│李奮飛* 王怡然**
國家監察體制改革後,最高人民檢察院根據2018年修改後的刑事訴訟法和新修訂的人民檢察院組織法相關規定,於2018年11月印發《關於人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規定》,明確了檢察機關可以立案偵查的14個罪名,並在隨後進行的最高人民檢察院內設機構改革中,將這一職責劃入第五檢察廳,即此前的刑事執行檢察廳。這一系列制度改革和實踐探索大大拓展了刑事執行檢察的職能。由此,有必要對改革背景下刑事執行檢察的發展進行梳理,釐清近年來刑事執行檢察發展的邏輯與路徑,從制度到實踐,從微觀到宏觀,從經驗到理論,對我國刑事執行檢察作出新的理論分析。
一、刑事執行檢察的專業化邏輯
(一)刑事執行檢察機構的更名。在傳統的刑事訴訟理論中,執行本質上並不具有「訴訟」的特徵。在司法實務中,刑事訴訟程序也重審前和審判程序,輕執行程序。甚至在檢察機關依訴訟法邏輯設立的內設機構中,也只有偵查監督和審判監督部門,而無以「執行監督」冠名的部門,②由監所檢察部門負責對執行活動進行監督。「監所檢察」以執行場所命名,這一命名方式將其職能履行限定於監獄、看守所、勞教所等空間場所之內,忽略了對監督對象和監督工作本質特徵的把握。2014年底最高人民檢察院監所檢察廳正式更名為刑事執行檢察廳,2015年地方各級檢察院刑事執行檢察部門也陸續完成更名。③之所以更名為刑事執行檢察部門,最直接的原因是部門職能的變化。
2012年刑事訴訟法修改新增了指定居所監視居住、羈押必要性審查、強制醫療程序等內容,將實踐中運行多年的社區矯正寫入刑事訴訟法,同時明確了檢察機關在暫予監外執行、減刑、假釋中的職責,大大拓寬了檢察監督的範圍。與之呼應,最高人民檢察院2012年11月22日公布的《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》(以下簡稱《規則》)明確由監所檢察部門承擔上述監督職責,使其職能履行超脫了執行場所的物理空間。加之2013年底勞動教養制度的廢止,監所檢察部門剝離掉了對勞動教養行政處罰執行的監督,集中為刑事訴訟領域的刑罰執行與變更執行監督、刑事強制措施監督、強制醫療監督。刑事執行檢察更準確、全面地反映了部門工作的性質和內容。
(二)刑事執行檢察的職能調整。實際上,對於刑事訴訟法新增的檢察監督職能,立法者並沒有規定由檢察機關的哪個部門承擔,而是交由檢察機關內部分工。對檢察機關來說,分配新增職權既要考慮到內設機構的職能分工、人員基礎等,也要考慮工作開展的便利性和實效性。以羈押必要性審查的權力歸屬為例,2012年修改的刑事訴訟法確立了檢察機關對犯罪嫌疑人、被告人被逮捕後的羈押必要性進行審查的職責。隨後,《規則》在制定過程中三次改變羈押必要性的審查主體,④最終出臺規定,依案件所處階段,分別由偵查監督部門和公訴部門負責。監所檢察部門僅起到配合作用,在監所檢察工作中發現不需要繼續羈押的,可以提出建議。經驗表明,要求偵查監督部門審查並推翻先前作出的批捕決定,要求公訴部門作出有利於被追訴人、可能影響公訴的決定,並不現實。⑤羈押必要性審查的主體必須具有中立性,否則難以徹底解決「一捕了之」「一押到底」的問題。最終,即使人員有限、內外協調能力相對不足,刑事執行檢察部門還是因其具有的中立性和對羈押信息獲取的便利性,承擔起了羈押必要性審查的職能,並在2016年印發的《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規定(試行)》中得到確認。這既是其職能拓展的一個縮影,也在一定程度上解釋了發展的原因。新增職能的訴訟監督性質,對監督主體提出了客觀中立的要求。檢察系統內部制約的需要,也為刑事執行檢察提供了發展的機會。為了實現檢察系統的內部平衡,相對中立的刑事執行檢察部門,成為擔負起這一新增職能的最佳選擇。
(三)制度發展的專業化邏輯。刑事執行檢察的制度發展,是頂層設計者不斷擴展檢察機關的法律監督職能,並配置給刑事執行檢察部門的結果,最終形成了以刑事執行監督為核心,並貫穿刑事訴訟程序始終的監督格局,⑥其根本邏輯在於刑事執行檢察的專業化。制度設計者將原本由多個部門分散監督甚至處於監督空白地帶的刑罰執行和變更執行監督整合起來,並將強制措施執行和強制醫療執行一起劃歸刑事執行檢察專門負責。以監督對象的同質化和監督主體的統一化為標誌,刑事執行檢察走上了專業化的制度發展道路。
