟發展模式，提高經濟發展質量和效益的重要戰略。隨著「內涵式發展」含義的不斷豐富，這一理念不斷擴大運用範圍，逐漸擴散至不同的發展領域與行業中，並被賦予了新的更為深刻的內涵。理解「內涵式發展」在不同社會領域和發展行業政策文本中的含義，是進一步深入挖掘其在高等教育領域相關政策文件中具體內涵的前提和基礎。
在農村和農業發展領域，2004年《<中共中央 國務院關於促進農民增加收入若干政策的意見>幹部讀本》中指出，當前農業和農村發展的內涵發生了重大變化，主要表現為：第一，要求改變以往在農產品短缺時期，只重視增加產量、保證供給，而忽視資源和環境保護，忽視農村社會事業的發展方式;第二，要求改善農業和農村的發展結構，提高質量、增加效益。在指出要充分挖掘農業和農村內部增收潛力時，明確強調：「發展農村二三產業，不能單純地依靠數量增長、外延擴張，要轉變增長方式，注重內涵式發展。推進鄉鎮企業結構調整和體制創新，建立健全經營機制，增強技術創新能力，提高產品適銷率。」 從農村和農業發展領域這一政策文件的幹部讀本的內容可以看出，內涵式發展是在外延擴大發展到一定階段實現發展轉型的舉措，一方面表明更加關注內部的發展，同時不再僅關注發展的某一基本面，而是更加關注發展的全面性與豐富性，是發展理念的轉變;另一方面表明更加注重通過內部結構的調整、技術的創新等方式，提高發展的質量與效益，是發展模式的轉變。
在旅遊領域，2009年《國務院關於加快發展旅遊業的意見》中指出，旅遊業發展需遵守的基本原則之一就是要「堅持改革開放，破除體制機制障礙，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，走內涵式發展道路，實現速度、結構、質量、效益相統一」。推動旅遊業快速發展的這一政策文件提出要「走內涵式發展道路」，表明內涵式發展一方面要求破除以往政府管理過多、過緊的體制機制障礙，從自身內部的基本發展規律出發進行改革;另一方面要求實現速度、結構、質量、效益相統一，即內涵式發展並非不要速度的發展，而是更強調一種平衡性、協調性和統一性相結合的持續性發展。
在科學技術領域，2012年國務院《關於深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》中明確指出：「提高科研院所和高等學校服務經濟社會發展的能力，加快科研院所和高等學校科研體制改革和機制創新，按照科研機構分類改革的要求明確定位，優化布局，穩定規模，提升能力，走內涵式發展道路。」這一政策規定進一步豐富和明確了內涵式發展所包括的基本內容：第一，明確定位，要求對自身有清晰的認識，即回歸到自身的內在本質規定上，這是發揮自身優勢進行特色發展與深入發展的前提;第二，優化布局，強調內涵式發展絕不是僅限於某一方面的單一化發展，而是在綜合分析考慮的基礎上，不斷豐富、優化內在的各個方面;第三，穩定規模、提升能力，這指明內涵式發展是在已有一定規模的發展基礎上，調整、轉移發展的著力點，將重點置於能力的提升上。
綜合分析「內涵式發展」在上述不同社會領域政策中的表述與含義可知，「內涵式發展」從形式上區別於外在性發展，是從事物的本質屬性出發的內在性發展;從內容上看，「內涵式發展」是一種由事物內部各組成要素共同協調推進，內容更豐富、更有活力的發展理念。因此，可將「內涵式發展」概括為是一種以數量增長、規模擴大的外延式發展為基礎和前提的轉型升級式發展，基本要求是轉變單純依靠數量的增加、規模的擴大來尋求發展的外延式發展模式，旨在通過回歸事物本體，以內生性的、協調性的發展，實現事物內部結構的優化、體制機制的改革創新及發展潛力的最大化挖掘，目的是開拓一條更加科學、更加理性，可實現速度、結構、規模、質量、效益相統一的可持續發展道路。
二、高等教育內涵式發展的政策演變
