論民主的二十個誤解
包剛升
原發：《東方早報·上海經濟評論》
轉自：愛思想網
哲學園鳴謝
被誤解的民主
隨著烏克蘭政治危機的繼續發酵，民主成了國內公共領域的重要議題，隨之而來的是很多爭論。烏克蘭街頭運動迫使前總統亞努科維奇離開總統府的當日，中國國內網絡互動媒體上竟出現了兩種截然相反的聲音：一種認為烏克蘭的民主成功了；一種認為烏克蘭發生了政變。兩者認知差距之大，令旁觀者感到撲朔迷離。此後，關於街頭政治的爭論也成了網絡互動媒體的熱門話題。聯繫到此前媒體對於泰國、委內瑞拉、埃及等國政治亂象與街頭政治的報導，這個問題似乎愈顯複雜。但是，事實上，很多爭論都源自對民主存在著普遍的誤解。
誤解一：民主主要是一個政治哲學命題？
目前國內學界和媒體通常把民主當成一個政治哲學問題來處理。比如，最常見的討論議題包括民主是否優於其他政體，以及民主的優勢與弊端等；最經常被提及的人物包括法國啟蒙思想家盧梭，法國思想家託克維爾和《民主新論》作者薩託利等；最著名的引用語包括「民主是個好東西」（哈佛大學教授塞繆爾·亨廷頓在《第三波》前言中的話），以及「多數的暴政」等。這些熱點內容大致反映出國內對民主問題的關注重點與普遍認知。
民主的哲學思辨當然非常重要。但是，最近半個世紀以來，民主主要是一個轉型問題。離開轉型談民主，意義不是太大。與哲學思辨相比，轉型研究更多關注經驗世界已經發生什麼和正在發生什麼，而非「應該」發生什麼。但實際情況卻是，民主的哲學思辨是一個熱門話題，轉型的經驗研究卻鮮有人問津。很多人對烏克蘭、泰國、委內瑞拉與埃及轉型亂象的驚訝、困惑乃至大感失望，主要緣於大家對轉型的經驗知識知之甚少。如今，大眾視野裡的民主要麼是政治哲學意義上的民主，要麼是作為發達國家民主典範的英美民主。前者往往把民主理解為一個「應然」的問題，後者容易把民主過分理想化。但是，特別是對於發展中地區來說，經驗世界裡的民主與實際發生的轉型，跟前面兩種解讀都相去甚遠。所以，只有關注轉型問題，才不會以過分簡單化的思維來理解民主。
誤解二：轉型是一個單向線性的進程？
即便進入經驗世界，不少人容易把轉型理解為一個單向線性的進程，眾所周知的轉型三步曲是：舊政體的瓦解、新政體的創建和新政體的鞏固。順利完成轉型三步曲的最著名案例要算美國。美國人第一步是通過1776-1783年的獨立戰爭趕走了英國人，舊政體瓦解了；第二步是1787年制定憲法以及隨後建立聯邦政府，新政體創建了；第三步是憲法的有效運轉及政治制度的完善，新政體鞏固了。
但是，需要提醒的是，美國通常被視為政治發展的特例。其他大國——諸如法國、德國、義大利、日本等，從傳統政治向現代政治的轉型都經歷過較為曲折的過程，這些國家至少都經歷過一次民主政體的崩潰。法國經歷過共和制與君主制的反覆，二戰以後還遭遇了第四共和國的嚴重危機。後面三個國家則都經歷過軍國體制和第二次世界大戰之後的政治改造。至於老牌發達國家名單之外的西班牙、韓國、智利、巴西、土耳其等國無不經歷過類似的曲折進程。在這些國家的歷史上，政變隨時可能發生，內戰亦非沒有可能——比如西班牙內戰就與轉型有關。從很多國家的經驗來看，轉型就如同新政體的分娩過程，可能伴隨著巨大的痛苦與反覆的掙扎。這樣，就不難理解烏克蘭的轉型難題與政治危機。有的國家至今還在轉型道路上不停地徘徊，比如泰國。
誤解三：政體要麼民主要麼不民主？
這是政體類型的經典兩分法，這種兩分法在1974年啟動的第三波民主化之前並無大礙。但是，第三波以來的重要現象是出現了大量的兩不像政體（hybrid regime）。這一現象國外已經有較多研究，國內學界對此介紹較少。兩不像政體顧名思義，就是既非標準的威權政體，亦非標準的民主政體，而是介於兩者之間。其常見特徵是：主要行政長官和議員通常由定期選舉產生，普通選民的投票能發揮實際作用，選舉過程中存在不同力量的政治競爭；但是，這些國家的選舉過程並沒有做到自由和公正，通常存在不同程度的選舉舞弊和欺詐，當選的執政者則常常利用行政資源壓制反對派和媒體，進行各種政治操縱，甚至為一己之私而推動修憲。正因為這些特徵，國際學界通常把兩不像政體視為威權色彩濃厚的政體類型。藉助這一概念，大家就更容易理解一些轉型國家正在發生的事情。
