作者：李奮飛教授 文章轉自《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》
量刑協商帶有典型的檢察主導特徵，表現在程序啟動、協商過程、具結結果等方面。量刑協商的檢察主導，雖能契合中國權力本位的訴訟理念和法定主義的職權行使，卻大大壓縮了控辯雙方協商的空間，並可能因檢察官無法超越控方立場，從而引發量刑建議的合意性、合理性不足等問題。在關注可能的優化方案時，還應對控辯協商制度發展的外部環境給予應有的重視。只有不認罪案件的庭審實質化真正得以實現，作為主導者的檢察官才能有內生動力與辯護方展開協商，並有望被賦予更大的自由裁量權，量刑協商制度也才能在中國獲得持久的生命力。
一、引言
隨著「以審判為中心」、認罪認罰從寬制度等刑事司法改革項目的深入推進，檢察機關在刑事審前程序中的重要地位日益凸顯，甚至可以通過羈押控制權、程序控制權以及救濟控制權的交替運用，成為刑事審前程序中當仁不讓的主導者。［1］特別是，在認罪認罰從寬作為一項基本原則確立在2018年的《刑事訴訟法》之後，對於檢察機關在認罪認罰從寬制度中的主導地位，無論是訴訟法學理論界，還是司法實務界，可以說已沒有什麼大的爭議。
認罪認罰從寬案件檢察主導格局的確立，無疑對檢察權的運行提出新的更高的要求。無論是《刑事訴訟法》，還是「兩高三部」《關於適用認罪認罰從寬制度的指導意見》（下文簡稱《指導意見》），抑或是2019年《人民檢察院刑事訴訟規則》，都對檢察機關辦理被追訴人認罪認罰案件作出了特別規定，尤其要求檢察機關在起訴時提出確定刑或者幅度刑量刑建議。最高檢察機關也明確指出，要「將量刑建議視作彰顯主導作用的制度依託」。
不過，檢察機關應當依託量刑建議發揮量刑協商的主導作用，並不是指檢察機關有權單方面主導量刑建議的形成和結果。無論是何種類型的量刑建議，都應是控辯雙方經實質性協商達成的「合意」。可以說，只有控辯雙方的量刑協商機製得以「激活」，才能真正確保犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰和接受程序安排的自願性，並吸引更多的犯罪嫌疑人、被告人選擇認罪認罰，實現程序分流。相應地，認罪認罰從寬制度也才能成為改革決策者所期待的快速處理控辯雙方無爭議或爭議不大案件的有效機制，且不至於出現大的偏差。
但是，由於不少檢察官尚不能超越控方立場，加上刑事審前程序中控辯雙方地位和力量的嚴重失衡，目前這種由檢察官所主導的認罪認罰協商制度已經暴露出來諸多問題。例如，既然認罪認罰從寬已經作為一項基本原則被立法所吸納，檢察機關就應讓符合條件的案件能夠適用認罪認罰程序，並推動案件進入「速裁程序」「簡易程序」的軌道，從而讓案件可以得到簡便快速的處理。但是，從筆者調研訪談了解的情況來看，有的案件犯罪嫌疑人已自願認罪，檢察機關卻以種種藉口拒絕對其適用認罪認罰從寬制度，這也可以在很大程度上解釋，為何認罪認罰從寬制度的實施帶有濃重的指標推動色彩。又如，有的案件犯罪嫌疑人已經聘請了辯護律師，但是檢察官卻在律師提出意見後，拒絕與其進行任何形式的量刑互動、協商，甚至在與犯罪嫌疑人籤署認罪認罰具結書時也不通知其到場，而是邀請值班律師來「見證」或者只是事後讓值班律師籤字了事。這種勢不均力不敵的具結，不可能是平等溝通與協商的結果，說是一種「城下之盟」絲毫也不為過。再如，還有的案件，量刑建議名義上是協商一致，其實完全成了檢察機關自說自話的結果，導致一些選擇認罪認罰的犯罪嫌疑人、被告人實際上並未能得到真正的從寬處理。
尤其是，在量刑建議未獲得審判機關接納，或者認罪認罰後被認為已獲輕判的被告人又提出上訴的，檢察機關又時常會情緒性地而非基於客觀公正的立場選擇提出抗訴。因此，在認罪認罰從寬案件的檢察主導格局基本上已成定局的大背景下，我們需要以作為認罪認罰從寬制度核心要旨的量刑協商程序的檢察主導為範例，就其基本表徵和生成機理予以分析，並對其內在缺陷進行反思，在此基礎上，本文還將提出幾種可能的優化方案，以便對問題的解決有所裨益。
二、檢察主導的特徵
根據《刑事訴訟法》第173、174條的規定，在審查起訴環節，犯罪嫌疑人認罪認罰的，人民檢察院除應告知其享有的訴訟權利和認罪認罰的法律規定以外，還應就其涉嫌的犯罪事實、罪名及適用的法律規定，從輕、減輕或者免除處罰等從寬處罰的建議，認罪認罰後案件審理適用的程序等事項，聽取其以及其辯護人或者值班律師等人的意見，並記錄在案，其同意量刑建議和程序適用的，應當在其辯護人或者值班律師在場的情況下簽署認罪認罰具結書。上述規定雖未出現「協商」的字眼，卻被認為是認罪認罰從寬制度改革引入認罪協商的標誌。①在此基礎上，《指導意見》第33條明確要求，檢察機關應當充分聽取其及其辯護人或者值班律師的意見，儘量在協商一致的基礎上提出量刑建議。由於控辯雙方協商的內容，通常只限於量刑的種類和幅度，因此作為認罪認罰從寬制度核心要旨的控辯協商，又被稱為「量刑協商」。不過，無論是在程序啟動上，還是在協商過程中，抑或是在具結結果方面，這種量刑協商都帶有明顯的檢察主導色彩，從而在很大程度上影響甚至壓縮了平等協商的空間。雖然作為一種司法模式，檢察主導並沒有成型，但是這並不影響我們通過對當前中國量刑協商制度實踐的梳理，提煉出若干特徵表現。
（一）程序啟動的主導
