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要弄清這個問題，就需要弄清宋代的地方行政建制：
嚴格地說，宋朝的地方實行州、縣兩級建制。州級行政系統包括府、州、軍及領縣的監，縣級行政系統包括縣、軍使及隸屬於州軍的監。
一、州級行政單位
北宋前期，地方行政系統基本沿襲唐、五代舊制。從神宗時期開始，出現了較多變化。府、州、軍、監 ，一般地說,宋朝在地方設置府、州、軍、監 一級行政機構。北宋初，共設府、州、軍、監 139 個。
仁宗初，設 322 個。神宗熙寧八年（1075），減為 287 個。徽宗時，增至 351 個，南宋 190 個。
1、府
唐朝的府設置較嚴，如果不是為了提高都城的地位，便是為了將皇帝駐蹕之地予以升格。儘管唐朝設府不過10處，但開啟了後世府制的先河，對後代的地方制度發生重要影響。宋初承襲唐制，也在地方實行府制，但置府條件放寬很多,只要屬於軍事上或經濟上比較重要的城市，都儘量設府加以統治，而且與日俱增，以致府在地方行政上的地位和功能，與普通州、軍幾乎沒有兩樣。
北宋最多時共有府 34，其中為京府 4，次府即普通府30 。四京府為東京開封府（都城汴京）、西京河南府（洛陽)、南宋應天府（宋城)、北京大名府（大名、元城）。東京系沿後周之制，西京因後梁和後晉之舊，南京則在宋真宗大中祥符七年（1014）升建，北京在仁宗慶曆一年（1042）升建。次府如潁昌、真定、太原、京兆、河中、鳳翔、江寧、江陵、成都、興元等府。四京府的地位在普通府、州之上。南宋時，共設 42 府。
宋朝還實行「藩府」制，將行在府和陪都以及一些重要的府州定為藩府。神宗熙寧間，大藩府有三京（除汴京以外)，京兆、成都、太原、荊南、江寧府，延、秦、揚、杭、潭、廣州，共 14 處。南宋時，藩府有三京、潁昌（即許州)、京兆、成都、太原、建康（即江寧)、江陵、延安、興仁（即曹州）、隆德（即潞州）、開德（即澶州）、臨安府，秦、揚、潭、廣州，共 18 處。藩府較「節鎮」稍高一等，在大臣出任地方官和官員的職田方面有密切關係。
2、州
宋初承襲唐制，在比較重要的城市設州。北宋初，設州297個。神宗熙寧八年（1075），減為242個。
宋朝州的等級大致有兩種劃分，第一種是分為節鎮（節度州）和防禦州、團練州、刺史州四個等級，不僅表明州的重要程度，而且決定州的官廳設置；此外，這些等級名稱又作為官稱，用做 一些武官的官階，與各州實際毫無關係。第二種是分為雄、望、緊、上、中、下州六個等級。
凡4萬戶以上者為上州,2萬戶以上者為中州,不滿2萬戶者為下州。另外，還有稱為「化外」的羈縻州。
3、軍
宋朝承襲唐、五代舊制，在軍事要地設置軍。五代後梁和後晉為了防制契丹,或加強對某一地區的控制,個別設置軍。後周時，設軍 6 次，皆寄治於縣，隸於州。宋朝開始較多設軍，神宗熙寧八年達 27 處。
軍的地位略低於州，所謂「地要不成州而當津會者，則為軍」。軍分為兩個等級，即軍和軍使，兩者的區別在於，軍與府、州、監同級，而軍使實際只是縣級行政單位，因為種種原因，需要增加事權，才加軍額，其行政長官仍為知縣。
所以，實際上是「知縣兼軍使」。但軍使畢竟地「當津會」,事權重於縣。所以，軍使的地位「在縣之上，軍、監之下」。此其一。軍與府、州、縣一樣，隸屬於路；軍使則隸屬於府、州。如棗陽軍原為隨州棗陽縣,升為軍後,又降為軍使，只令知縣充軍使，仍隸屬於隨州。此其二。
軍之下有一二屬縣，而軍使一般則僅轄倚郭縣。此其三。軍和軍使，都是當時的地方行政單位之一。
4、監
