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作者|王雍君（中央財經大學政府預算研究中心主任、網易研究局專欄作家）
摘要 深度改進現行預算報告制式可作為深度改革預算制度進而系統改善公共治理的理想切入點，但因認知偏差與認知瑕疵而常被忽視。此項似小實大之舉致力確保預算報告滿足四項一般要求：充實性、標準化、通俗性和問責性，由此帶來的巨大「紅利」包括幫助革除形式主義和文山會海之積弊，向公僕群體灌輸寶貴的服務意識，以及增進民眾對政府的信任。
關鍵詞 預算報告制式 充實性 標準化 通俗性 問責性
引言：預算報告的特質與重要性
相關治理文獻把預算確認為「發展議程與公共政策的核心」，相應地把預算報告確認為「唯一最重要的政府政策文件」。形成鮮明對照的是：數十年來，中國各級政府預算報告的整體質量備受爭議卻少有改進。即便在2013年十八屆三中會提出「建立現代財政制度」和「提高國家治理能力」的宏大命題以來，把治理與預算報告及其制式（formats）關聯起來的討論依然很少，以至預算報告制式的深度改進至今未進入相關改革議程。
為澄清預算報告與公共治理間確切無疑的內在聯繫，使預算制度更有效率和更有能力應對複雜棘手的治理挑戰，包括系統扭轉負荷沉重而效果不彰的「發文治理」之現狀，有必要首先回歸一個最基本的問題：現代社會為何需要預算制度？
人類告別專制時代進入民主時代後，按年度循環制定和實施公共預算就成為幾乎所有政府發揮作用的基本方式。如今，包括中國在內，多數國家與政府的預算過程都嵌入了最重要的公共決策程序與機制。這些程序與機制把公共政策與公共資金轉換為可操作的一組預算決策變量——收入、支出、債務與赤字/盈餘，從而把納稅人支付（普遍犧牲）同民眾期待與政府抱負（普遍利益）結合起來，預算也因此成為聯結政府與人民的財政紐帶。這是我們時代的「公共治理」和「國家治理」概念中，最本質與最正式的部分。
民主已被確認為社會主義核心價值觀的重要成分。民主治理的理念與實踐使我們確信：一般地講（排除特例），公共部門不應以「非預算手段」或外在於預算過程追求政策目標，因為這樣做通常不適當，其有效性也令人存疑。
不適當是因為這使行政部門「拿錢」與「花錢」脫離民主控制——逃避立法機關預算授權與監督，有效性存疑是因為這使治理者難以正確決定「什麼政策是可以承受的」和「哪些政策目標應被優先追求」。現行《預算法》（第三十二條）也有禁止外在於預算過程制定政策之相關規定：「各級政府依據法定權限做出決定或者制定行政措施，凡涉及增加或者減少財政收入或者支出的，應當在預算批准前提出並在預算草案中做出相應安排。」
除了發展導向的治理依賴預算制定與執行公共政策外，現代社會需要預算制度還有另一個基本原因：促進政府（執政）合法性。
合法性有諸多來源，社會基礎廣泛的「預算贊同」和「預算法定」是其中特別重要的兩個方面，這是近代歐洲國家在完成「稅收法定」與「稅收贊同」（無代表不納稅）後向預算領域的自然延伸。在這裡，焦點是立法機關（中國的人大）的預算審批。
由被認為代表人民的立法機關審查政府預算不過區區數百年，但卻是人類步入國家時代以來意義深遠的非凡之舉，它標誌著歷史上的財政臣民轉換為有可能掌控自己財政命運的財政公民：通過自己的代表建立對行政部門「拿錢」和「花錢」的法定約束，進而為對財政活動實施行政控制奠定基石。
概而言之，預算制度的兩個初衷界定了預算文件的兩個特質：
●作為立法機關批准通過的權威性法律文件
●作為公共治理唯一最重要的政府政策文件
兩個特質表明預算報告在民主治理背景下理應享有「被敬畏」的地位，拒斥任何粗製濫造和「走過場」，因而值得深思熟慮地準備、制定、呈遞、審查、批准、執行、評估和審計。這樣的態度和作為堪稱「以人民為中心」理念的試金石，也是一個步入現代化進程的國家與社會步入現代性進程的顯著標誌。