根據《刑事訴訟法》第15條的規定，「犯罪嫌疑人、被告人自願如實供述自己的罪行，承認指控的犯罪事實，願意接受處罰的，可以依法從寬處理」。其中，「如實供述自己的罪行，承認指控的犯罪事實」，即對指控的犯罪事實沒有異議，屬於認罪認罰從寬制度中的「認罪」，而「願意接受處罰」，即真誠悔罪，願意接受處罰，表現在審查起訴階段為接受人民檢察院擬作出的起訴或不起訴決定，認可人民檢察院的量刑建議，籤署認罪認罰具結書，則屬於認罪認罰從寬制度中的「認罰」。犯罪嫌疑人、被告人「認罪認罰」，並沒有適用罪名和可能判處刑罰的限制，即所有刑事案件都可以適用。但是，犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰，並非檢察機關啟動量刑協商程序的充分條件，是否適用認罪認罰從寬制度、是否開展量刑協商實則由檢察機關單方面決定。對檢察機關而言，除了刑事訴訟法的原則和相關規範，案件的證據情況、犯罪嫌疑人、被告人的配合程度及其反悔的可能性，甚至一段時間內承辦檢察官的工作量，都會成為是否啟動量刑協商程序的考量因素。對於犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰的案件，即使檢察機關也有意願適用認罪認罰從寬制度，也必須謹慎地審查其認罪認罰的自願性。否則，所謂的「量刑協商」就失去了前提和基礎。正因為如此，自願性被認為在認罪認罰從寬制度中居於重要甚至核心的地位。
正如有學者所指出的，認罪認罰的自願性可以確保程序從簡的合法性，增強程序從寬的正當性，強化實體從寬的合理性，並提高有罪供述的真實性。［2］但是，對於何為自願以及相應標準，理論上尚存分歧，至於司法實踐中自願性的保障問題就更為複雜了。可以說，犯罪嫌疑人違心乃至被迫認罪的問題，至今也是困擾司法機關的關鍵問題。［3］但是，在量刑協商主要在地位不對等、信息不對稱的檢察官與犯罪嫌疑人之間進行，而犯罪嫌疑人通常又得不到律師的有效幫助的情況下，②檢察機關應當在認罪認罰自願性的保障上承擔主導責任的基本共識，是已經達成的。
這種主導責任首先體現在，案件移送審查起訴後，檢察機關應承擔起對犯罪嫌疑人的告知義務。在權利義務告知與認罪認罰從寬制度告知文書分設的情況下，認罪認罰從寬制度告知一般與訊問環節「綁定」。［4］由於大多數犯罪嫌疑人已在偵查環節認罪，因此檢察官訊問犯罪嫌疑人時，除應向其了解對認罪認罰所持的態度外，還應告知其享有的訴訟權利和認罪認罰的法律規定。告知還應當採取書面形式，必要時則應當充分釋明。這裡的釋明，是指檢察官在必要時應就有關的法律問題向犯罪嫌疑人客觀公正地進行解釋、闡明、說明，以便其能夠理解認罪認罰從寬的性質和法律後果，防止那些既欠缺法律知識又得不到律師有效幫助的犯罪嫌疑人，在不明智、非自願的情況下選擇了認罪認罰。
對於那些犯罪嫌疑人不認罪的案件，檢察機關為了對其適用認罪認罰從寬制度，以更大程度發揮該制度的社會價值，已在辦案過程中以主動作為的姿態，試圖採取法制教育及思想轉化工作等方式，敦促犯罪嫌疑人自願認罪認罰。當然，認罪認罰的自願性並不能保證其真實性。［5］司法實踐中的案件情形是非常複雜的。有的犯罪嫌疑人可能基於某些特別利益考慮，會看 起來非常「自願」地承認其根本沒有犯下的罪行。
如果檢察機關在此基礎上與辯護方進行量刑協商，就會導致認罪認罰缺乏事實基礎，以至於誘發冤假錯案的發生。因此，檢察機關在辦理認罪認罰案件時，僅對認罪認罰的自願性進行審查是遠遠不夠的。因此，《指導意見》也要求檢察機關在辦理認罪認罰案件時，仍應遵循以事實為根據，以法律為準繩的原則，也就是說，即使是那些適用認罪認罰從寬程序的案件，同樣應當達到犯罪事實清楚，證據確實、充分，並不能因犯罪嫌疑人認罪認罰就降低證據要求和證明標準，對那些尚未達到法定證明要求和證明標準因而應依法撤銷或者不起訴的案件，是不能納入量刑協商程序的。總之，在量刑協商程序的啟動上，檢察機關掌握著決定權，也無疑承擔著主導責任。
（二）協商過程的主導
雖然認罪認罰從寬制度的適用並沒有訴訟階段的限制，但是不論哪個階段的認罪認罰，量刑協商都是在控辯雙方之間進行的。在量刑協商的過程中，犯罪嫌疑人及其辯護人、值班律師可以提出己方的證據、主張、觀點和意見。檢察機關也應當在聽取辯護方的意見後再提出量刑建議。只有這樣，辯方的參與機會才能得以保障，控方所作的決定，例如提出的量刑建議或者給出的量刑優惠方案，才能更為客觀公允，也才更能得到辯護方的認可。但是，可以提出辯護意見不等於實質參與了量刑協商、能夠對量刑建議產生影響，只有經過檢察機關的審查判斷，被認為是正確、合理的辯護意見才有望得到採納。可以說，量刑協商的過程基本上可以看作是檢察機關聽取、判斷、接受犯罪嫌疑人及其辯護人、值班律師意見的過程。
這種以「聽取意見」為主旨的量刑協商過程帶有典型的檢察主導的制度特徵，意味著檢察機關可以依職權決定，先聽取誰的意見，是先聽取犯罪嫌疑人的意見，還是先聽取辯護律師的意見；採用什麼方式聽取，是書面聽取，還是當面聽取；以及聽取之後是否予以採納，不採納是否說理；等等。與其說量刑建議的形成是一個控辯協商的過程，不如說是檢察機關職權作用的結果。這是因為，在整個量刑協商的過程中，檢察機關不僅在信息、知識、技能等各方面都擁有絕對優勢，在制度上也得到了過多的「偏愛」，而犯罪嫌疑人及其辯護人、值班律師最多只是檢察主導下的程序參與者，「二者是權力主體與權力對象的關係」。也正因為如此，才有學者認為，中國的「量刑協商」在本質上其實屬於「聽取意見模式」。［6］
特別是在司法實踐中，檢察官提訊在押犯罪嫌疑人時往往就會「聽取犯罪嫌疑人的意見」，甚至進行所謂的「量刑協商」，而此時犯罪嫌疑人可能還沒有來得及委託辯護人，或者即使已經由家屬委託了辯護人，也可能尚未與律師進行會面和溝通，而在檢察官提訊時辯護人也不可能有在場的機會，導致處於不利地位的犯罪嫌疑人實際上在沒有得到辯護人或值班律師任何法律幫助的情況下，就認可了檢察官的量刑建議或者量刑優惠幅度。③但犯罪嫌疑人所認可的量刑建議或者量刑優惠幅度實際上卻未必是公平的，甚至就連指控的犯罪本身可能都未必成立。