關於烏克蘭國內政治危機的爭論，很大分歧就出現在對其基本政體類型的判斷上。持政變論者認為烏克蘭此前符合立憲民主政體的標準，相反觀點則把烏克蘭視為某種程度的威權體制類型。按照自由之家與「政體Ⅳ」兩大國際機構的評級，烏克蘭都被歸入兩不像政體的類型，也就是說烏克蘭的政體具有相當程度的威權色彩。所以，烏克蘭政治危機中的法理問題沒有那麼簡單，並不像一是一、二是二這般清晰。討論烏克蘭政治危機的另一種觀點認為，需要區分民主政體下的街頭運動與其他政體下的街頭運動，這當然是對的。但是，不能把烏克蘭的政治運動簡單視為民主政體下的街頭政治。轉型國家不能排除的一種情形是，總統或總理一旦當選並採取違反憲法或法治原則的政治行動時，現行的正式制度框架可能會失去有效制約總統或總理權力的力量。一些國家街頭政治的興起，就與此有關。更為複雜的是，儘管泰國與烏克蘭同樣面臨街頭政治的問題，但泰國總理英拉·西瓦那與烏克蘭前總統亞努科維奇在很多問題上的做法存在重要差異。國際上一般認為，英拉當選總理以來大體上沒有採取過與憲政或法治原則相牴觸的政治行動。因此，街頭政治的法理問題並沒有那麼簡單。
誤解四：不民主就是因為不民主？
這種表述本身容易招來誤解，但某些流行觀點的邏輯正是如此。當討論亞努科維奇的總統權力如何不受約束時，一種觀點認為這是「因為烏克蘭缺乏憲政」。這種見解的問題是，不能用「缺乏憲政」來解釋「總統權力不受約束」，因為在這種情境下「總統權力不受約束」本身就等於「缺乏憲政」。這種解釋會變成同義反覆。再進一步說，倘若憲政是憲法的統治，那麼憲法本身又如何統治呢？在政治上，憲政本身是無法自我實施的。
背後的深層邏輯是，不少人把民主的文本或憲法簡單地視為一套可拆卸的政治裝置。一旦一個國家安上這套政治裝置，該國就變成民主國家或立憲國家了。但實際上，民主的文本或憲法本身不過是幾張紙而已。民主的文本或憲法能否生效，能否運轉起來，以及能否運轉得好，全賴實際的政治過程，全賴主要政治力量的所作所為，全賴政治家的領導力與選擇。所以，民主這套政治裝置究竟怎樣，不僅取決於這套政治裝置本身，更取決於安裝和操作這套裝置的人。很多國家面臨的問題是：為什麼制定了憲法和確立了民主框架，這套政治裝置仍然無法運轉？或者，為什麼這套政治裝置啟動以後，就背離了原本的設計機理和設計初衷？這是比同義反覆的解釋與思考更有價值的問題。
誤解五：民主搞不好是因為民主本身不好？
在全球範圍內，有些國家的民主搞得不怎麼好，比如債臺高築和陷入經濟困境的希臘，民選政府經常面臨政變或街頭政治威脅的泰國，啟動轉型後陷於教派衝突和軍隊幹政的埃及，等等。一些國家甚至由過去儘管毫無生機卻擁有穩定與秩序的社會，變成了徹底的一團糟。所以，一種論調認為民主成了這些國家的禍害。但是，民主搞得好不好與民主本身好不好，是兩個問題。用並不準確但容易理解的話語來說，這就好比汽車開得好不好與汽車本身好不好，是兩回事。車開得好不好，既取決於車本身，又取決於誰來開以及如何開。即便是一部好車，若遇到一個糟糕的司機，同樣容易出問題。所以，在馬路上看到有人車開得不好，出現故障，甚至遭遇車禍，都無法得出汽車本身不好的簡單結論。況且，還有大量的汽車不僅行駛速度很快，而且還相當穩定。至於有人認為，既然汽車可能有故障或出事故，還不如騎自行車來得穩當，這種觀點就更是荒唐。
民主搞不好的直接問題是不會搞民主。民主要搞好，既涉及一套基於民主文本和憲法條款的制度安排，又涉及政治精英與主要政治力量的信念與行為，還涉及最初的民主實踐能否常規化、慣例化與穩定化。這裡的任何一個方面要搞好，都太不容易。轉型困難國家的一個重大挑戰，是此前的舊政體沒有給新政體留下多少有利的遺產，反而是留下了很多沉重的包袱。一位美國學者在評價埃及轉型時這樣說：「對民主而言，威權政體是一所糟糕的學校。」以埃及為例，複雜的教派衝突、政治上強勢的軍隊、缺乏充分民主信念的精英階層、落後的經濟社會狀況都是轉型的阻力，當然也都是政治搞不好的原因。但是，這些問題沒有一樣是民主本身造成的，而都是此前統治的遺產。所以，這樣的國家民主搞不好很可能是此前的負資產過於龐大，而不能簡單歸咎於民主本身的問題。
誤解六：民主重在選舉競爭與權力制衡而政府效能無關緊要？
很多人受啟蒙運動以來的政治哲學影響極大，一談到民主就馬上想到分權制衡這幾個字。英國思想家洛克和法國思想家孟德斯鳩的分權學說被視為啟蒙時代以來政治理念的正統，《聯邦黨人文集》中更受重視的是關於聯邦制與三權分立的篇章。當然，對現代民主來說，分權制衡非常重要。但是，把民主僅僅理解為分權制衡就有失偏頗。實際上，只有政治參與、政治競爭、憲政約束與分權制衡，沒有相當的政治權威與政府效能，任何政府是難以為繼的，民主政體將無法維繫。英國憲法學家白芝浩認為，先要有權威，然後才談得上限制權威。美國思想家漢密爾頓在《聯邦黨人文集》中更是大篇幅地論述有效政府如何必要，以及政府效能不可或缺。