以此觀照，當前的預算報告制式亟需深度改進，以確保匹配作為權威性法律文件和最重要政策文件之定位，使之在公共治理中切實有效地發揮獨特作用。接下來的討論將表明，朝向充實性、標準化、通俗性和問責性的深度改進，為何是適當的和必需的。
一、朝向充實性的制式改進
充實性（substantiality）關注預算報告信息量的充足性。信息過少的預算報告無法向公僕和公眾傳遞其關切的財政信息。「公眾」泛指除公僕以外的全部利益相關者，包括納稅人、服務接受者、政府供應商、政府債券購買者、媒體和分析人士。他們都是預算報告的使用者。
現行預算報告的顯著缺陷之一是必要信息量不足。就預算報告作為最重要政策文件的定位而言，信息貧乏主要表現為對預算項目五項關鍵內容缺失必要陳述——陳述與政府戰略及政策重點間的聯結：
●預算理由
澄清項目立項的適當性和納入預算的理由，包括陳述沒有選擇其它幹預機制（規制、權力下放）的原因；
●目標成果
相關政策要求達到的特定成果及其與政策優先性的聯繫；
●成果聯結
相關政策的預期產出、預期產出與政策成果的聯繫、產出如何計量與評估；
●實施方式
所採用的實施方式的適當性，比如自行生產產出（服務）、合同外包、政府與社會資本合作（PPP模式）或直接向目標受益人提供補助；
●中期概算
概算未來3-5年的成本、支出和資金來源，並作為預算文件的固定組成部分一同申報呈交審批。
以上相互連貫的步驟旨在使「黑箱化」財政過程（fiscal process）白箱化：能夠看清預算過程如何把此岸的納稅（公共資金），經由一系列關鍵的中介環節，最終到達彼岸的期望結果（results）——滿足社會偏好和公眾需求的公共服務，涵蓋公共服務的數量、質量、成本、及時性、可及性和平等性。
白箱化實質在於把一環套一環的控制鏈（chain of control）嵌入預算過程，預算報告的制式由此現行的計劃預算制式擴展到控制預算制式，也就是從無可控結構制式轉換為事前的可控結構制式。計劃預算的功能是為預算建立目標，傳遞的通常只是關於（花多少錢）「做正確的事」的粗略信號；相比之下，控制預算的功能是適時發現和控制偏差，傳遞了關於「做正確的事」、「正確地做事」和「負責任地做事」的完整信號。
因此，只是在被轉換為具有可控結構的控制預算制式時，預算報告才能從側重表達「理想與決心」，轉換為更側重表達「可信與可靠」的制式。對公共治理而言，後者比前者重要得多。畢竟，真實世界中的治理所要面對的，主要是用納稅人的錢切實可行地解決複雜棘手的經濟社會問題，為此，需要的是讓理想與決心服從可信度（目標）和可靠性（措施），而不是相反。
鑑於財政過程（區別於商業過程）固有的複雜冗長，結構良好的預算報告須向公僕與公眾依次傳遞至少三類關鍵的鏈條信息：（1）「預算準備鏈」信息，確保看清預算-政策間的基本聯繫；（2）「預算執行鏈」信息，確保看清支出周期（expenditure cycle）各主要階段的流轉，即始於預算批准（授權）、經由支出承諾、隨後核實交付、直至現金支付的預算運營循環；（3）「支出結果鏈」信息，即「支出-投入-產出-成果-影響」的機構運營循環。
每個鏈條都必須有適當的控制鏈並在預算報告中扼要陳述，黑箱化和空心化的現狀才可望被扭轉，由此建立起基本的可信度與可靠性，使公眾和公僕能夠預見自己的付出（納稅）和努力（工作），如何導向期望目標和結果。對兩者間內在聯繫具有充分預見性和積極的信心，正是服務型政府和結果導向績效最重要的微觀基礎。由於過於滯後等原因，現行的績效評價運動並無此效。
底線是：銜接年度預算的現行中期財政規劃（2015[國發]3號）應充分公開，使公眾與公僕能看清至少未來3年的基線籌劃（baseline projections）信息——明確區分現行政策與新政策的支出、成本與資金概算，以及預算單位如何以財政成果為基礎證明其支出的合理性。中期財政規劃就作為預算報告的固定組成部分提交人大審查與批准。