作為我國高等教育領域內的一個本土性政策概念，「內涵式發展」 經歷了一個歷史發展過程。這一概念最早是以推動高等教育內部各因素的「內涵發展」表述為起點，逐漸擴充為「內涵式發展」，並在政策文本中交替出現。同時，高等教育「內涵發展」與「內涵式發展」 不同時期出現在政策文件中的頻次各不相同，對高等教育發展的要求也不相同。總體而言，這一高等教育政策概念上經歷了三個時期的演變與發展。
(一)「內涵式發展」在高等教育政策中的初步提出以及探索發展時期
從20世紀90年代初到1999年前後的這一時期，高等教育發展的政策文件中尚未提出「內涵式發展」概念，但是提出我國高等教育要「走以內涵發展為主的道路」，發展重點集中關注高等學校內部的各要素，可稱之為內涵式發展在高等教育政策中初步提出及探索發展的時期。
20世紀90年代後，我國的社會主義現代化建設事業邁入了一個新的發展階段，從高等教育發展來看，隨著20世紀80年代中期教育體制改革的不斷推進，我國高等教育有了一定程度的發展，普通高等學校數量從1978年的598所上升到了1986年的1054所，並在1988年達到了1075所。但與此同時，由於高等學校數量增長過快導致的辦學條件不達標準、辦學質量低下等一系列問題，我國高等教育的發展不能完全滿足市場經濟迅速發展對人才的渴求，與國際一流高等教育的發展水平亦存有一定的差距。因此，為促進高等教育能夠適應國內外社會經濟的發展，黨中央從1988年開始在高等教育領域開展充實整頓工作，全國普通高等學校數量保持基本穩定並不斷減少。從20世紀90年代開始，根據我國經濟社會發展及高等教育發展面臨的國內外發展新形勢，黨中央提出我國高等教育要走內涵發展為主的道路。
1993年初，國務院在批轉國家教委關於改革和發展普通高等教育的文件中首次提出了「內涵式發展」概念，「高等教育的發展，要堅持走內涵發展為主的道路，首先使現有學校達到合理的辦學規模，同時進一步發揮學校的辦學潛力，提高整體效益」。這一政策文件還對高等教育的管理體制、高等學校內部各機構的改革、教學的改革、教師隊伍的建設等方面提出了一系列具體舉措，明確指出高等教育的目標是體系建設，「通過改革達到：規模有較大發展，結構更加合理，質量上一個臺階，效益有明顯提高，到20世紀末，初步建立起有中國特色的社會主義高等教育體系」。同年，中共中央國務院發布《中國教育改革和發展綱要》，強調「90年代，高等教育要適應加快改革開放和現代化建設的需要，積極探索發展的新路子，使規模有較大發展，結構更加合理，質量和效益明顯提高。高等教育的發展，要堅持走內涵發展為主的道路，努力提高辦學效益」。該文件進一步指出要根據不同地區、不同類型的學校確定不同的發展目標。這兩項政策文件的出臺決定了20世紀90年代我國高等教育發展的整體方向，即在推動高等學校規模、數量等外延方面發展的同時，將重心逐漸轉向推動學校內部各要素的發展。此後，國務院1994年發布《關於<中國教育改革和發展綱要>的實施意見》，國家教委1996年印發《全國教育事業「九五」計劃和2010年發展規劃》，均明確提出高等教育要走內涵發展為主的道路，在推動高等學校規模適當的同時，注重高校內部結構的調整，以提高質量和效益。尤其是在《全國教育事業「九五」計劃和2010年發展規劃》中提出，以「共建」「聯合辦學」的形式發展高等教育，推動高等學校改變單一的隸屬關係，推動部分高校實行合併發展。此項政策有利於增強高等學校發展的活力，穩定數量並擴大現有高校的規模。教育部在1998年制定的《面向21世紀教育振興行動計劃》中指出高等教育要「繼續實行『共建、調整、合作、合併』的方針」。這一政策的進一步推行實施，推動了高等學校布局的調整與優化。