即使在此之後檢察官能夠聽取辯護人的意見，辯護人也在與犯罪嫌疑人就是否認罪認罰進行協商、溝通後，就定罪量刑、訴訟程序適用等向辦案機關提出了合理的意見，檢察官也未必會予以採納，並改變之前的量刑建議或者量刑優惠幅度價值。畢竟，包括辯護人意見在內的所有訴訟參與人的意見，都只能作為檢察機關提出量刑建議或者量刑優惠幅度的參考因素。而且，檢察機關的量刑意見或者量刑優惠幅度一旦成型，就很難再予以調整，犯罪嫌疑人通常只能選擇同意或者不同意。［7］
至於大多數沒有獲得辯護人而只能靠值班律師提供有限法律幫助的犯罪嫌疑人，在這種量刑協商程序中的不利地位就更為明顯了。雖然，按照《指導意見》的規定，值班律師可以會見犯罪嫌疑人，自人民檢察院對案件審查起訴之日起，還可以查閱案卷材料、了解案情，其也應當為認罪認罰的犯罪嫌疑人、被告人提供諸如法律諮詢、程序適用的建議，對人民檢察院認定罪名、量刑建議提出意見等法律幫助。但是，在實踐中，值班律師往往既不會見，也未閱卷，對案件的證據情況了解不多，一般也只能為犯罪嫌疑人提供基本的法律諮詢，並不會與控方進行任何形式的量刑協商，通常只是在犯罪嫌疑人籤署認罪認罰具結書時，被檢察官通知在場「見證」並履行籤字手續。在有的學者看來，這種「見證」與其說是為了監督檢察機關依法履行職責、保障認罪認罰具結書籤署過程的真實性和合法性，不如說是在為認罪認罰進行「背書」，其形式意義大於實質意義。［8］
（三）具結結果的主導
檢察機關對量刑協商程序的職權主導，除了體現在協商啟動和協商過程方面以外，還體現在具結結果上。作為量刑協商程序的核心成果，認罪認罰具結書中量刑建議的確定權基本上掌握在檢察機關手中，辯護方的參與對檢察機關的決定影響較小，難以讓犯罪嫌疑人、被告人真切感受到被從寬處罰，不利於吸引更多的犯罪嫌疑人、被告人選擇認罪認罰，從而大大影響了認罪認罰從寬制度改革預期目標的實現。
從形式和內容來看，具有高度行政化色彩的具結書並非是對控辯雙方平等協商過程和結果的記錄，而是犯罪嫌疑人對檢察機關提出的量刑建議的認可和單方承諾。對於檢察機關提出的量刑建議，犯罪嫌疑人只有接受或拒絕的選擇，沒有更多協商的餘地。犯罪嫌疑人既無充裕的思考時間，也很難就量刑建議的內容求助專業的法律幫助。在很多檢察官看來，量刑建議的提出是對犯罪嫌疑人的「施惠」，即使後者拒絕，吃虧的也是犯罪嫌疑人自己，檢察機關需要做的只是按照法律的規定給出「施惠」的機會而已。畢竟，犯罪嫌疑人認罪認罰後如何對其予以從寬處理，法律有著較為明確的限制，檢察官只能在法律允許的範圍內，給予其一定幅度並且必須是有根據的「量刑優惠」。犯罪嫌疑人幾乎沒有拒絕適用認罪認罰從寬制度後獲得更寬量刑的可能。
有限的量刑從寬幅度使得控辯協商在中國難以具有生長的空間。為了方便讀者對此有更為全面的了解，我們可以對《指導意見》的相關規定進行簡要列舉。在大的原則上，辦案機關要貫徹落實認罪認罰從寬制度，應當根據犯罪的具體情況，區分案件性質、情節和對社會的危害程度，實行區別對待。具體來說，辦案機關還應當結合法定、酌定的量刑情節，綜合考慮認罪認罰的具體情況，依法決定是否從寬、如何從寬。在確定從寬的限度和幅度時，要區別認罪認罰的不同訴訟階段、對查明案件事實的價值和意義，是否確有悔罪表現，以及罪行嚴重程度，等等。因為，在刑罰評價上，主動認罪優於被動認罪，早認罪優於晚認罪，徹底認罪優於不徹底認罪，穩定認罪優於不穩定認罪。一般來說，認罪認罰的從寬幅度也只是大於僅有坦白，或者雖認罪但不認罰的從寬幅度。對犯罪嫌疑人、被告人具有自首、坦白情節，同時認罪認罰的，應當在法定刑幅度內給予相對更大的從寬幅度，但認罪認罰與自首、坦白不作重複評價。
總之，《指導意見》關於認罪認罰如何從寬的細緻規定基本決定了，檢察機關在犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰後提出何種量刑建議，並無多少裁量的空間，檢察機關無法以更大的量刑優惠幅度換取不認罪犯罪嫌疑人、被告人的認罪認罰。有限的檢察裁量空間壓縮了控辯協商的空間，具結結果的「檢察主導」本質上也是嚴格法定主義的產物。
三、檢察主導的根基
如前所述，我國在認罪認罰從寬制度改革的過程中，所引入的這種量刑協商程序呈現出了明顯的檢察主導特徵。雖然量刑協商的檢察主導，並不排斥訴訟參與人特別是犯罪嫌疑人、被告人及其辯護人的參與（畢竟，認罪認罰從寬制度的適用，離不開犯罪嫌疑人、被告人的認可和配合），卻使協商的平等性和實質性大打折扣，並明顯區別於英美辯訴交易制度下的控辯協商。「一種秩序，無論複雜與簡單，大體上依一定的規律運作，其生死存亡，發展變化均有軌跡可尋。」［9］之所以在推進認罪認罰從寬制度的改革過程中，只能含蓄地引入些許量刑協商的因子，以及所引入的這種量刑協商又帶有明顯的檢察主導的特徵，我們至少可以給出以下三個方面的理由：一是權力本位的訴訟理念，是量刑協商檢察主導的必然選擇；二是法定主義的職權行使，是量刑協商檢察主導的必然趨勢；三是檢察機關的角色定位，是量刑協商檢察主導的必然邏輯。
（一）權力本位的訴訟理念
長期以來，刑事訴訟被認為是公檢法機關在當事人及其他訴訟參與人的參加下，依照法律規定的程序，解決犯罪嫌疑人、被告人刑事責任問題的一種國家活動。這種強調國家公權力作為刑事訴訟主宰者的司法理念，作為中國刑事訴訟的深層結構，在歷經刑事訴訟法三次修改之後並沒有發生根本的變化，在現行《刑事訴訟法》中依然有著非常明顯的體現。可以說，正是在此理念的支配下，公安司法機關在各自主導的訴訟環節中擁有較大甚至絕對的掌控權，而以辯護權為代表的私權主體，通常只能在公檢法機關掌控的不同訴訟階段中起到補充作用，而難以與其形成同位關係［10］，因而也難以與其就一些訴訟事項進行平等的協商和理性的說服。