對不少轉型國家來說，無法通過民主的方式形成有效的政府能力，是民主搞不好的重要原因。政府缺乏效能的常見情形包括：行政權與立法權的衝突、無法形成多數派執政黨、議會政黨數量的碎片化、政治領導層階層缺乏領導力和政治技巧，以及缺乏功能健全的官僚系統，等等。在保證政治參與和政治競爭的同時，民主政府同時還必須有所作為，這樣才能維繫其民主政體本身。如果民主政府缺乏效能，從消極方面講，政府可能會陷於癱瘓，政治競爭與分權制衡將演變為不同政治家與黨派的惡鬥；從積極方面講，政府將無力應對重大的政治經濟問題，無法在市場改革與經濟發展等關鍵問題上達成績效，也就無法通過提高新政體的績效合法性來強化程序合法性。有民主而無效能，終將損害民主本身。
誤解七：不同國家的民主模式都是相似的？
國內媒體討論民主通常比較粗放，仿佛不同國家的民主模式都是相似的。經典的政體類型學區分了不同政體類型的差異，但民主政體內部的模式差異卻沒有受到應有的重視。實際上，不同民主國家制度模式的差異是很大的，這些國家在政府形式、選舉制度、政黨體制和央地關係上均有不同的制度安排和不同組合。現有研究認為，不同的制度模式有著不同的政治邏輯，同時不同的制度模式還需要考慮與一個國家經濟社會條件相匹配的問題。總的來說，不同的民主制度模式可能會導致不同的政治後果。
拿烏克蘭的政治危機來說，原因當然是多方面的。但是，半總統制的政治架構無疑難辭其咎，這是導致這場政治危機的重要制度成因。烏克蘭經歷過涉及總統、總理與議會三大核心權力機構關係的多次修憲和改革，但該國總體上屬於半總統制模式。半總統制的最大問題是，總統與議會之間、總統與議會任命或選舉的總理之間容易發生嚴重的政治對抗。出任總理的女性政治家、主要政黨領導人季莫申科被總統亞努科維奇投入監獄，正是在這種制度背景下發生。這種政治架構和此類事件逐步瓦解了亞努科維奇作為總統的權力基礎與合法性基礎。（弔詭的是，半總統制這種飽受爭議的制度模式在第三波國家中擴展還很快。）另一方面，烏克蘭還面臨著不同地區的認同衝突，這種認同衝突與族群和語言因素有關。如今，這種衝突的焦點出現在克裡米亞。從制度視角看，民主政體下不同的制度模式設計——特別是選舉制度和央地關係上的制度安排--被視為一種解決國內族群和地區衝突的工具。所以，民主制度模式的多樣性也是一個關鍵問題。
總之，民主——特別是作為轉型問題的民主——的真實邏輯不同於這些廣為流傳的誤解。國內公共領域的通病是把民主問題口號化與簡單化，結果是整個社會中民主與轉型常識的稀缺。過去30多年，中國社會試圖走出一條擺脫單一意識形態禁錮的新路。但在民主問題上，最大的危險是一腳跨出一種意識形態的同時，便馬上一腳跨入了另一種意識形態。這樣，對民主的理解就容易停留在「好的」或「壞的」這樣的思維層次上。更需要思考的乃是全球背景下真實的民主經驗與轉型邏輯。
他山之石，可以攻玉。
再談被誤解的民主
民主作為中國的核心價值觀，是最近幾年國內公共領域的熱門議題，但民主是一個容易被誤解的概念。很多時候，正如英國哲學家伯蘭特·羅素所言：「當討論民主時，我們其實不知道自己在討論什麼。」筆者曾於2014年3月18日在《東方早報》撰文《被誤解的民主》，試圖澄清關於民主的七個流行誤解。該文產生了較大影響，並獲網易主辦的「2014華語新媒體傳播大獎——年度評論獎」。考慮到這場討論還在繼續，筆者決定再撰「被誤解的民主」續篇，以回應目前這場討論中的幾個關鍵問題。
誤解八：民主重實質而輕程序？
人類民主的最早實踐起源於古希臘城邦。古希臘語中，民主的原意是「人民的統治」，就是「人民當家作主」。所以，民主不是政府「為民做主」，而是「人民作主」。到了19世紀中期，美國總統林肯在著名的《哥底斯堡演說》中把民主視為「民有、民治、民享」的政府。上述說法都是對民主的合理詮釋，但問題隨之而來。當我們說民主是「人民的統治」時，人民究竟如何統治？
單從技術上講，人民是無法直接統治的。人民必須委託少數人代表人民來行使統治權。這樣，民主事實上轉變為這樣一個問題：少數人行使統治權是否基於人民的委託，還是基於自我委託？他們是否真正代表了人民，還是只是假借了人民的名義？中國政法大學叢日雲教授認為，各種不同形式的抽象代表實際上都是「偽代表」，而只有基於程序的代表才可能是「真代表」。這一思想與著名學者約瑟夫·熊彼特的觀點不謀而合，後者認為只有基於程序才能界定什麼是民主。所以，熊彼特把民主定義為「民主方法就是那種為作出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民選票取得作決定的權力」。
這一民主的程序性定義的核心是競爭性選舉制度，即普通公民通過自由、公正的選舉來表達自己的意志，政治精英則是通過正式的、制度化的競爭來謀求公共職位，並在當選後代表選民行使統治權。這種制度與程序至少能實現兩個目標：一是政治家需要回應公民的訴求；二是多數選民不滿意意味著政治家必須走人。如果只重實質而輕程序，抽象的委託就無法轉變為具體的委託，抽象的代表就無法落實為具體的代表，民主可能只是徒有虛名。