宋朝沿襲唐、五代舊制，在坑冶、鑄錢、製鹽、牧馬之地置監。五代時,因這類監官的職權往往超過縣令,乃有以監兼領縣政的制度。於是監逐漸成為地方行政單位的名稱。宋朝又進一步擴大其管轄區域，設置屬縣，增加其行政權力，使之成為與府、州、軍同級的行政單位。
神宗熙寧八年，僅設 4 監，後來逐漸增多。元豐時，增至 56監。宋朝的監可以分為三個等級：第一等是同下州的監，第二等是隸屬於府、州的監，第三等是隸屬於縣的監。第一等監實際只是縣級行政單位。
神宗元豐時，同下州的監有4處，如荊湖南路的桂陽監，成都府路的陵井監，梓州路的富順監，夔州路的大寧監。這一等的監一半除有倚郭縣外,還有屬縣以及戶口。如桂陽監有平陽和藍山兩縣,共有主戶90866 戶、客戶 9982 戶。這一等監的另一半沒有屬縣，但也有戶口。如富順監共有主2991 戶、客戶 8193 戶；大寧監共有主戶1301戶、客戶 5329 戶。表明這些監還管轄許多居民，顯然還有治理民政的職責。
隸屬於府、州的監則沒有屬縣，但也帶有民戶。如西京阜財監、徐州利國監、兗州萊蕪監、衛州黎陽監等,共 33 處。隸屬於縣的監,僅處於鄉、鎮的地位，只是一些規模較小的礦冶、製鹽場所。如商州上洛縣阜民監和洛南縣鐵錢監，杭州錢塘縣鹽監和鹽官縣鹽監等，共 19 處。
二、縣級行政單位
縣、鎮、寨-——宋朝在府、州、軍、監之下又設置縣一級行政機構,是地方行政區劃兩級建制中最基層的一級。縣以下，在居民稠密和工商業稍為發達或地形險要之地設置鎮、寨。
1、縣
宋朝承襲唐、五代舊制，以縣為地方行政的最低層級。宋太祖開寶九年，共有縣1806個；仁宗初，共1262個:神宗熙寧八年,合併為1135個。將縣分為赤、畿、望、緊、上、中、下七個等級。宋太祖建隆元年,分為八等,中等增加中下等。
京都所治之地稱赤縣,京城的旁縣稱畿縣,4000 戶以上稱望縣,3000 戶以上稱緊縣,2000 戶以上稱上縣，1000 戶以上稱中縣，不滿 1000 戶稱中下縣，500 戶以下稱下縣。後來取消中下縣這一個等級，將不滿 1000 戶以下都列為下縣。
2、鎮、寨
宋沿隋、唐之制，各縣在居民稠密、交通重要、工商業稍為發達的地點設置鎮。最初實行鎮將制，每防 500 人為上鎮，300 人為中鎮，不滿 300 人為下鎮。後收回鎮將之權歸於縣，另由朝廷委派鎮官。宋朝著名的鎮，如東京祥符縣陳橋鎮、密州板橋鎮、秀州華亭縣青龍鎮、無為軍廬江縣崑山鎮、真州揚子縣瓜步鎮、通州海門縣崇明鎮、濠州定遠縣藕塘鎮、建州建陽縣麻沙鎮、太平州黃池鎮、饒州浮梁縣景德鎮等。
在地形險要、必須駐兵扼守防禦的地點，不論是平原，或是山區、沿海，都設置寨或要衝城。如南宋紹興府餘姚縣的眉山和二山、廟山各寨,「皆系沿海控扼去處」。黎州的安靜寨、要衝城、盤陀寨，也分設在本州各「形勢控扼處」，與少數族接境的「緊靠邊界瘴煙之地」。
三、知府與知州
知州的全稱為「權知某州軍州事」，別稱「州將」。一般每州一員。宋太祖「始削外權，牧伯之缺，止令文臣權蒞」。據王琪記載，太宗曾問宰相趙普:「唐室禍源在諸侯難制，何術以革之?」趙普答道:「列郡以京官權知，三年一替，則無虞。」於是分命朝臣出守列郡。後來，參用文、武官，但以文臣為多。二品以及兼帶中書、樞密院、宣徽院職事者，稱「判某府、州、軍、監」。
河南和應天府、大名府是宋朝的陪都，它們的知府必兼「留守司公事」。太原府和延安府、慶、渭、熙、秦州的知府或知州,則兼經略安撫司使、馬步軍都總管。定州、真州府、瀛州、大名府、京兆府的知州、知府，則兼安撫司使、馬步軍都總管。瀘、潭、廣、桂、雄州的知州則兼安撫司使、兵馬鈐轄。潁昌府，青、鄆、許、鄧州的知府和知州則兼安撫司使、兵馬巡檢。