甚至，以辯護權為代表的私權主體，即使向其提出合理的訴訟請求，公安司法機關也未必會在程序上給予必要的回應，對該項請求是否成立進行討論，並在給出令人信服的理由之基礎上作出相應的決定，有時甚至不會對公安司法機關的決定產生任何影響。公安司法機關既不將其請求納入考慮的對象，也極少會對該請求予以支持。例如，對於辯護律師在危害國家安全犯罪中提出的會見申請，辦案機關要麼不予理會，要麼予以拒絕；又如，對律師在權利受到侵犯後向檢察機關提出的申訴和控告，後者也幾乎很少為前者提供救濟；再如，對辯護律師提出的二審開庭審理申請，法院也幾乎很少予以同意。
也正是在此理念的支配下，刑事訴訟法給予了作為公權力主體的公安司法機關足夠的信任和尊重，並將保障犯罪嫌疑人、被告人和其他訴訟參與人訴訟權利的責任交給了公安司法機關。為了保證準確、及時地查明犯罪事實，正確應用法律，懲罰犯罪分子，保障無罪的人不受刑事追究，刑事訴訟法還賦予了所有公權力的行使者以積極、主動收集各種證據的權力，而面對公安司法人員的調查和訊問，包括犯罪嫌疑人、被告人在內的任何公民都負有配合和協助的義務。因此，刑事訴訟法雖然增加了「不得強迫任何人證實自己有罪」的規定，卻仍然要求「犯罪嫌疑人對偵查人員的提問如實回答」。
雖然有人試圖將該規定解釋為中國已確立了默示的沉默權，但實際上這種解釋出來的權利只能歸為適合觀看而實際根本無法實現的權利。因為，如果犯罪嫌疑人在偵查訊問時真的保持沉默的話，就會被看作是在「對抗偵查」。甚至，即使到了法庭上，面對檢察官和法官的訊問，如果被告人保持沉默或者翻供的話，也會被認定為是「態度不好」，從而可能會在被定罪後受到較重的量刑。可以說，這種權力本位的訴訟理念，難以讓公安司法機關將犯罪嫌疑人、被告人真正當成訴訟主體來看待，並對其意見給予充分的尊重。雖然，認罪認罰從寬制度的推行因需要得到犯罪嫌疑人、被告人的配合，多少有助於改善和提升其訴訟地位，但只要這種權力本位的司法理念不發生實質性的改變，那麼，不少人所倡導的「平等協商」也就很難有存在的空間。畢竟，犯罪嫌疑人通常在偵查環節已經作了有罪供述，其在與檢察官協商中，實際上並無多少「籌碼」可言。即使其拒絕籤署認罪認罰具結書，也基本上不會對檢察官的指控帶來什麼消極影響。可以說，量刑協商的檢察主導，正是我國權力本位訴訟理念的必然結果。
（二）法定主義的職權行使
一般認為，中國作為一個具有大陸法家傳統的國家，確立了以法定主義為主的職權行使原則。這不僅表現在，刑法確立了罪刑法定、罪刑相適應等基本原則，也不僅表現在，證據立法遵循了一種以限制證據的證明力為核心的基本理念［11］，還特別表現在，刑事訴訟法確立了以起訴法定主義為主的公訴模式，即檢察機關認為犯罪嫌疑人的犯罪事實已經查清，證據確實、充分，依法應當追究刑事責任的，通常就會對其提起公訴。雖然立法上擴大了不起訴的適用範圍，但不起訴權的適用狀況並不理想［12］，實踐中仍然存在著不敢用、不願用、不會用以及不當適用的現象。［13］
這一切雖然有助於防止公安司法機關在事實認定和法律適用上可能發生的任性和恣意，卻也大大壓縮了控辯雙方在認罪認罰案件中的協商空間。除了出現《刑事訴訟法》第182條規定的極少數特殊情形，不追究其刑事責任，更有利於維護外交、國家安全等重大國家利益和公共利益，並經最高檢察機關核准以外④，檢察機關是不能與辯護方就「罪名」與「罪數」進行協商的。而且，即使是對量刑問題的協商，檢察機關也要依照刑法、刑事訴訟法的基本原則，嚴格按照證據裁判的要求，並根據犯罪的事實、性質、情節和對社會的危害程度，結合法定、酌定的量刑情節，綜合考慮認罪認罰的具體情況，依法決定是否從寬、如何從寬，確保量刑建議能夠滿足「該寬則寬，當嚴則嚴，寬嚴相濟，罰當其罪」的要求；否則，就難以得到審判機關的採納。
特別是，在那些犯罪嫌疑人不認罪而在案證據又有所短缺、起訴後可能難以定罪的案件當中，檢察官原本最有動力放下姿態與辯方進行實質協商，⑤並願意為其提供更為優惠的條件，以激勵其能夠放棄對抗而自願地選擇認罪認罰。但是，即便控辯雙方通過協商和妥協對此類案件達成了一致意見，案件起訴到法院後，法院也要對認罪認罰的自願性、真實性等進行審查，並且只有案件證據能夠達到法定證明要求後⑥，才會採納檢察機關的量刑建議。這雖然有助於防止錯案的發生，卻也導致量刑協商既難以有生長的空間，也不可能是平等的協商，而只能在檢察機關的主導下進行。可以說，量刑協商的檢察主導，正是法定主義的職權行使原則的必然要求。
（三）檢察機關的角色重塑
作為憲法和法律明確規定的法律監督機關，檢察機關無疑承擔著維護國家法律的統一實施、糾正破壞法制行為的職責。國家監察體制改革雖然使檢察機關在總體上失去了職務犯罪偵查權，但檢察機關的法律監督地位並未改變。與監察機關監察監督所針對的「人的職務廉潔性」迥然不同，檢察機關法律監督的鋒芒則指向的是「事的規範性」層面。特別是對於那些威脅程序正義的訴訟行為，無論出自哪個權能主體，檢察機關均有義務藉由法律監督職責而加以警戒乃至規制。［14］
在職務犯罪偵查權轉隸之初，不少人特別是不少「檢察人」大多擔心，職務犯罪偵查權的整體轉隸，是對檢察機關的「致命一擊」，會導致訴訟監督進一步軟化和弱化，甚至將使具有中國特色的檢察制度面臨嚴峻挑戰。［15］現在看來，這種轉隸又何嘗不是一種新的發展契機。畢竟，檢察權對於職務犯罪偵查權的兼容吸收，客觀上確實曾誘發了檢察權的不自覺膨脹，繼而衝擊了程序關係的正常化，更深刻地影響了其內部關係的協調性，尤其是掩蓋了審查起訴權本應引人側目的光芒。而失去了職務犯罪偵查權的檢察機關不僅將更少受到質疑，卻可以通過審查批捕、審查起訴等權能的行使，對公安機關的偵查活動進行監督，進而在維護法律正確實施，保障訴訟參與人合法權益方面，發揮更為客觀、公允的重要作用。這一切，都使得量刑協商程序的檢察主導更具邏輯上的必然性。