向可控制式的轉換還有另一項特殊意義：幫助消除「定了目標定了錢就能解決問題」的盲目認知與預設。對於公共組織與公共治理而言，確定目標和安排預算（撥款）只不過是萬裡長徵走完了第一步，因為在起點（公共資金）與終點（公共服務）之間，橫隔著眾多中介環節，一個環節（比如預測和預算編制）出錯，就會傳遞併疊加到所有後續環節（預算審批、執行、評估直到服務交付），這與私人部門「手段-目的」間的直接聯結（賣出產品和花錢購買立即實現目標）截然不同。公共部門中，目標的非貨幣化、多樣化以及明確的利他（為人民服務）要求，更使財政過程充滿不確定性。
若與「權威性法律文件」的定位相觀照，現行預算報告的信息貧乏主要表現為缺失基於經濟分類的主要申報（main presentation）信息，以及作為補充信息支持主要申報的相關附件（annexes）。
●經濟分類的預算申報制式（budget submission formats）
根據現行《預算法》對支出經濟分類的相關規定，須經本級人大正式投票表決的「預算案」（2020財年）宜採用如下制式：
作為一個整體的政府預算，亦應採取以上制式。該制式在國際上被廣泛視為「最佳實踐」，因為它帶來其他制式無可比擬的優勢：簡潔明了，切中要害。切中要害的原因在於：這是既滿足支出控制、又滿足支出整合、還非常便於各級人大審批預算的唯一制式。該制式可幫助迅速查明是否、哪些支出類別被人為低估或高估多少，以及各類支出之間的組合比例是否適當，這正是人大決定應否批准預算的極為關鍵的信息。在實踐中，此類問題非常普遍。
以上制式也稱主要申報——指立法機關作為「對申報預算撥款進行投票表決之基礎」的申報。相應的預算文件附件無需投票表決，但需要隨同呈遞以提供以下主要的參考信息：
●資本項目的投資組合，即「投資支出」中包括和不包括什麼；
●按項目或規劃陳述相應的部門政策，比如本例中「森林防火」項目依據的森林保護政策和消防政策的目標、手段和其他關鍵細節；
●在哪些功能科目中進行的申報；
●適當的績效指標。
特別重要的是：主要申請還要清晰區分現行政策（項目或規劃）的預算申請和新政策的預算申請。如此，人大在審查時，就能迅速把關注點從「收支平衡」移向政策審視，還非常便利對「把錢更多地花在現行/新政策上更好」進行整體權衡與審視，這是形成和強化預算-政策間聯結的一個關鍵機制。預算與政策的脫節在實踐中由來已久，產生諸多負面影響與後果。可以預料，主要由於缺失上述制式，《預算法》和2018年中共中央辦公廳《關於人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》之相關規定的貫徹落實非常困難。
二、朝向標準化的制式改進
信息充實的預算報告制式只是按高度結構化的方式組織時，所負載信息的價值才能得到提升。「信息價值」在所有領域——包括預算——都是一個關鍵問題。給定其他條件：信息價值取決於其被結構化的程度。程度越高，價值越高，反之越低。典型例子包括「財政/預算赤字」：只有結構良好的信息才能產生真正有意義的四類赤字，依次為「現金基礎的綜合赤字」、「基本赤字」、「運營赤字」和「可持續赤字」。現行赤字與此頗不一致，亟需深度改進以利預算的宏觀經濟分析與財政可持續性分析。
結構化的一般要求是標準化，涵蓋兩個部分：
●預算報告本身按「四個模塊」構造
●隨同預算報告呈遞8個預算文件
一般地講，結構良好的預算報告區分為四個標準化模塊：
●預算前報告（pre-budget report）
焦點有二：（1）闡明預算政策，即政府在下個預算年度的關鍵性政策決定和優先事項，包括相對於當前年度而言在優先性方面發生的重要變化，以及對這些變化的解釋；（2）列示預算總額，核心是支出限額。
●預算概要（the budget summary）