誤解九：民主形式各異所以沒有基本標準？
很多人喜歡討論英國式民主、美國式民主，抑或俄國式民主、古巴式民主。法國思想家託克維爾在19時期中葉的美國儘管見到了與歐洲大陸、與英國迥異的政治制度和社會風情，但他的名著也只是命名為《論美國的民主》，而非命名為《論美國式民主》。以今天的俄羅斯為例，如果要說俄國式民主，首先必須弄清楚兩點。第一，俄羅斯的政體符合民主的基本標準嗎？如果回答是不，那麼俄國式民主的說法自然不能成立。第二，如果俄羅斯的政體符合民主的基本標準，還要問：該國是否發展出了一種與其他主要民主國家不同的政體子類型？這兩個問題的回答皆為肯定，俄國式民主這個說法才能成立。否則，這就是一個容易誤導人的概念。
當然，從全球政治經驗來看，民主政體的形式各異。特別是，政治學者們已經根據政治制度的不同組合模式區分了民主模式的若干子類型。此外，不同國家在實踐民主時，總會給民主政體打上本國的文化烙印。所以，民主模式的多樣性是一個常見現象。儘管如此，當我們要說某國式民主時，一定要問兩個問題：該國符合民主的基本標準碼？該國是否發展出了一種獨特的民主模式子類型？
誤解十：民主就是「選主」？
既然現代民主的核心是競爭性的選舉制度，那麼民主會不會淪為「選主」呢？「選主」的英文是electocracy，可直譯為「選舉統治」。國內有著名學者指出現代民主已經淪為「選主」，意指兩個主要的含義。第一，「選主」是指選舉統治者，然後由選舉出來的一個或一群統治者行使統治權，而這已背離了「人民當家作主」的本意。第二，「選主」按英文本意是指選舉決定的統治，選舉本身成為統治或政治的核心問題。這樣，可能影響、乃至操縱選舉的力量就有可能左右政治。倘若財富能夠控制選舉，民主甚至會從「選主」淪為「金主」。
那麼，怎樣對待這種「選主」論呢？拿第一種觀點來說，約瑟夫·熊彼特也認為，民主並不意味著人民的直接統治，而只是意味著人民有選擇誰來統治的權利。筆者相信，熊彼特不會認為這是民主的理想狀態，但這是民主的不得已狀態。對大型現代國家來說，時時、處處由人民直接統治的情形不僅尚未出現過，而且在可預見的將來也不會出現。所以，以此來批評現代民主是「選主」，就是以現實中並不存在的理想標準來批評一種並不完美的現實狀態。實際上，與非民主政體相比，民主政體的巨大優勢就在於人民有權選擇統治者，而其他政體下的統治者要麼是自我任命的，要麼是一個小圈子任命的。
第二種批評的觀點也有類似的問題。民主政治既然承認「一人一票」，就意味著民主在基本的方面是「數人頭的政治」。當然，每個人的政治影響力是不同的。那些有較強的組織動員力量、較大的言論與話語權以及豐裕的財務資源的人會擁有更大的政治影響力，從而可以在更大程度上左右選舉與政治的結果。從這個意義上講，民主確保的是權利與形式上的政治平等，而不能確保結果與實質上的政治平等。即便如此，投票規則仍然是一人一票和多數決定，這就是人類社會可能實踐的一種政治平等。想讓每個人發揮完全同等的政治影響力，這是任何社會、任何制度都做不到的。而且，普通選民還可以在同樣擁有巨大政治影響力的不同政治精英團體之間做選擇。此外，為了防止資本力量過分幹預選舉，很多民主國家還設定政治獻金法，規定個人與企業政治捐款的上限。
選舉儘管是民主的核心，但並非民主的全部。在一個合宜的民主體制下，選民經由政治參與養成的自治能力、重複博弈所塑造的政治判斷力，政治精英和政治團體經由競爭所形成的制衡力量，以及言論自由條件下的媒體與輿論監督，都構成了實際民主生活的一部分。這些都可以防範少數人藉由權力與金錢的力量單方面操縱選舉與控制政治。
誤解十一：民主主要是指協商？
任何民主都包含了協商，任何協商都包含了「民主」的成分。有一種觀點認為，現代民主就是票決民主。其潛在含義是，現代民主制下的人事、預算與公共政策的重大問題，無須經過協商過程，而主要取決於投票機制，獲多數票者勝出。這也是對現代民主的誤解。實際上，幾乎所有重要的人事、預算與公共政策都會經過一個反覆協商的過程，其基本形式包括政黨內部協商與提案、黨際磋商、議會辯論、電視辯論等。在很多國家，某些特定議題還會跟工會、行業協會、貿易團體、環保組織等進行磋商。所以，協商是現代民主運轉的內在機理之一。另一種觀點認為，民主主要就是協商，這是另一種誤解。各個主要政治團體和利益集團通過協商達成共識、形成決策，是很多人對現代政治的美好期待。這種決策模式可以最大程度地消除分歧，實現雙贏。但問題是，人們並不總是有共識。由於利益和觀念的不同，人們常常無法達成共識。比如，高稅收與低稅收、高福利與低福利這樣的政策問題，從來就沒有過全體選民的共識。所以，協商未果、共識難成時，只能依靠投票機制，由多數規則決定政策的取捨。在意見不一致時，如果一味強調協商，迴避投票機制，最後的結果就是既有權力結構下的強勢集團單方面決定政策。這樣，協商就淪為廉價的裝飾品。
