保民官制度源於羅馬共和國時期平民和貴族階層之間的鬥爭，這一鬥爭貫穿著共和國歷史，體現於政治、經濟、法律等社會生活的各個層面。若要理解保民官制度，必先研究平民與貴族的源起；而平民與貴族的緣起則要追溯到羅馬早期的社會結構。
羅馬歷史上表現為城邦國家（citta-stato）的結構，按照古老的定義，城邦即參與城市生活和防衛的自由人的組織，這既不同於那些大的地域性君主國，也不同於所有成員均處於臣民地位的東方式的王國（regna）。
羅馬的起源來自一個眾所周知的古老傳說，大約公元前 8 世紀，城市是由阿爾巴·隆嘎（Albana Longa）王國的繼承人擁有拉丁血統的王子羅慕路斯（Romulus）在臺伯河畔建立起的。1據「瓦羅年表」（Marcus Terentius Varro，公元前 116 至前27 年）2記載，此事發生在公元前 754 至 753 年之間。在尤特羅庇烏（Eutropius，）3的《羅馬國史大綱》中，將這一天確定為公元前 754 年 4 月 21 日。
關於建城的傳說極富戲劇色彩，據傳特洛伊淪陷後，英雄埃涅阿斯（Aeneas）流亡至義大利中部建立了
阿爾巴隆嘎（Alba Longa）王國，幾代人之後，王室內部爭鬥，王弟阿穆裡烏斯（Amulius）篡權，為防止合法繼承人的出現，將先王努米託爾（Numitore）的女兒列阿·西爾維亞（Rea Silvia）送入神廟成為貞女。豈料公主與戰神結合生下二子，新王命令將嬰兒投入臺伯河。由於行刑的奴隸故意在河水泛濫期間投入嬰兒，河水未將嬰兒吞沒，反倒將其送上淺灘，恰巧一隻下山飲水的母狼發現了雙生子，它用自己的奶汁撫育了這對兄弟。之後兄弟被一個牧羊人發現並撫養長大，起名羅慕路斯（Romulus）和利穆斯（Remus）。得知自己身世後，兩兄弟回到王宮，殺死叔父。並在當年母狼撫育的臺伯河畔建立新城。建城過程中，二人發生爭執，利穆斯越過了羅慕路斯新城的壕溝，被羅慕路斯殺死。此新城即為羅馬。羅慕路斯也成為羅馬的建立者和第一位王。
關於傳說的細節和人物的可信度，現在去追尋已經毫無意義，其中有多少真實的成分也已經無從可考。因此學者們所關心的問題集中在兩點：即羅馬建城之前的社會組織，以及建城初期的社會結構是一種怎樣的表現？
要理解羅馬建成之前的社會政治組織，需要從羅馬城邦國家形成的過程入手。關於城邦國家的形成，在西方羅馬史學界也沒有一個統一的結論，依照形成方式大致可以分為兩派：
首先，可以稱之為「連合派」。這些學者認為，城邦國家是由諸如家庭（familiae）、氏族（gentes）等一系列小團體逐漸結合而形成的。如義大利歷史學家維科（Giambattista Vico，1668-1744 年）1和英格蘭法學家梅因（Henry James Sumner Maine，1822-1888 年）2等人提出 「父系理論」，即最原始的共同體單位是父系家庭，隨後家庭與家庭之間互相聯合，成為氏族，最終氏族發展為城邦國家。彼得羅·彭梵德（Pietro Bomfante，1864-1932 年）3則是以政治性解讀的方法論證了氏族先於城邦的結論。他們的出發點是任何一個原始組織都是由一定的政治目的形成的，這一目的就是保持內部的秩序和防止外來的侵襲。家庭和氏族就是這樣的政治性組織，其具有和城邦國家一樣的結構和目的，後者是前者的進一步發展。
這樣的觀點遭到了許多來自不同角度的批判，這派學者被稱之為「解體派」。他們持有另一種觀點：城邦國家是由一些較大的組織，比如「遊牧群體」（Orda）在發展過程中逐漸分裂成為一些諸如家庭類的較小組織而形成的。他們的主要有梅耶（Meyer）、阿蘭喬-魯伊茲（Arangio Ruiz）和德·桑切斯（De Sancits）。4 梅耶及其追隨者們認為，最初的原始社會的組織可能是遊牧群體，並且只有它們可能具有國家的特徵。後來，在長期的歷史發展過程中，產生了建立在某個民族的種族統一性基礎之上的民族國家，這些國家內部的分化過程可能導致了城邦國家的設立，並在城邦內部產生了氏族。他們更進一步得出這樣的結論，無論是希臘還是義大利都遵循著相同的模式，即羅馬之前存在一個統一的義大利國家。
較之上述兩種觀點，筆者傾向於贊成前一種：第一，不應當以一種普遍的甚至是唯一的模式來解釋人類歷史的觀點。如義大利羅馬法學者德·馬爾蒂諾（Francesco De Martino，1907-2002 年）2所述：「因為環境狀況，物質生活，生產方式和物品的交易方式對於種族的特性是有著很大的影響的。只有完全相同的自然環境因素以及經濟狀況的條件下，才能夠假設一種普遍的固定的文明發展模式。」第二，在古代義大利有著許多不同的種族群體，雖然他們之間或多或少保留著一定的紐帶，但是古義大利並沒有城邦組織，羅馬的形成在本質上不同於其他拉丁組織，是受到了某些更為先進文明的影響的產物。
因此，認為在羅馬建城之前存在一個統一的義大利「民族國家」似的組織是站不住腳的。城邦作為一種新的社會組織形式，其產生於新的政治、經濟和社會條件之下。「這一共同體是通過一些村落聯盟來建立的，它們集中在一個最強大的村落周圍，其基本特徵是具有自治性，而不是僅僅由城牆所環繞和保護。」