通過對以上政策文件中相關規定的分析可知，此階段高等教育領域提出要走以內涵發展為主的道路，主要針對學校及其內部各部門的改革。第一，以穩定高等學校數量為基礎(見圖1)，高校數量由1993年的1065所經由合併調整到了1998年的1022所，經過改革，在20世紀90年代高等學校數量基本保持穩定。第二，以調整高等學校的結構為著力點，通過管理體制及內部人事、組織、後勤等方面的改革，使高等學校的管理體制更加科學化與規範化，也增強了學校的發展活力。第三，以適度擴大高等學校規模，優化高等學校布局為主要舉措。這一時期通過「共建」「聯合辦學」等重要舉措，有力擴大了學校的規模，普通高等學校在校人數由1993年的253.55萬人增長到了1998年的340.87萬人(見圖1)，招生人數則由1993年的92.4萬人增長到1998年的108.3萬人(見圖2)。同時，明確了對不同層級、不同類型高校的定位，有助於推動高等學校的特色發展。
(二)「內涵式發展」在高等教育政策中的十年失語期
20世紀90年代，高等教育在以內涵發展為主政策的指導下基本處於穩步前進的狀態。但是從90年代末期以後，「內涵式發展」逐漸在高等教育發展的相關政策中處於「失語」狀態，擴增高等學校的數量和規模成為高等教育發展的重點。
這一失語期的出現有特定的時代背景因素。第一，為了降低亞洲金融危機對國內經濟發展的影響，1999年中共中央轉批國家發展計劃委員會的報告《當前國民經濟社會發展的形勢和任務》，提出將擴大高等學校招生規模作為實施擴大內需任務的重要組成部分。第二，為了緩解就業壓力，從1999年開始普通高等學校每年的招生人數急劇上漲，僅三年時間就從159.68萬人增長到268萬人(見圖2)，極大降低了高中畢業學生過早步入社會的數量，緩解了就業壓力。第三，隨著發達國家高等教育進入大眾化、普及化發展階段，一大批發展中國家也緊隨其後加快推動本國高等教育的大眾化，這一時期推動高等教育大眾化發展成為世界各國高等教育發展的主要趨勢。但我國高等教育的發展相對落後，無法滿足社會大眾對接受高等教育的迫切需求，也無法滿足社會主義現代化建設對高素質勞動者的需求。因此，黨中央決定以前所未有的力度擴大我國高等教育的規模。
中共中央國務院在1999年頒發的《關於深化教育改革全面推進素質教育》中明確指出，要「調整現有教育體系結構，擴大高中階段教育和高等教育的規模，拓寬人才成長的道路，減緩升學壓力。通過多種形式積極發展高等教育，到2010年，我國同齡人口的高等教育入學率要從現在的9%提高到15%左右」。此後高等教育領域實行全面擴招，與1999年普通高校在校人數413.42萬相比，僅經過三年的時間，2002年普通高校在校人數已達到903.36萬人，到2009年增長至2144.06萬人(見圖1)。一系列的擴招政策有力推動了高等教育的迅速發展，使我國高等教育毛入學率從1999年的10.5%增長到2002年15%，到2009年達到24.2%(如圖3)，推動高等教育進入了大眾化發展階段。
在此過程中，有學者指出，「高校擴招後，2002年普通高校在校生數量是1998年的2.7 倍，一些高校教學、食宿和運動設施出現了嚴重短缺，如不及時改善教學和生活條件，就會被限制招生、暫停招生甚至摘牌」。黨中央也高度重視高等學校過度擴張帶來的一系列問題，提出高等教育的發展要貫徹規模、結構、質量和效益相統一的方針，推出了一系列有利於提高高等教育發展質量的舉措。
從這一階段中央有關高等教育發展的各項政策文件來看，雖然很多規定與舉措都有內涵式發展的意蘊，但「內涵式發展」這一話語在政策文件中總體處於失語狀態，本文所搜集整理的教育政策文件中尚未找到有關高等教育「內涵發展」或「內涵式發展」的明確論述。這一時期，高等教育領域的發展以外在擴張為主要方式，在數量和規模上實現了飛躍性的擴增。通過分析可知，「內涵式發展」在這一時期政策話語中隱退有其必然性，是我國高等教育紮實基礎，以實現進一步轉型發展的必經階段。
(三)「內涵式發展」逐漸確立為高等教育發展的核心理念