誤解十二：民主不僅指政治民主，而且指經濟民主？
自19世紀末以來，工業民主的概念開始興起，與此相關的還有經濟民主，兩者都已成為流行的學術概念。甚至連著名政治學者羅伯特·達爾也是經濟民主的倡導者。但是，筆者堅持認為，這兩個概念是對民主的誤讀。民主就其基本方面來說只能指政治民主，是指公共領域的一種治理模式。
有人將經濟民主或工業民主與政治民主作為對等概念來看待。他們認為，既然政治民主是值得追求的目標，經濟民主與工業民主也是值得追求的目標。那麼，果真如此嗎？通常，經濟民主是指一個經濟體中的所有利益相關者較為平等地參與經濟決策，並較為平等地分享經濟成果。工業民主一般是特指在工廠或生產場所員工的參與式管理以及對經濟成果較平等地分享。因此，經濟民主或工業民主的主要內涵是兩個：一是普通員工對經濟決策的參與，二是較為平等地經濟分配。就後者而言，它們的含義與經濟平等是相似的，所以不如直接用經濟平等這一概念。
但是，如果這組概念著重強調的是普通員工對於企業或工廠經濟決策的參與，恐怕會帶來很多問題。眾所周知，企業或工廠乃是資本主導的市場空間，不能算是公共領域（除非是國有企業）。企業的股東與管理層通常是根據績效原則來決定實施何種管理模式的。比如，更加強調個人創造力的網際網路高科技企業與創意產業，通常更注重員工參與和自主管理，有的甚至還推出了股權激勵方案；但更加強調標準化操作的普通製造業與運輸行業，幾乎無一例外地採用嚴格執行指令的管理系統。
因此，如果把經濟民主或工業民主作為一種企業管理的理念來提倡，並無大礙，因為是否採納這種管理理念的決定權在不同的企業手中。但是，如果把經濟民主或工業民主作為一項公共政策來追求，則很有可能會侵犯市場領域的經濟自由與財產權利。這種做法幾乎註定會帶來可怕的後果。
誤解十三：民主會導致多數暴政？
民主思想史上，多數暴政是最著名的概念之一。這個概念由於法國思想家託克維爾和英國思想家約翰·密爾的論述而廣為流傳，深得人心。儘管多數暴政被保守主義思想家視為民主可能的弊害之一，但在近現代歷史進程中，嚴格意義上的多數暴政情形並不多見。較為著名的例子恐怕要數法國大革命過程中的群眾政治。比如，他們未經審判就把不少貴族和政治活動家送上了絞架。而對古典自由主義者或自由至上論者來說，一國內部具有「民粹化」取向的公共政策都可以被視為多數暴政的情形。比如，過高的稅收與過高的福利相結合的公共政策，在他們看來有可能構成窮人對富人的變相掠奪。當然，這是否屬於多數暴政肯定會存在爭議。
儘管多數暴政是民主條件下可能出現的一種極端情形，但現代民主政體已經發展出了抑制多數暴政的兩種主要機制：一是民主與法治的聯姻，二是民主內部的權力制衡。法治所崇尚的法律至上原則，不僅確定了政府權力的邊界，而且規制了民主決策可能的邊界。此外，現代民主制下政治權力不會集中在一個人或一個機構手中，無論是美國式的總統制還是英國式的議會制都有分權制衡機制。所以，作為一種制度組合，現代民主政體不惟獨強調政治參與和多數決定，還強調法治與權力制衡——後者通常是多數暴政的剎車片。
從人類政治經驗來看，嚴格意義上的多數暴政非常罕見，但歷史長河中的少數暴政則比比皆是。為所欲為的君主、肆無忌憚的統治家族以及不知節制的權貴集團在貪婪地滿足私慾的同時，往往製造了大量的人間悲劇。所以，過度強調多數暴政的可能性，實際上冒著滑向少數暴政的巨大風險。
誤解十四：民主必然導致善治？
對民主的部分苛責來自於這樣的信念，認為民主必定能夠實現善治。這樣，當民主無法實現善治時，很多基於工具視角的民主信仰者會質疑民主的價值。但實際上，民主並不必然導致善治。比如，民主既可能因為抑制政府權力、提供更好教育而促進經濟增長，又可能因為高稅收高福利、消費傾向過高而限制經濟增長；民主既可能因為人民監督、分權制衡而抑制腐敗，又可能因為非法政治獻金、政黨分肥而加劇腐敗；民主既可能因為制度化機制而緩解社會與政治衝突，又可能因為政治動員而激化社會與政治衝突。