特別是，以審判為中心的訴訟制度改革，勢必需要強調檢察官在刑事審判中發揮指控、證明犯罪的主體作用，即檢察官將越來越趨於「當事人化」，而在審前程序中檢察官則需要逐步走向「司法官化」，承擔起主導者的責任。表面上，「司法官化」的檢察官似乎具有了更優於辯方的地位，控辯協商更難在平等的基礎上進行；實際上，相較於起點公正的控辯平等，終點公正的有效協商或許才是對犯罪嫌疑人、被告人更為重要的。「司法官化」不僅要求檢察官在與犯罪嫌疑人就量刑問題進行協商時，必須站在客觀立場上進行活動，對其盡到訴訟關照義務，確保其認罪認罰的自願性，並保障其認罪認罰後能夠得到真正的從寬處理，以維繫認罪認罰從寬制度的持續生命力，也要求檢察權能特別是審查起訴權能，在運行方式上能夠呈現出更為明顯的司法屬性，這樣量刑協商程序才能有望消除聽取意見方式存在的弊端，進而轉向控辯雙方進行有效互動協商的方式。［16］
當然，在這種由檢察官主導下的量刑協商程序中，被害人具有與犯罪嫌疑人、被告人同等的訴訟地位，檢察官自然也不能忽視被害人的權利保護。雖然，被害人及其訴訟代理人不同意對認罪認罰的犯罪嫌疑人、被告人從寬處理的，並不影響認罪認罰從寬制度的適用。但是，檢察機關在提出量刑建議時，卻必須對被害方的合法權益和合理訴求予以關注，除了應聽取被害人及其訴訟代理人的意見以外，還需要將犯罪嫌疑人、被告人是否與被害方達成和解協議、調解協議或者賠償被害方損失，取得被害方諒解等情況，作為從寬處罰的重要考慮因素。這明顯有別於英美辯訴交易制度下多數被害人被限制參與的情況。這意味著，檢察機關在提出量刑建議或者量刑優惠方案時，至少需要對犯罪嫌疑人、被告人的利益和被害人的利益進行適當的平衡。
四、檢察主導的反思
雖然，檢察主導下的量刑協商也強調量刑建議的形成對犯罪嫌疑人、被告人及其辯護人或者值班律師意見的聽取和吸納，並要求控辯雙方「儘量協商一致」。但是，由於這種以聽取辯護方的合理意見為主要方式的量刑協商實際上為檢察機關所全面掌控，不太容易對辯護方的意見給予認真對待，加上犯罪嫌疑人、被告人大多得不到律師的有效幫助，而值班律師通常又不大可能向檢察官提出量刑意見，從而大大影響甚至降低了量刑建議的合意性，進而導致量刑建議的合理性可能不足，並難以最終保障犯罪嫌疑人、被告人真正得到從寬對待，尤其是在檢察機關強調量刑建議對人民法院的特別效力的情況下，更是如此。
（一）量刑建議的合意性問題
如前所述，作為我國認罪認罰從寬制度的核心要旨和主要創新，以聽取辯護方的意見為基調的量刑協商體現出典型的檢察主導的特徵。也就是說，只有在犯罪嫌疑人、被告人自願認罪認罰的前提下，檢察機關才會依照法定職權來決定是否對其予以從寬以及如何從寬。但這絕不意味著，量刑建議就可以蛻變為檢察機關單方面製作和提出的量刑請求。這不僅無助於量刑建議質量的提升，也不利於認罪認罰從寬制度的貫徹落實。
畢竟，作為認罪認罰從寬案件不可或缺的程序，檢察機關製作的認罪認罰具結書需要由犯罪嫌疑人、被告人籤署才能發生法律效力，具結書記載的量刑建議也須經其認可才能作為控辯合意提交給審判機關。只有該量刑建議充分聽取和吸納了辯護方的合理意見和正當訴求，且與辯護方的心理預期大致契合，才能得到辯護方的接納和認可，犯罪嫌疑人、被告人也才更有可能同意該量刑建議，並自願地籤署認罪認罰具結書。
但是，在司法實踐中，由於犯罪嫌疑人通常被採取了羈押性強制措施，檢察官一般會在提訊犯罪嫌疑人時，單獨聽取其意見，並在此過程中向其拋出認罪認罰之後的量刑意見或者量刑優惠幅度，由於犯罪嫌疑人不享有閱卷的權利，對控方掌握的證據狀況了解有限，且大多又得不到辯護人或者值班律師及時、有效的幫助，往往都會在檢察官「教育轉化」乃至「凌厲攻勢」下，被動地選擇接受檢察官量刑建議或者量刑優惠幅度，並籤署了認罪認罰具結書。即使在一些案件當中，辯護律師向檢察機關提出了自認為還比較中肯的意見，通常也得不到後者的應有重視，並對量刑建議或者量刑優惠幅度予以調整，從而大大影響了量刑建議的合意性。在有的案件中，由於辯護律師無法接受而拒絕在具結書上簽字，檢察官竟然撇開辯護律師，而讓值班律師在具結書上簽字了事。
甚至，在少數案件中出現了辯護律師在庭審時對量刑建議提出異議的情況，可能就與該量刑建議未能充分體現辯方的意見有著直接的關係。
（二）量刑建議的合理性問題
本來，作為量刑協商的主導者，檢察機關無疑應對量刑建議的合理性承擔著特殊的責任，以確保自願選擇認罪認罰的犯罪嫌疑人、被告人能夠真正得到其應該得到的從寬處罰。只有這樣，才能激勵更多的犯罪嫌疑人、被告人自願放棄與辦案機關的對抗，接受檢察機關的量刑建議並籤署具結書，認罪認罰從寬制度才能有望得以茁壯、健康地成長，並具有持久、旺盛的生命力，從而讓絕大多數不存在訴訟爭議或者爭議不大的案件，可以通過簡易化的程序得到快速處理，以確保有限的司法資源可以得到更為合理的配置。
但是，長期以來，不少檢察官由於不能超越控方立場，過多地關注了追訴犯罪的職責，而忽視了所擔負的客觀義務，即使對犯罪嫌疑人、被告人已然認罪認罰的案件，不少檢察官也無法像司法官那樣，對有利於其的量刑情節和不利於其的量刑情節給予同等的看待，而是更為關注那些對其不利的量刑情節，很少主動去收集那些有利於其的酌定量刑情節，諸如涉及其家庭狀況、犯罪原因等方面的量刑信息，使得檢察官無法讓量刑建議建立在全面的量刑信息基礎之上，以至於難以提出辯護方所期待的較為輕緩的量刑建議。甚至，在有的案件中，其認罪認罰與否，對檢察官的量刑建議幾乎沒有產生實質性的影響。
在調研過程中，有律師向筆者反映，在其代理的馬某某涉嫌詐騙罪一案中，檢察官曾在審查起訴環節私下對其說，如果馬某某能夠選擇認罪認罰，他可以向法庭提出五年半的量刑建議，辯護方斷然拒絕了。開庭時，該檢察官提出的量刑建議是5至6年，而法院在審理後由於大幅度地拿掉了控方認定的詐騙數額，最後僅判處了馬某某1年10個月的有期徒刑。拋開詐騙數額發生變化的情況不論，單看馬某某是否認罪認罰對量刑意見的影響，我們也不難發現，其中似乎並沒有什麼明顯的影響。