2010年中共中央國務院在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》中提出要注重教育內涵發展，讓「內涵式發展」這一話語再次出現在高等教育的政策文件中。2010年以來，「內涵式發展」不斷出現在推動高等教育發展的各種重要政策文件中，內涵更加豐富，逐漸確立為新時代我國高等教育發展的核心理念，對推動我國高等教育的現代化發展具有更深刻的指導意義。
從國際發展大勢來看，當今世界正處於大發展大變革大調整時期，世界多極化、經濟全球化深入發展，科學技術突飛猛進，世界各國對人才的質量要求進一步提高。從國內發展看，我國正處於深化改革和全面建成小康社會的關鍵時期，尤其是十八大以來，隨著政治、經濟、文化等方面建設的全面推進及發展方式的不斷轉型升級，以習近平同志為核心的黨中央確定我國進入中國特色社會主義現代化建設新時代的歷史方位，凸顯了培養創新型人才的緊迫性，對教育尤其是高等教育的發展提出了更高的要求。習近平總書記多次指出，要優先發展教育事業，推進教育現代化，辦中國特色的世界一流大學，培養立志為中國特色社會主義現代化建設事業奮鬥終生的有用人才。
從我國高等教育整體發展形勢來看，經過十年擴張性發展，高等學校的數量和規模都有了顯著的增長，到2010年我國高等教育毛入學率已達到26.5%，高等教育逐步邁入了大眾化的發展階段。1999年開始的高校大規模擴招出現的一系列問題雖然有所緩解，但新問題不斷暴露出來，失業問題、教育資源分配不均及考試公平等挑戰限制了我國高等教育的進一步發展。相比於前一時期通過數量和規模的擴張來推動高等教育發展的方式，新時期更需要通過深挖現有高校的內部潛力來推動高等教育質量的提高。
我國即將進入高等教育的大眾化發展階段。2018年，我國高等教育毛入學率已達到48.1%。從2000年到2009年，普通高等學校數量從1042所增長到2305所，普通高等學校在校人數從555.09萬人增長到2144.06萬人，每年招生人數從220.61萬人擴大到639.49萬人，高等教育在數量和規模等方面實現了超速度發展。從2010年開始，我國高等學校的數量、規模與年招生人數基本呈穩中有進的態勢(見圖4、圖5)。這意味著我國高等教育進入了平穩期與轉型發展期。
2010年召開的新世紀第一次全國教育大會昭示著我國高等教育將實現全面轉型發展，由教育大國向教育強國邁進。胡錦濤同志在會上明確指出：「要全面提高高等教育質量，提高人才培養、科學研究、社會服務整體水平，建成一批國際知名、有特色、高水平的高等學校，加快建設世界一流大學和一流學科，顯著增強高等教育國際競爭力」。在全國教育工作會議之後，中共中央國務院在印發的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》中提出要「樹立以提高質量為核心的教育發展觀，注重教育內涵發展，鼓勵高校辦出特色、辦出水平」。這是21世紀以來首次在黨中央的教育發展政策文件中提出「教育內涵發展」。《綱要》對高等教育的發展規劃中將人才培養放在了高校工作的中心位置，同時強調提升高校的科學研究水平，優化高校內部結構，促進高校特色發展。這一系列規定為高等學校挖掘內部潛力，進行轉型升級發展指明了方向。2011年胡錦濤同志在慶祝清華大學建校100周年大會上的講話中明確指出：「不斷提高質量，是高等教育的生命線，必須始終貫穿高等學校人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新各項工作之中。……堅持走內涵式發展道路」。首次提出將「內涵式發展」作為高等教育發展的一種模式。