從全球範圍看，民主並不必然導致高質量的公共治理。民主能否帶來高質量的公共治理，主要取決於該國的政治家與選民如何運作民主。與其他政體類型相比，民主猶如一部設計性能更為優良的機車。但這部機車實際的運轉效果不惟獨取決於它的設計原理，更取決於實際操作者如何操作。一群糟糕的操作者完全有可能讓這部機車無法發揮應有的設計性能，甚至讓這部機車的實際表現尚不如那些設計性能更低劣的機車。因此，一方面要打破民主必然導致善治的迷信，另一方面則不應該將一些低質民主治理的個案作為矮化民主本身的理由。
事情的另一個面是，儘管對一個具體的國家而言，民主並不必然導致善治，但全球治理的總體經驗卻是：在人均GDP超過20000美元的政治體中，除了石油國家和小型城市國家，其他所有政治體都是以民主治理為基礎的。這意味著，民主並不一定能實現優良治理，但倘若想邁入最發達國家的行列，民主作為一種治理模式卻是必要條件。
總之，如何理解民主是一個關鍵問題。在中國語境下，對民主的諸種誤解既可能源自理論與經驗的匱乏，又可能源自帶有政治意圖的有意「引導」。從結果上看，民主謬見的流行可能極大地敗壞一國民眾的民主常識。儘管一個世紀之前陳獨秀就大聲呼喊「德先生」，但在很多人眼中，「德先生」至今尚無一幅完整、清晰、準確的畫像。在國內公共輿論場上，民主通常被當做政治口號來使用——無論是支持者，還是反對者。然而，民主的實踐細節、民主的全球經驗、民主的轉型難題、與民主有關的諸多嚴肅議題，並未引起學界和媒體的足夠關注。只有藉助這些可靠的知識，才能破除對民主的誤解。
這樣，健全理性的民主常識才能流行。
三談被誤解的民主
如果從純粹的政治理念入手，民主很容易被視為一個「烏託邦」。比如，有人喜歡把民主視為政治上一切美好事物的加總。著名華人作家龍應臺女士有一段關於「民主是什麼？」的精煉文字，從言論自由到權利伸張，從堂堂正正做人到新聞道德，從思維方式到個人修養——諸種與民主有關的美好價值都躍然紙上。
但是，經驗世界中的民主可能並非總是如此。一方面，民主有其特定的政治功用，民主是所有主要發達國家的治理方式；另一方面，民主遠非政治上的十全十美之物，或者如邱吉爾所說民主並不是無所不能。無論是否定民主還是神化民主，對它的解讀都失之偏頗。鑑於筆者過去在《東方早報·上海經濟評論》撰寫的《被誤解的民主》和《再談「被誤解的民主」》兩文反響尚好，所以決定再撰《三談「被誤解的民主」》，作為這一系列的終結篇。
誤解十五：民主意味著小政府？
這是國內知識界常有的誤解。人類近現代的民主政體起源於英國，而19世紀的英國又是自由市場與小政府的故鄉。另一民主大國美國至少在20世紀30年代羅斯福新政之前，政府規模仍然相當之小。此後，發達國家儘管經歷了凱恩斯主義主導的一個時期，但到了20世紀七八十年代以後，隨著新古典自由主義的復興，減少政府干預和縮減政府規模又成為新的潮流。這樣，民主國家容易被視為小政府國家。
第一次世界大戰之前，歐美主要發達民主國家財政收支佔GDP的比例約為10%，但這一比重在此後半個世紀中急劇攀升。現在，歐美發達國家財政收支佔GDP的比重已高達30%至50%，政府規模較大的北歐國家甚至已經超過50%。這意味著這些國家的政府規模經歷了急劇的膨脹。像西班牙這樣的第三波民主化國家，從佛朗哥時代到民主時代，其政府收支佔GDP比重不僅沒有下降，反而有大幅提高。這也是很多新興民主轉型國家的常見情形。
歐美發達民主國家政府規模的擴張主要有兩個驅動因素：一是經濟與社會模式的變遷使得更大的政府成為基本需求，城市化和超大城市擴張推動的公共服務需求的上升即是一例；二是民主政治條件下多數選民希望政府做得更多而非更少，福利國家的建設也是一例。所以，人類20世紀的歷史幾乎就是政府規模不斷擴張的歷史。這樣做的好處是政府為所有公民構築了一張社會安全網，壞處則是各種社會福利政策鼓勵了非生產性行為，加重了財政包袱，甚至削弱了經濟增長的動力。比如，現在多數經合組織國家政府公債佔GDP比重已高達60%~100%，其中幾個歐洲國家竟然已經高達120%~160%。政府規模與福利國家的過度擴張，反過來給民主治理增加了壓力，甚至直接影響到民主政體的穩定性。今天的希臘可能正在從一個財政上不知節制的民主國家逐步滑向一個失敗國家。對民主來說，政府規模過大並不是一件好事。
誤解十六：民主其實也是小圈子的統治？
自從政治學者羅伯特·米歇爾斯提出「寡頭統治鐵律」——即民主社會的政黨最終不過是一幫寡頭統治的——以來，很多人就擔心民主會不會淪為小圈子的統治。比如，不少民主國家都有政界「父子兵」與「夫妻檔」的情形。像美國的甘迺迪家族就造就了一位總統和多位著名議員，布希家族則出產了父子總統，總統比爾·柯林頓與國務卿希拉蕊·柯林頓是夫妻，日本首相安倍晉三屬於典型的「官三代」。再看看英國不少傑出政治家來自貴族家庭，印度國大黨則幾乎由尼赫魯-甘地家族控制，韓國現任總統樸槿惠系前獨裁者樸正熙的長女，等等，似乎這並非罕見現象。