儘管，該案中檢察官的表現未必具有代表性，但是也可以在一定程度上例證，檢察官在犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰後，所提出的量刑建議有時可能是偏重的，至少也是不甚合理的。這也說明，完全指望檢察官依照職權對認罪認罰的犯罪嫌疑人、被告人提出輕緩的量刑建議，可能是不現實的。也就是說，如果不能保障辯護方對控方的量刑意見施加積極影響，就無法提高量刑建議的合理性，也難以避免認罪認罰的犯罪嫌疑人、被告人得不到從寬處罰。有些案件中之所以會發生犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰後又反悔撤回認罪認罰具結書的情況，主要是因為對量刑建議的合理性提出了異議。實際上，如果量刑建議不合理，即使犯罪嫌疑人、被告人選擇了認罪認罰，如果其認為自己並未得到相應的從寬處罰，一審宣判後，怕也難保其不再提出上訴。為了遏制一審判決後認罪認罰被告人提出上訴，不少地方的檢察機關採取了「以抗訴對上訴」的策略，以促使二審法院對其加刑。⑦這也在一定程度上說明了檢察機關的控方立場和量刑建議存在的合理性不足的問題。
（三）量刑建議的採納率問題
在認罪認罰從寬制度推行以前，檢察機關的量刑建議只具有「求刑建議書」的屬性，對於審判機關的量刑裁決僅具有參考價值。儘管如此，在實際運作中高達80%甚至90%以上的量刑建議還是得到了法院的採納。［17］而認罪認罰從寬制度正式確立後，法律賦予了認罪認罰案件檢察機關量刑建議對審判機關量刑裁判更強的影響力。
按照《刑事訴訟法》第201條的規定，對於認罪認罰案件，除法定的五種例外情形外，檢察機關的量刑建議「一般應當」為審判機關所採納。即使審判機關審理後認為，檢察機關的量刑建議明顯不當，也只能首先建議檢察機關調整量刑建議。如果檢察機關不調整量刑建議，或者調整量刑建議後仍然明顯不當的，人民法院才應當依法判決。這意味著，作為認罪認罰從寬制度的關鍵節點，檢察機關的量刑建議對審判機關具有了不同於認罪認罰案件的特別影響力。
也正因為如此，有人認為，檢察機關在認罪認罰從寬案件中，已不僅僅是審前程序的主導者，而且還是整個刑事訴訟程序的主導者，即檢察機關對認罪認罰案件的處理意見很大程度上決定了法院判決的內容。［18］甚至，可以說，檢察機關對認罪認罰案件實際已開始擔負著「準審判」的功能。從認罪認罰從寬制度的實踐來看，檢察機關在認罪認罰案件中提出的量刑建議確實也得到了審判機關更為普遍的接納，有的地方採納率達到100%。⑧量刑建議的採納率之所以如此之高，原因固然是多方的。但是，關鍵原因可能還是，檢察機關提出的量刑建議主要是幅度型量刑建議，且幅度通常還比較寬。如，在筆者調研過程中了解到的廖某某開設賭場罪一案中，檢察機關提出的量刑建議是3年以下有期徒刑，最後法院判處廖某某有期徒刑2年10個月。
《指導意見》的出臺，對檢察機關的量刑建議提出了新的要求，即檢察機關辦理認罪認罰案件，除新類型、不常見犯罪案件，量刑情節複雜的重罪案件等以外，應當提出確定刑量刑建議。這一新要求雖然看起來只是量刑建議的方式，卻給控、辯、審三方都帶來了挑戰［19］，甚至被認為決定著未來中國刑事司法的宏觀走向。［20］特別是，由於確定刑量刑建議沒有給審判機關留下裁量幅度，加上其採納率又受到檢察機關的刻意追求和過度強調，不僅被認為超出了量刑建議的最初含義，也容易讓審判機關產生量刑裁決權被剝奪的感覺，進而對量刑建議產生排斥情緒，並試圖對量刑建議進行「微調」，比如實踐中已然發生的，在量刑建議基礎上調整僅1個月。而在量刑建議得不到審判機關正常採納時，檢察機關又可能會通過提出抗訴方式來啟動二審乃至再審。［21］這顯然不利於兩種權能關係的良性互動，也背離了認罪認罰從寬制度改革優化司法資源配置的初衷。
五、檢察主導的優化
雖然量刑協商的檢察主導模式有助於推動認罪認罰從寬制度得以全面深入落實，並有助於在國家利益、社會利益以及個人利益，尤其是被害人利益和犯罪嫌疑人、被告人利益之間尋找平衡點，但是這一模式由於對檢察官的司法官角色提出了更高要求，大多數犯罪嫌疑人、被告人因未聘請律師而只能靠值班律師提供法律幫助，而且即使有辯護律師介入，也難以對量刑建議產生實質性的影響，導致量刑建議的合意性和合理性均存在明顯不足，而檢察機關又過於看重量刑建議的採納率，如果後續的司法審查完全流於形式，將給犯罪嫌疑人、被告人的權利保障帶來諸多潛在的風險，甚至將使認罪認罰從寬制度的正當性大打折扣。因此，應從量刑協商的程序保障、力量保障和司法保障等方面對其予以優化，以使辯護方的意見能夠對檢察機關的量刑建議產生更為積極有效的影響，逐步形成具有中國特色的量刑協商模式。
（一）量刑協商的程序保障
檢察主導之下的量刑協商之所以導致辯護方的意見對量刑建議無法發揮實質性的影響力，從而導致辯護方在檢察官面前完全處於被動和劣勢地位，主要的原因在於，目前這種以聽取辯護方意見為主要方式的控辯協商缺乏最低限度的程序保障，使得量刑協商不僅可以在訓練有素的檢察官與不具有法律專業知識的犯罪嫌疑人、被告人之間完成，也使得檢察官完全可以對辯護律師的意見「聽過了事」。
雖然《指導意見》已要求檢察機關在未採納辯護人、值班律師意見的情況下，應當說明理由。但是，這並不能真正改變檢察官對辯護方的意見「聽而不取」的狀況，是否從寬以及如何從寬「檢察機關說了算」，而犯罪嫌疑人只能選擇「同意」或者「不同意」的態勢，並未從根本上得以扭轉。因為，檢察官對採取何種方式聽取辯護律師意見，是電話聽取還是當面聽取，以及是否採納和採納多少，都享有極大的自由裁量權。大多數情況下，檢察官在聽取辯護律師意見前，已經得到了犯罪嫌疑人願意接受擬定的量刑建議或者量刑優惠幅度的明確表示。可以說，在檢察官已經形成「量刑建議」的情況下，聽取辯護律師意見已沒有多少實際意義了。至於在拒絕辯護方的意見時，究竟是向其提供書面理由，還是只向其口頭說明理由，則屬於細枝末節了。
