縱觀蘇軾一生的仕途，大部分時間都在外地任官，其職位也多是知州。蘇軾的知州和明清時期的知州不同，且品級還不定，官方叫法也是頗為複雜。
要想搞清楚宋代的知州是個什麼官，就要從宋代的地方機構說起。宋承唐制，在地方上設路、州、縣三級。據統計，北宋初設州297個，神宗八年減為242個。
這些州中依戶口多寡分為雄、望、緊、上、中、中下、下七等；又依地位高低分為節度州、觀察州、防禦州、團練州、軍事州。其中節度州在州名之外另有軍額，如蘇州軍額為平江軍、潤州軍額為鎮江軍，鄂州軍額為武昌軍。一般的州管轄幾個縣至十幾個縣。
唐朝將都城及皇帝駐蹕之地升格為府，上都長安所在雍州為京兆府，東都洛陽所在洛州為河南府，北都太原所在并州為太原府，又有鳳翔、成都等府。宋承唐制，在政治、經濟或軍事上比州更重要的地區設府，數目遠遠多於唐代。
如北宋徽宗宣和四年，共設34府，其中4個京府，即東京開封府、西京河南府、南京應天府、北京大名府；另有30個次府即普通府，如真定府、京兆府、太原府等。
此外，宋代於軍事後交通要道而不成州的地區設軍。如北宋時在宋遼邊界地區設有順安軍、信安軍，設於西夏邊界的德順軍、鎮戌軍等。軍分為兩個等級，即軍與軍使，「軍」與州同級，「軍使」與縣同級、徽宗宣和四年，全國共設州一級的軍52個。
宋代還於礦產、鑄錢、牧馬、產鹽地區設監，地位相當於小州。監也有兩等，一等直屬於路，另一等隸屬與州府，與縣同級。神宗年間，全國共有4個州一級的監，和33個縣一級的監。
如上所述，州在宋代的地位就好比是明清時期的「府」，在地方官僚系統中處於中等地位。蘇軾在密州、徐州、湖州、杭州等地擔任過知州。但知州的叫法在宋代卻有很多種。
宋代諸州設有知州、通判作為正副長官，其屬官有籤書判官廳公事、節度判官等幕職官，及錄事參軍、司戶參軍等諸曹官。
知州的職權是「掌總理郡政，宣布條教，導民以善；歲時勸課農桑，旌別孝悌；其賦役、錢穀、獄訟之事，兵民之政皆總焉。」按宋制，知州以文臣第二任通判資序得舉薦者充任。以官階二品以上及帶中書、樞密院、宣徽使充任者，稱「某州軍府事」；以資歷較淺而充任者，稱「權知某州軍州事」或「權發遣某州軍州事」。
南宋孝宗二年規定，武臣通侍大夫（正五品）至右武大夫（正六品）充任者，稱知州；如該州須差待制（從四品）以上，則稱「權知」；如以武功大夫（正七品）至小使臣（從九品）差充任者，則稱「權發遣」。
從級別的角度而言，宋代的知州與明清時期大致相同，但從職權的角度而言又有所不同。明清時期的知府屬於掌印官，其下的同知等皆為佐貳官或屬官。而宋代的通判與知州的關係並非如此。
宋代諸州設知州外，另設「通判某州軍州事」，簡稱通判。宋初，通判為監郡，既不是知州的佐貳，也不是屬官。歐陽修在《歸田錄》中說：「國初自下湖南，始置諸州通判，既非副貳，又非屬官，故嘗與知州爭權。」
歐陽修所說的情況大概是宋初的情形，但即便是後來，通判也與知州的權力不相上下，只是級別稍低，這一點就好像是清代的總督與巡撫之間的關係。蘇軾就曾經擔任過鳳翔通判，他早通判任上就幾次與知州發生衝突，這也很好地說明了這一點。