儘管如此，不能否認的是多數成熟民主國家在政治上有著較好的流動性。固然，精英的後代有更多機會成為傑出的政治家，但普通家庭的子女照樣可以問鼎政壇。在今日美國，巴拉克·歐巴馬有機會入住白宮就是一例。在美國歷史上，更有很多像亞伯拉罕·林肯這樣從小木屋到白宮的傳奇故事。
另一個證據是，從法國總統弗朗索瓦·奧朗德的內閣和日本安倍晉三內閣公布的個人財產來看，多數內閣成員的家庭財產不過是該國中上等中產階級的水準。此外，柏拉圖所說的「統治是一種專門的技藝」至少包含了部分真理。如果說一個國家必須被統治的話，那麼由該國的精英人物來執掌政治權力，不僅可能是政治競爭的實際結果，而且對整個社會也較為有利。孫中山先生就認為，共和政治的理想應該是「主權在民，治權在賢」。這裡自然有主張精英治國的意思。
既然都是精英治國，那麼民主政體與非民主政體有何不同呢？主要的差異乃是：民主政體意味著普通民眾選擇政治精英的權力，即他們有權利在這個精英或那個精英、這個精英團體或那個精英團體之間做出選擇。這樣，不管是哪個精英或哪個精英團體執掌權力，他們就不得不考慮普通民眾的偏好與訴求。否則，他們將無法順暢地行使權力或贏得下一場選舉。相反，非民主政體意味著統治者的產生要麼是由一個掌握政治實權的小圈子決定的，要麼是其自我任命的。所以，即便都是精英統治，民主與非民主仍然會導致實質的不同。
誤解十七：法治優先於民主？
這個觀點不能說全無道理。在國內關於民主與法治關係的大爭論中，一派認為，只要有法治，即便無民主，善治可期；但倘若有民主而無法治，則容易淪為「多數暴政」（姑且稱其為「法治優先派」）。這一派的極致觀點是，民主與否其實並不重要，民主甚至是一種「迷信」。另一派認為，如果沒有民主，又何來公共之法？沒有公共之法，又何來法治？如果沒有民主，倘若統治者制定惡法或破壞法治，又如何約束？因此，民主即便不比法治更重要，至少跟法治一樣重要。當然，很多「民主優先派」（也姑且這樣叫）主張的其實是民主應該與法治並進，但他們都反對只要法治、不要民主的觀點。
「法治優先派」可能會這樣回應，法治有賴於立憲政體與法治傳統，而並不依賴於民主。從歐洲近現代政治的演進來看，這個說法是有道理的。在近現代民主姍姍來遲之前，法治傳統已然在很多歐洲國家成形。以英國為例，早在普通男性公民獲得投票權之前，從1215年《大憲章》到1688年光榮革命，英格蘭已經逐漸轉型為立憲政體。《大憲章》第39條就是現代人身保護令的濫觴。這一立憲政體的基本特徵是國王或國家的權力受到明確約束，統治要基於法律而非君主的個人好惡。等到19世紀往後，英國才迎來了投票權普及的大眾民主時代。
然而，這種邏輯的推論是——如果非民主政體下不能孕育法治傳統的話，則法治與民主皆無可能。因此，「法治優先派」應該先爭取某種形式的立憲威權政體或法治威權政體。但這一主張有一個致命弱點——倘若普通威權政體無法進化為立憲威權政體或法治威權政體，他們就束手無策了。相反，「民主優先派」認為，民主的方法既可以有效約束統治者，又可以通過司法建設促進一個社會的法治化，從而實現民主與法治的齊頭並進。從政治力量上看，只有民主能夠有效約束統治者，使得建設真正的法治國家成為可能。當然，風險是，民主政體下並不必然能夠建成法治國家。
誤解十八：民主與自由相互衝突？
民主與自由的關係也是熱門議題。過去國內學界有人很強調「自由是目的、民主是手段」，這種觀點本身並無大礙。但是，過分擔心民主與自由互斥邏輯的人可能會恐懼民主。他們擔心，民主強調的是政治參與和多數決定，但當這種民主規則超越應有邊界，侵犯少數人的權利時，民主就有可能破壞自由。在這個問題上，很多人容易想到「多數的暴政」這樣的概念。的確，這樣的事情在歷史上也發生過。比如，在個別國家嘗試民主的過程中，下層群眾希望通過武力或立法來徵收上層階級的財產，或者未經審判與司法程序就剝奪人的生命與自由，等等。所以，這一派主張，立憲的或法治的威權政體要優於無節制的民主政體，因為前者保護自由，而後者可能破壞自由。
但是，民主與自由不僅有互斥的邏輯，還有互補的邏輯。自由主義的政治主張是「統治須基於被治者的同意」，這樣，與自由原則最契合的政府形式乃是自治政府。那麼，如何實踐自治政府的原則呢？迄今為止，惟一被實踐過的自治政府就是民主。惟有民主能夠實踐「統治須基於被治者同意」的政府形式。與之相比，即便是最優良的威權政體，亦不可能成為「基於被自治者同意的統治」。同樣重要的是，當「自由優先派」擔心民主有可能淪為自由的敵人時，事實上威權統治更有可能是自由的敵人。從歷史來看，符合立憲和法治原則的威權政體主要出現在近代歐洲。在其他地方，與民主相比，威權政體通常都是自由更危險的敵人。很多一流的知識分子和工商人士出於對大眾民主的恐懼而寧願選擇他們認為的開明威權政體。這固然可以理解，但他們最後得到的可能是既無民主亦無自由的威權統治。