當然，《指導意見》還要求檢察機關在提出量刑建議時，也應當說明理由和依據。但其給出的理由和依據是否明確、充分，也取決於檢察官的素養和態度。不過，無論是否明確、充分，量刑建議並不對檢察官聽取辯護律師意見的過程進行描述，也不對辯護律師的意見為何不成立進行說理，因而無法對檢察官進行有效約束。
為確保辯護方的意見能夠對檢察官的量刑建議權施加積極、有效的影響，就需要完善以聽取意見為基礎的協商程序，力求以公開、規範的程序平臺落實「職權式從寬」和「法定從寬」。［22］具體說來，應當首先改變檢察官與犯罪嫌疑人雙方進行協商的局面，在犯罪嫌疑人表示自願認罪認罰的情況下，檢察官應就量刑建議或者量刑優惠方案聽取辯護律師或者值班律師意見；其次，不管以何種方式聽取意見，都應當形成書面記錄或錄音錄像記錄並附卷，以確保聽取意見的有效性能夠受到後續的司法審查。［6］此外，還應要求量刑建議對控辯雙方的協商過程進行簡要描述，對於辯護律師提出的意見和量刑信息，無論是接受還是拒絕，都應在量刑建議裡對其有所體現，對於不接受律師意見的，必須說明理由。
（二）量刑協商的力量保障
檢察主導之下的量刑協商之所以難以具備不少人所期待的最低限度的平等性，主要原因在於，控辯雙方「地位不對等」和「信息不對稱」，導致控辯雙方力量嚴重失衡，既無法有效保障犯罪嫌疑人、被告人選擇認罪認罰的自願性，也不利於促進量刑建議的合意性、合理性。因而，「若要允許刑事協商合法地成為終結程序的工具，強化偵查程序中的辯護是不可或缺的」［23］。當前，至少可以從兩個方面著手彌補這種失衡關係。
一是改善值班律師制度的運行狀況，確保認罪認罰案件的犯罪嫌疑人、被告人能夠獲得辯護律師的有效辯護。基於大多數犯罪嫌疑人在審前程序中都未委託辯護律師的司法現實，為保障其獲得有效法律幫助，確保其了解認罪認罰的性質和法律後果，自願認罪認罰，我國確立了值班律師制度。但是，值班律師畢竟不是辯護律師。在制度安排上，值班律師雖可以行使會見、閱卷等權利，並為認罪認罰的犯罪嫌疑人、被告人提供法律諮詢、程序適用的建議，幫助申請變更強制措施，對人民檢察院認定罪名、量刑建議提出意見等法律幫助。而且，按照《指導意見》的要求，對值班律師提供法律諮詢、查閱案卷材料、會見犯罪嫌疑人或者被告人、提出書面意見等法律幫助活動的相關情況，也應當記錄在案，並隨案移送。但實際上，值班律師既缺乏責任感，也不能憑「三證」直接會見犯罪嫌疑人、被告人，而需要在檢察官或者偵查人員陪同下才能會見，使得其既不容易獲得犯罪嫌疑人、被告人的信任，也容易淪為辦案機關的附庸或者合作者。［24］因此，必須切實改善值班律師制度的運行狀況，並通過制度來保障其能夠盡職盡責地履行辯護職責。在這個問題上，司法行政應責無旁貸地承擔起「家長」義務。［25］
二是明確檢察釋明的具體對象與界限，健全檢察釋明的激勵與約束機制，以此來強化檢察官對犯罪嫌疑人的「訴訟關照」。檢察釋明在《指導意見》中已有初步的規定，即在案件移送審查起訴後，檢察機關應當告知犯罪嫌疑人享有的訴訟權利和認罪認罰的法律規定，保障犯罪嫌疑人的程序選擇權。告知應當採取書面形式，必要時應當充分釋明。釋明要求檢察官超越公訴人立場，如中立的裁判者那樣，對犯罪嫌疑人盡到必要的說明、教育、告誡義務，這既是檢察官作為司法官的應有之義，也是保障犯罪嫌疑人認罪認罰自願性的關鍵所在。如果檢察官能切實履行「釋明」義務，就可以有效提升犯罪嫌疑人的訴訟能力，防止其因欠缺法律知識，又得不到律師的有效幫助，在不明智、非自願的情況下選擇了認罪認罰。實踐中，對於不認罪的犯罪嫌疑人，有的檢察官試圖「向其出示核心證據」「釋明認罪認罰從寬程序的好處和認罪認罰的後果」，以勸說、教育、轉化不願認罪認罰的犯罪嫌疑人、被告人選擇認罪認罰。［26］但是，這裡顯然存在著一個限度問題。「釋明」不是讓檢察官在審查起訴過程中貫徹「司法父愛主義」，無視犯罪嫌疑人的自由意志和選擇權，壓制其得到認罪認罰之後的「從寬」。因此，應當明確檢察釋明的具體對象與界限，並健全檢察釋明的激勵與約束機制。
（三）量刑協商的司法保障
根據《指導意見》的規定，對於認罪認罰案件，人民法院應當在庭審中對認罪認罰的自願性、具結書內容的真實性和合法性進行審查核實。庭審中，審判人員可以根據具體案情，圍繞定罪量刑的關鍵事實，對被告人認罪認罰的自願性、真實性等進行發問，確認被告人是否實施犯罪，是否真誠悔罪。被告人違背意願認罪認罰，或者認罪認罰後又反悔，依法需要轉換程序的，應當按照普通程序對案件重新審理。
但是，從認罪認罰從寬制度實施以來的情況看，認罪認罰案件的法庭審理尤其是「速裁程序」一味追求庭審時間的縮短，而疏於對上述問題進行嚴格審查，甚至完全淪落為可有可無的形式，難以對量刑協商的檢察主導進行有效的規制，導致合意性、合理性不足的量刑建議直接轉化為法院的量刑裁決，從而使認罪認罰的被告人面臨著事實上被從重處罰的風險，甚至還可能增加無辜者被定罪的風險。
因此，對認罪認罰案件，特別是適用簡易程序、普通程序進行審理的認罪認罰案件，審判機關可探索更為有效的方式進行審查，尤其是對檢察機關提出的量刑建議。或許，可以考慮將當前檢法溝通協調的「潛規則」變為「明規則」，讓法官適度介入控辯雙方的協商過程中來，這既有助於緩解其審查和採納量刑建議時的壓力，也有助於其引導控辯雙方對量刑建議進行重新考慮。但不論如何，絕不能讓認罪認罰案件的司法審判完全流於形式。除被告人的行為不構成犯罪或者不應當追究刑事責任的、違背意願認罪認罰的、否認指控的犯罪事實的以及起訴指控的罪名與審理認定的罪名不一致的等不應採納量刑建議以外，審判機關如發現量刑建議存在明顯違反罪刑相適應原則、「類案同判」等不當情形的，或者被告人、辯護人對量刑建議有異議且有理有據的，審判機關應當告知檢察機關調整量刑建議，檢察機關不調整或者調整後的量刑建議，仍然明顯不當的，應當依法公正判決。