2012年教育部印發的《關於全面提高高等教育質量的若干意見》中指出，全面提高高等教育質量首要是「堅持內涵式發展。……走以質量提升為核心的內涵式發展道路」。首次提出我國高等教育要「走以質量提升為核心的內涵式發展道路」，胡錦濤同志在黨的十八大報告中更是明確指出「著力提高教育質量，……推動高等教育內涵式發展」，指明了「內涵式發展」是高等教育當前及今後的發展道路與發展模式。2017年黨的十九大報告中，習近平總書記明確指出：「加快一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展」。這裡已將「內涵式發展」視為當前及今後我國高等教育轉型發展的指導理念，為我國高等教育的發展指明了方向。2018年習近平總書記在北京大學師生座談會上再次強調指出：「當前我國高等教育辦學規模和年畢業人數已居世界首位，但規模擴張並不意味著質量和效益增長，走內涵式發展道路是我國高等教育發展的必由之路」。這意味著在新時代，「內涵式發展」是一種區別於規模和數量擴增，真正回歸高等教育本身、從高等學校內部激發發展活力的發展方式。2019年年初，中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《加快推進教育現代化實施方案(2018-2022年)》，明確提出推進教育現代化的十項重點任務之一為推動高等教育內涵發展，進一步明確了走內涵式發展道路是推動我國高等教育轉型發展，實現教育現代化的必然選擇。
三、高等教育內涵式發展的政策內涵分析
「內涵式發展」在不同社會領域政策文件中的含義為分析其在高等教育領域的內涵提供了參考。這一政策術語在高等教育領域政策文本中的表述為其賦予了豐富而清晰的政策含義。
(一)高等教育內涵式發展以不同高校穩定規模、準確定位為前提
《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》指出要「鼓勵學校辦出特色、辦出水平」。《關於全面提高高等教育質量的若干意見》強調要「強化特色，促進高校合理定位、各展所長，在不同層次不同領域辦出特色、爭創一流。……探索建立高校分類體系，制定分類管理辦法，克服同質化傾向。根據辦學歷史、區位優勢和資源條件等，確定特色鮮明的辦學定位、發展規劃、人才培養規格和學科專業設置」。《國家教育事業發展第十二個五年規劃》提出要「推進高等學校有特色、高水平發展。……調整和完善高等教育宏觀政策，引導高等學校合理定位，辦出特色。……使各類高等教育都能湧現出一批有特色的一流學校」。中共中央國務院辦公廳2017年印發的《關於深化教育體制機制改革的意見》指出要「研究制定高等學校分類設置標準，制定分類管理辦法，促進高等學校科學定位、差異化發展」。《中國教育現代化2035》指出要「分類建設一批世界一流高等學校，建立完善的高等學校分類發展政策體系，引導高等學校科學定位、特色發展」。綜合上述政策文件的表述可見，我國高等教育走內涵式發展道路，強調不同類型、不同發展水平、不同發展層次的高校，要明確本校在人才培養目標、學科發展方向等方面的定位，找準自身發展的方向、發展潛力與發展動力，突出「穩定、準確、特色」，實現我國各級各類高等學校的差異化和特色化發展。
(二)高等教育內涵式發展以更科學理性地實現高校的基本職能為依託
高等學校承擔著人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承創新等主要功能，高等教育走內涵式發展道路，需以其承載的基本功能為依託，並以高質量實現為主要目標。自2010年全國教育大會以來，黨中央、國務院和教育部等部門發布的高等教育政策文件在論及內涵式發展時，均以高校的基本功能與責任為著力點。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》明確指出，要通過十年的努力，到2020年實現高等教育在人才培養、科學研究和社會服務等方面水平的整體提升。《關於全面提高高等教育質量的若干意見》及《國家教育事業發展第十二個五年規劃》中將「推進文化傳承創新」納入高等學校的基本職責中，推動了高等學校基本職能的完善。