當然，好的民主往往都實現了與立憲主義和法治的聯姻。立憲主義和法治不僅是對政府權力的約束，也是對民主決策本身的約束。民主並不完美，這樣做就更有可能保障人們所珍視的自由。
誤解十九：民主一定能治癒腐敗？
對一個腐敗的威權國家，人們對於治癒腐敗的最大希望莫過於民主。很多人的預期是，民主是有效抑制腐敗的靈丹妙藥。但令人失望的是，民主並不總是能有效治癒腐敗。印度就是這樣一個例子，該國已經實施了60多年的民主政體，但是其腐敗指數在175個政治體中仍排名85位——當然，印度的腐敗程度在持續減輕。歷史上，19世紀美國的共和政體也經歷過腐敗的政黨分肥時期。歐洲發達國家總體上清廉程度非常高，但也有義大利這樣相對較為腐敗的國家。
民主與腐敗之間有著兩種方向相反的機制。民主能抑制腐敗的邏輯包括：主權在民原則和民主選舉促使政府響應社會要求，並把腐敗的政治家趕下臺；政治競爭機制使得不同政治團體之間實現互相監督；民主政體下的權力制衡機制使得政治權力行使過程受到約束；新聞輿論與言論自由也是抑制腐敗的有力因素。當上述機制都起作用時，民主更能有效抑制腐敗。但是，在經驗世界中，還存在著一種相反的機制。特別是對新興民主國家來說，民主選舉過程本身可能導致賄選泛濫，裙帶主義和恩惠庇護模式可能支配實際的政治過程，轉型過程中既有國家制度的崩塌會誘發嚴重的腐敗等等，這些都是問題。如果是這樣，民主不僅無法治癒腐敗，反而會加劇腐敗。
儘管民主政體的反腐敗效應並不那麼確定，但從全球經驗來看，所有清廉指數較高的大國都是民主國家。所以，民主可以被視為有效治理腐敗的必要條件。跨國研究還表明，只要民主政體在一個國家維繫的時間足夠長，該國的腐敗程度就會有效減輕。那麼，非民主政體能否有效治癒腐敗呢？當然，不能完全排除這種可能性，但很多時候依賴於個別政治領導人的作為。從系統經驗證據來看，非民主政體在治理腐敗方面的長期績效欠佳。
誤解二十：民主導致更多衝突？
民主意味著正式的政治競爭，而政治競爭有可能引發政治衝突。特別是，在那些族群-宗教關係複雜或貧富懸殊的社會，民主更可能引發嚴重的衝突。非洲大國奈及利亞在20世紀60年代首次實踐民主政體之時，由於國內幾個主要族群之間的政治分歧，就產生了劇烈的衝突，最終引發了內戰。耶魯大學法學者蔡愛眉在其著作《起火的世界》中認為，一些發展中國家引入競爭性政體後，導致了更大的暴力衝突。在今天的亞洲、非洲和中東北非地區，不少新興民主國家舉行大選前後都容易導致暴力事件和人員死傷。
為什麼民主政體在有些國家比威權政體會導致了更多衝突？實際上，對這樣的國家來說，嚴重的社會分歧早就存在。差別僅在於，在威權體制的高壓之下，各種潛在的社會分歧都處於受抑制的姿態。而一旦民主轉型啟動，原先的社會分歧就表面化了，直接表現就是衝突程度的提高。如果原先的社會分歧非常嚴重，加上新興民主政體下的各個政治集團沒有養成遵守民主憲法、以和平方式解決分歧的規則共識，那麼就容易演變為嚴重的政治暴力。
儘管如此，這並不意味著民主一定會導致更多衝突。首先，民主導致嚴重衝突與暴力的情形並非常態，主要是發生在族群-宗教分裂程度很高的國家。大量新興民主國家並沒有發生嚴重的政治衝突或大規模暴力。其次，威權政體導致的嚴重衝突和暴力情形並不少見。威權政體這方面其實具有更大的不穩定性，而且最高政治權力的更迭經常會誘發大的衝突。拿中國歷代王朝來說，沒有武裝叛亂和宮廷暴力的年份並不多見。最後，成熟的民主政體一般都能有效抑制嚴重衝突和大規模暴力。應該說，民主是一種長期中更能以和平方式化解政治分歧的制度化機制。民主政體在一國維繫的時間越長，就越能以和平方式解決政治分歧。當然，問題在於，向民主政體轉型的過程是否會引發嚴重的暴力衝突？特別是，對那些族群-宗教關係複雜的新興民主國家，這方面的壓力的確還很大。
總之，民主是一個容易被誤解的政治概念。筆者希望這三篇文字有助於消除國內知識界和公共領域對民主問題的諸種誤解。筆者的基調是，民主的理念固然重要，但要想真正理解民主，則需要深入到民主的經驗世界中去考察。特別是，從發達國家到發展中國家的民主歷史與實踐經驗，構成了我們理解民主問題的思想資源。民主是一個世紀以來中國仁人志士的政治夢想，如今已成為中國的核心價值觀。但是，如何實踐民主，中國作為一個發展中大國仍然還有一段很長的路要走。
民主的未來會怎樣，仍將取決於人們的作為。
（作者供職於復旦大學國際關係與公共事務學院，著有《民主崩潰的政治學》。）