六、結語
隨著認罪認罰從寬制度的深入推進，認罪認罰案件的程序重心開始前移到了審查起訴階段。在以公檢法三機關分階段審查把關案件為基調的刑事訴訟架構下，一種由檢察機關主導並以聽取辯護方的意見為主要協商方式的量刑協商機制，開始成為中國刑事訴訟的新常態機制。而作為控辯協商一致之產物的量刑建議，又被刑事訴訟法賦予了「一般應當」被審判機關採納的特別效力。這一切，無疑都對中國刑事司法的未來走向產生了極為深遠的影響。
作為極具中國特色的司法樣態，量刑協商的檢察主導，雖然能夠契合中國權力本位的訴訟理念和法定主義的職權行使，但也大大抑制了認罪認罰案件的協商因子，難以為控辯雙方留下多少協商的空間。目前，控辯雙方既不能對「罪名」「罪數」等問題進行協商，也不能對定罪標準問題進行協商，而只能對量刑種類和量刑幅度進行協商。而且，即使是對量刑協商，也有著諸多嚴格的限制。本質上看，這種檢察官主導下的所謂量刑協商，其實只是在犯罪嫌疑人、被告人自願認罪認罰的前提下，檢察機關將其作為重要但絕非唯一的考量因素，依照法定職權對其提出自認為妥當的量刑建議。對此量刑建議，犯罪嫌疑人、被告人往往只能選擇接受，否則，就將失去獲得從寬量刑的機會。因此，無論是在合意性上，還是在合理性上，檢察機關的量刑建議都可能存在內在的問題。這些問題既很難通過檢察官的自我約束得以解決，也無法通過值班律師制度的系統改革得以根本解決，而需要控辯審三方通過長期的磨合和反覆的博弈逐步加以解決。
不過，形勢比人強。以審判為中心的訴訟制度改革畢竟還在持續推進之中。如果我們回望中國刑事審判制度的演進歷史，就不難發現，從1996年刑訴法修改，到2017最高審判機關印發「三項規程」，這二十多年光陰裡，中國刑事庭審實質化程度已然有了明顯提高。可以預見的是，隨著改革的逐步深入，在被告人不認罪因而需要進行實質化審理的案件中，不僅控辯雙方的對抗將得到顯著強化，也將因真正貫徹直接言詞原則而佔用更多的司法資源，其審理程序也將會越來越趨向複雜、煩瑣，如果不能有效激活這種檢察官主導下的量刑協商機制，使其在解決控辯雙方無爭議或爭議不大的多數案件中發揮更大的作用，中國的刑事司法遲早也將因犯罪圈的擴大和犯罪數量的增加，面臨其他國家曾經出現過的案件大量積壓、訴訟嚴重拖延的問題。
在此背景下，作為審前程序特別是認罪認罰案件的主導者，檢察機關必須通過審查起訴權能的行使，扮演好司法資源的調控者角色，在與辯護方的積極有效協商、溝通下，讓大量無爭議或爭議不大的刑事案件納入認罪認罰從寬程序中來，尤其要敢用、善用不起訴權，讓更多的認罪認罰案件在審前得以終結，從而避免更多人被貼上罪犯的標籤。即使是提起公訴的認罪認罰案件，也要在量刑建議的提出上狠下功夫，爭取與審判機關協同建構起新型、良性的互動關係。這不僅有利於實現司法資源的優化配置，也有利於提升犯罪嫌疑人、被告人的訴訟主體地位，畢竟其擁有了更多自行選擇訴訟角色乃至訴訟結局的權利和機會，最終，也將有利於積極推進國家治理體系和治理能力現代化。
注釋：
①例如，最高檢察機關的大檢察官就據此認為：「認罪認罰案件一般都會存在一個認罪協商的過程，一般都會在協商達成一致後籤署具結書。」參見陳國慶：《刑事訴訟法修改與刑事檢察工作的新發展》，載《國家檢察官學院學報》2019年第1期。
②目前，值班律師是保障認罪認罰從寬案件中犯罪嫌疑人、被告人辯護權的主體力量。但是，值班律師在運作中卻呈現出了「見證人化」的現象，甚至成為公安司法機關的「合作者」，根本無法為犯罪嫌疑人、被告人提供有效的辯護。參見楊波：《論認罪認罰案件中值班律師制度的功能定位》，載《浙江工商大學學報》2018年第3期，第34頁。
③這從某基層檢察院適用認罪認罰從寬制度辦理刑事案件的情況也可以得到印證。「檢察官和犯罪嫌疑人協商1次即達成量刑合意的142件157人，佔比99.3%；檢察官和犯罪嫌疑人協商2次的1件1人，佔比0.7%；無協商3次及以上達成量刑合意的情況。」參見許世蘭、陳思：《認罪認罰從寬制度的基層實踐及思考》載2017年《認罪認罰從寬制度的理論與實踐———第十三屆國家高級檢察官論壇文集》；胡衛列等：《認罪認罰從寬制度的理論與實踐》，中國檢察出版社2017年版，第355頁以下。
④最高檢察機關核准時把握的原則是，「嚴格控制，慎重適用，防止濫用」。參見陳國慶：《刑事訴訟法修改與刑事檢察工作的新發展》，載《國家檢察官學院學報》2019年第1期，第34頁。
⑤正如有學者所指出的，按照中國當下的司法業績考評制度和錯案追究制度，一個檢察官提起公訴的案件如果被法院判了無罪，就至少會面臨辦案質量接受有關部門審查的後果，這種審查經常會使檢察官的前途受到各種形式的消極影響，甚至會因此獲得失去獎勵、升遷的機會。參見陳瑞華：《刑事訴訟的中國模式》，法律出版社2018年版，第98頁。
⑥通常認為，認罪認罰案件適用的證明標準與其他案件並無實質性差異，只是基於被告人認罪認罰證明程序或要求相應簡化。參見汪海燕：《認罪認罰從寬案件證明標準研究》，載《比較法研究》2018年第5期，第71頁。
⑦對於認罪認罰案件，一審判決後被告人是否還能提出上訴這個問題，法學界和法律實務界尚存在較大的認識分歧。參見孫長永：《比較法視野下認罪認罰案件被告人的上訴權》，載《比較法研究》2019年第3期，第38頁。
⑧自從認罪認罰從寬制度實行以來，龍泉市檢察院已適用該制度辦理案件149件256人，適用率達81.7%，並對所有認罪認罰案件提出量刑建議，量刑建議採納率和服判息訴率達100%。參見範躍紅等：《量刑建議採納率、服判息訴率均為100%》，載《檢察日報》2019年7月27日，第2版。
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