一般知州也必兼本州提舉或主管學事、提舉數州兵甲巡檢公事。有時少數府、州同時有三名長官。如仁宗慶曆初，夏竦最早被任命為判永興軍府兼都部署、經略招討使，隨後陳執中又被任命知永興軍府兼同都部署、經略使，但兩人議論邊事，意見不合，因而在「分出按邊」時，夏竦屯鄜州，陳執中屯涇州。不久，又以範雍為知永興軍府。於是一府出現 3 名知府或知軍，「公吏奔趨往來，想不勝其擾，自昔未嘗有也」。當然，這是特殊情況。
擔任知州者，有 一定的官階和資歷的限制。已在朝廷擔任官職而出任知州者，必須是殿試前三名或省元，太學釋褐狀元，在朝任官較久者；其他未曾任縣官之人，不是三丞（太常承、秘書丞、殿中丞）或二著（著作郎、著作佐郎）、權郎，就只能授予通判差遣。
但從神宗時，為了提拔新進，任用一些資序在通判以下的人出任知州，則稱「權發遣知州」；如再升遷，則落「權」字匹。僅有監當資序的官員，不得除授郡守。年齡則限定在 70 歲以下。孝宗初年，規定武臣中正任觀察使以上差充知州、府者，稱為「知某州、府」；通侍大夫至右武大夫差充知州者，稱「充某州」如系應差文臣待制以上人知州、府，稱為「權知」；武功大夫至武翼大夫帶遙郡差充知州者，則也稱為「權知某州」。
如系應差文臣待制以下人知州、府，稱為「權發遣」；武功大夫至小使臣差充知州、府者，也皆稱「權發遣」。南宋後期的「吏部條法」,規定凡經歷兩任通判終滿,才準許注授知州差遣；如果缺人選注，可以注授第二任通判資序或初任通判之人，但都須從未犯過贓、私罪。
知州，作為一州的長官，有權總理州政。《哲宗正史·職官志》記載，知州負責向轄境的百姓宣布朝廷條制，用教育的方法來引導他們向善,而用刑罰來糾正邪惡。「歲時勸課農桑,旌別孝悌」依照朝廷的法制,管理戶口和賦役、錢穀以及審理案件。「凡兵、民之政皆總焉」。此其一。
屬縣的公事，如果縣令和丞不能決定，則負責決斷；如果自己也不能決斷，則稟告所隸監司及朝廷省部裁定。有關朝廷法令條制，先弄清其意義，認真執行，再發付各縣。此其二。
遇有朝廷赦宥，則率須官吏宣讀，而後頒布全境。遇朝廷舉行祀典，考察所屬官員的德才，予以推薦；如發現官員無能、懈怠或違法，則隨職事奏劾。遇到水旱等天災，按照規定賑濟和安集流亡人戶。州縣出現祥瑞和百姓有孝義值得稱道者,根據事實向上申報。此其三。
看來知州的職權範圍是相當廣泛的，幾乎無所不包。在政治上，因為各州直隸京師，知州有權直接向朝廷奏事。
在財政上，知州也是主財計者。北宋前朝，各州上供朝廷和轉運司調撥的錢物尚無定額，二稅也按 定的比例留給州郡使用，知州的財政管理尚有一定的獨立性。但從神宗時起，先是將各州上供錢物額猛增一倍，隨後又創立「無額上供」。到徽宗時，重修上供額，各路比神宗時又增加至十數倍。這樣,知州在財計上只是催督二稅、收取各種課利等財賦，以便按照定額上供朝廷和本路轉運司（南宋時還有總領所),甚至受命調撥給鄰州和鄰路。
從高宗時開始，規定在知州任滿離職時，必須將現管錢物向新任交割，並且要將交割的錢物數目，依照錢物的經常、餘羨、支用、起解、樁積、增虧等類，分別各種窠名；在交割時，不僅要開具數目和窠名，還要說明各項錢物的用途，如用於今後樁管或合充支造、合行起綱。這些情況都要申報省部。
在司法上，宋朝知州的職責比唐朝中期以前為繁重，而 神宗以後則又為減輕。中唐以前，州的長吏不親「監決」。到宋太宗時,規定凡決徒罪,各州長吏必須親臨。在神宗元豐改制以前，知州有權審核屬縣報呈的徒以上案件之權，也有權判決包括死刑的大小案件。元豐改制後，加強了監司對州縣的監督，取消了知州的大闢終審權，規定必須申報本路提刑司核准，方可執行。