高校在內涵式發展過程中，要將人才培養置於高校工作的中心地位，不斷完善人才培養質量的標準體系，優化人才培養結構，創新人才培養模式，著力培養全面發展的拔尖創新型人才;要努力提升高校的科學研究水平，以基礎性研究為支撐，加強在具有創新性、應用性、複合性、前瞻性及戰略性方面重大課題的研究;要增強高校的社會服務能力與意識，著力推進產學研用相結合，積極關注國家乃至全球性的熱點、焦點問題，始終以服務國家發展、滿足社會大眾需求為出發點和落腳點;要積極發揮高校的文化傳承創新作用，推出一系列具有代表性、影響力的標誌性成果。
(三)高等教育內涵式發展以高等學校的體制機制改革與創新為重點
2012年，教育部在《關於全面提高高等教育質量的若干意見》指出，高等教育內涵式發展要以體制機制的改革與創新為重點。2017年，中共中央國務院辦公廳印發的《關於深化教育體制機制改革的意見》明確提出，「要健全促進高等教育內涵發展的體制機制」。推動高等學校體制機制的改革與創新是高等教育走內涵式發展道路的重點。一是要完善高等學校依法自主辦學機制，調整理順政府與高校的關係，使高校在明確地位的基礎上進行自主管理，不斷完善內部治理結構，設置符合本校特點的各項管理制度。二是要積極改革創新高等學校的人才培養機制，加快建設高水平的本科教育，改革教學管理制度，建立健全學科專業的動態調整機制，完善學生學業考核評價體系，深入推進實踐育人與協同育人制度化。三是要改革創新高等學校的科研體制機制，全面改革高校科研的管理體制機制，包括科研經費的投入管理、科研項目的選擇、科研成果的評價方式、技術成果的轉移轉化機制等方面。
(四)高等教育內涵式發展以表達和彰顯社會文化特色為時代內容
推進文化傳承創新是高等教育的一項重要功能，表達不同歷史時期的社會文化特色也是高等教育的任務和本質特徵。高等教育走內涵式發展道路要注重表達和彰顯時代的社會文化。黨的十八大以來，習近平總書記多次在講話中指出，我國要紮根中國大地辦大學，辦好中國特色社會主義高校，即我國高等教育的發展要彰顯新時代中國特色社會主義思想文化。《中國教育現代化2035》將學習習近平新時代中國特色社會主義思想作為推動教育現代化的十大戰略任務之首，並強調高等教育要全面落實立德樹人的根本任務。
四、結論
「內涵式發展」當前已成為指導我國高等教育發展的本土性核心理念。這一概念在政策中最早應用於經濟領域，隨後擴散至社會各發展領域，指是一種以數量增長、規模擴大的外延式發展為基礎和前提，從事物的本質屬性出發的內在性發展模式。「內涵式發展」經歷了三個發展時期，即初步提出及探索發展期、十年失語期、逐步確立為我國高等教育發展的核心理念的成熟期。當前，「內涵式發展」在高等教育政策文件中的主要內涵為要以不同高校穩定規模、準確定位為前提，以特色發展為基礎，以更科學理性實現基本職能為依託，以體制機制改革與創新為重點，以表達和彰顯時代社會文化特色為內容。
「內涵式發展」不同於「精英-大眾-普及」的高等教育發展階段理論術語，也不同於「規模與質量」二元對立地對高等教育發展優先目標或任務的描述，「內涵式發展」有其特定和豐富的內涵。從歷史上看，這是一個從政策文本走入研究視野的概念，具有深刻的實踐意蘊。它的出現與通常的「從學術話語到政策術語」的擴散路徑不同，「內涵式發展」概念的擴散路徑體現了「從政策術語到學術話語」的反向擴散，是我國高等教育在實踐中所創造的政策術語，為世界高等教育的實踐與研究提供了重要的中國理念，必將引起海內外高等教育學界更多的關注與討論。
文章來源：《清華大學教育研究》2019年06期
作者簡介：崔瑞霞，山西臨汾人，清華大學馬克思主義學院博士研究生，研究方向為習近平關於教育重要論述研究;
謝喆平，陝西大荔人，清華大學教育研究院副研究員，研究方向為高等教育、教育史;
石中英，安徽壽縣人，清華大學教育研究院常務副院長、教授，研究方向為教育學原理、高等教育哲學。