二、刑事執行檢察的實效化路徑(略)
三、刑事執行檢察的體系化
(一)「新」自偵權與刑事執行檢察。2018年修改的刑事訴訟法明確了保留在檢察機關的偵查權範圍(以下簡稱「『新』自偵權」)。「新」自偵權歸屬刑事執行檢察部門行使,一方面是因為在國家監察體制改革後,檢察機關僅有刑事執行檢察部門仍保留一定的自偵力量,且有一定的自偵經驗和能力。另一方面,因為「新」自偵權與刑事執行檢察兩個存在本質區別的權能,內涵著邏輯上的契合。「新」自偵權與刑事執行檢察合力,使得完整的刑事執行檢察監督體系得以建立。需要明確的是,刑事執行檢察屬於典型的監督權,與偵查權存在權力性質上的本質區別。檢察機關保留的職務犯罪偵查權交由刑事執行檢察部門行使,不代表自偵權有了訴訟監督或刑事執行檢察監督的性質。儘管如此,二者在權力指向上的一致性和功能效度上的層次性,使完整的刑事執行檢察體系得以形成。
刑事執行檢察指向的是刑事執行活動中的程序性違法現象。它以預防而非制裁為目的,旨在運用較為平和的手段,實現程序合法性監督。一旦程序性違法無法通過建議的方式得到糾正,刑事執行檢察就顯示出了效度上的局限性。13「新」自偵權指向的是檢察機關在訴訟監督中發現的司法工作人員利用職權實施的若干項犯罪,它以制裁為目的,通過對這些犯罪行為的立案偵查客觀上起到對刑事執行活動的規範和保障作用,也填補了刑事執行檢察效度的不足。可以說,刑事執行檢察觸角不再能延伸的地方就是「新」自偵權發揮作用的起點。
(二)刑事執行檢察的三層體系。「新」自偵權隸屬的確定也帶來了刑事執行檢察三層體系的形成:一是刑事執行檢察的日常監督,二是刑事執行檢察的辦案式監督,三是對其中單靠監督無法規制、且涉嫌犯罪的行為採取的立案偵查。刑事執行活動涉及的主體、程序較多,監督事項覆蓋廣泛。對所有監督事項採取案件化辦理,既無必要也不可能。因此,應當有所區分並分別採取合適的監督手段。對於刑事執行活動中的那些基礎性、日常性或技術性事項,如犯罪嫌疑人是否處於羈押期限內、監管場所每天在押人數變化等,既不涉及嚴重侵權行為,又需每日檢察登記,便無需遵循嚴格的監督程序,只在日常監督中檢查確認即可,突出簡單、便利的特點。而對於一些涉及被監管人重大利益、嚴重破壞監管場所安全秩序的重要監督事項,如羈押必要性審查、減刑、假釋、暫予監外執行、被監管人死亡、超期羈押等,則應當作為案件辦理。辦案式監督以標準化的流程和規範,減少檢察官任意、濫權的可能,保障被監管人的人身權利和執行秩序,保障國家法律在刑事執行中的統一實施,也便於檢察官辦案責任制的落實。目前,檢察機關對這類事項的監督,已經建立起了受理、辦案、審批等流程,但對於其中的細節性規範和每一環節的標準還需要在實踐中探索總結。而一旦在辦案監督中發現了涉嫌司法工作人員利用職權實施的若干罪名的犯罪,則應啟動自偵權對其立案偵查。
*中國人民大學法學院教授、博士生導師;
**中國人民大學法學院博士研究生。
①本文系全國檢察理論研究重點課題《人權保障視野下刑事執行檢察制度的完善》(編號:JC2015B03)的階段性研究成果。
②參見張建偉:《邏輯的轉換:檢察機關內設機構調整與捕訴合一》,載《國家檢察官學院學報》2019年第2期。
③參見袁其國:《我國刑事執行檢察的回顧與展望》,載《人民檢察》2016年第12-13期。
④參見林喜芬:《分段審查抑或歸口審查:羈押必要性審查的改革邏輯》,載《法學研究》2015年第5期。
⑤參見關振海:《羈押必要性審查的基層實踐》,載《國家檢察官學院學報》2013年第6期。
⑥參見卞建林、謝澍:《刑事執行檢察監督:資源整合與體系建構》,載《河南社會科學》2015年第7期。
13「新」自偵權區別於轉隸前檢察機關的職務犯罪偵查權,特指代依據2018年修改的刑事訴訟法第十九條第二款的規定,《關於人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規定》明確的檢察機關對司法工作人員涉嫌利用職權實施的非法拘禁罪、非法搜查罪、刑訊逼供罪、暴力取證罪等14個罪名的立案偵查權。參見李奮飛:《檢察機關的「新」自偵權研究》,載《中國刑事法雜誌》2019年第1期。
(摘自《人民檢察》2019年第23期)