在軍事上，北宋前期的知州握有一定的兵權，尤其是兼任本路安撫使、馬步軍都總管或兵馬鈐轄、兵馬巡檢、提轄兵甲等差遣者。但在神宗兵制改革以後，兵馬改隸正將和副將,「是守無兵權也」。到南宋時，州、縣的所有禁軍、廂軍，甚至弓兵之籍都歸帥司，於是知州的兵權減少到最低限度。
四、知縣
五代時，忽視對縣令的選拔，往往將齷齪無能者注為縣令,致使地方政治腐敗。宋朝吸取這一教訓,從太祖建隆三年（962）開始，大縣和駐有兵馬的縣，選派一員升朝官和京官（文臣）或三班使臣（武臣）擔任知縣事；小縣選派一員選人作縣,則稱縣令。
真宗鹹平間(998-1003），規定知縣兼領兵馬者，升朝官為兵馬都監，京官和選人為兵馬監押。南宋時，擔任知縣的官階降低，從政郎（元豐改制前為錄事參軍和縣令）以上即可為知縣事；從政郎以下，才為縣令。從神宗熙寧十年（1077）開始，還規定選人磨勘改為京朝官後、必須擔任知縣 一職，稱為「須入」。
南宋孝宗淳熙七年（1180），規定武臣知縣、縣令的資序和年齡等，其體為經任、有舉主、關升親民人，年齡不滿 60、無疾病人、識字能書知嘵文義人，不曾犯贓或私罪情節嚴重人，當官考試書判二道。
南宋後朝的「吏部條法」規定，擔任知縣的資序為：一、改官後，考試書、判合格；二、奏補京官曾歷兩任、年 30 以上、無過犯、有監司知州薦舉；三、使臣試換京官，曾歷兩任四考。65 歲以上和恩科 55 歲之人,不準注授知縣差遺。沿邊州縣的知縣，不準選差 60 歲以上之人。
知縣或縣令作為一縣的長官,掌管全縣的政事和民事、部分軍事等。《哲宗正史·職官志》規定，知縣或縣令「總治民政、勸課農桑、平決獄訟，有德澤禁令，則宣布於治境」。凡是本縣的戶口和斌稅、徭役、錢穀、賑濟、財賦出納等事，都負責管理；同時，按時編制戶籍簿書，催理二稅。遇到水旱等災，及時申報，爭取蠲免；百姓因水旱而流亡，負責安置，不使失去生路。民間有孝悌行義著名於鄉裡者、整理事實申報本州，藉以激勵風俗。
知縣或縣令的日常工作，實際主要是「管勾簿書，催督稅賦」，完成每年向州衙上繳定額和額外的財賦的任務;「理婚田詞訟」,審理 杖罪和杖罪以下的各種民事案件。
徽宗政和二年（1112），為促進農業的發展，朝廷制訂出縣令「勸課農桑」十二條，為敦本業、興地利、戒遊手、謹時候、誡勾簡、厚蓄積、備水旱、戒宰牛、置農器、廣栽植、恤佃戶、無妄訟。要求縣令在境內「親詣田疇，勸諭勤惰，以為力田之倡」。
南宋寧宗嘉泰二年（1202)，規定縣令「當以十二事為戒」,這十二成為：自己不貪財，子弟不預政，官物不預借，公事不科罰，保正不催科，戶長不代納，簿帳不關銷，稅苗不失割，公人不下鄉，推吏不鬻獄，差役不偏曲，推排不漏濫。以上的十二條和十二事，都成為考核縣令政績的一種標準，也反映了縣令的職責。
隨著社會關係的日漸複雜和社會矛盾的日益尖銳，以及苛捐雜稅的逐步增加，縣令越來越難做。宋朝士大夫經常談到「當今作吏之難，莫若近民之官。於民尤近者，作縣是也。」所以，宋朝再三強調知縣或縣令差遣的重要性，要求初改為京朝官者必須第一任做知縣。與知州、通判不同的是，知縣或縣令沒有對屬官的「黜陟之權」。
由此，可知知府大略相當於副省級城市或者直轄市的市長兼警備區、衛戍區司令員；知州大略相當於一般地級市的市長兼軍分區司令員；知縣大略相當於縣長（縣級市市長）兼縣武裝部部長。
（正文完）
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