用以表明政府整體的綜合財政計劃，包括主要的支出類別和主要的收入來源，支出應包括按支出對象（objectives）和功能分類。非常重要的是：預算概要應有助於公民閱讀和理解。
●詳細計劃（收入、支出、赤字/盈餘與債務）
支出計劃需要進一步按組織機構分類，收入也要有詳細分類的信息。政府對公民的受託責任要求預算報告提供關於「誰從預算中拿了多少錢」、「這些錢被用什麼目的」以及「實際上是否用於這些目的」的詳細信息。
●補充性文件和信息
諸如社會經濟和法律方面的信息旨在幫助閱讀者理解預算計劃，以及幫助評估預算對於政府打算促進的政策目標的充分性及其資源含義。資源含義指支出、成本和融資需求信息。
參照國際普遍做法，一併需要呈遞（人大審查）的8個預算文件如下：
●中期宏觀經濟框架報告：以完整的預測作為預算準備的起點
●財政政策目標報告：包括未來影響和預算編制、執行和現金管理等
●財政風險的量化評估報告：包括預測假設及其變化的財務含義
●財政可持續性的量化評估報告：聚焦債務償付的中長期財政可持續性
●準財政活動報告：稅收優惠、政策性貸款、補貼、財政擔保等財務影
●稅收支出報告：各種稅收優惠措施導致放棄的支出
●會計標準的報告：預算報告信息採用的現金、權責、承諾等會計基礎
●政府負債和財務資產報告：幫助評估財政政策穩定性的基礎是否牢固
三、朝向通俗性的制式改進
通俗性要求採納「公民友好型預算報告制式」，根植於三個核心理念：公共信息所有權與公眾知情權和參與權。前者強調由公眾付費而由公共官員生產、收集和加工的信息如同創新形成的智識資產，應被確認為歸屬公眾擁有的公共財產，除了作為特例的保密。
公眾知情權確認：（1）公眾不僅需要了解政府花了多少錢和花在何處，還需要了解這些錢是否花在法定用途上以及結果（績效）如何；（2）預算審批機關需要預算執行周期各個階段—授權、承諾、核實和付款階段—的支出信息，以判斷行政部門對法定授權的遵從情況；（3）行政部門需要了解預算的基線與線上信息以促進政策籌劃和評估現行政策的可持續性。
公民友好型預算報告主要涉及第一個方面，其視野超越「細化預算編制」的訴求，強調保障預算報告對公眾具有「易懂性」和「回應性」，包括結構、文字、圖表和語言風格等諸多要素。
易懂性關注保障公眾通過預算報告了解公共生活中的四個基本財政事實：（1）政府花了納稅人多少錢？（2）這些錢來自哪裡？（3）它們被花在何處？（4）合規性和績效如何？
易懂性與集體選擇相接相連。若置於廣闊的經濟社會背景下，預算報告可被視為記載公眾就其關注的公共問題做出集體選擇的記錄，這些選擇事關每個的福利，但除非他們能「讀懂」，否則就不可能真正理解預算報告對於個人和集體福利的含義，從而不可能做出有意義的集體選擇。
普通人也能讀懂的基本要求是：預算報告（至少是公民關切的部分）採用公民風格的預算分類——尤其必須包含清晰定義的規劃分類，以及預算報告的概要部分應以一份公民指南（citizen’sguide）或公民概要（citizen’s summary）的形式發布。總的說來，現行預算報告距離「公民讀懂」尚遠，主要原因是缺乏公民喜聞樂見的術語、表達風格和制式，特別是缺乏親近公民的（支出）分類系統——焦點是規劃分類系統。一般地講，回應性主要與規劃（比如垃圾處理與道路維護規劃）相連。
確保預算報告具有回應性設計非常重要。預算是聯結政府與人民、在公共部門內部聯結各個成分（立法機關、行政部門、支出機構等）的財政紐帶。預算年復一年地循環式運作並被法典化為權威性法律文件，早已作為慣例被民眾接受。這些都是使預算成為參與理想接口的優勢所在。與那些高深的專業問題（例如如何清除大氣汙染）的參與不同，即便沒有特別專長的公民，也有機會就預算報告表達見解，由此拓展了參與的廣度。
四、朝向問責性的制式改進
良好的預算報告制式亦應具備「可問責」的設計。基本要求是：對於預算中採納的政策目標和績效目標，應一併清楚地規定誰對它們負責，以及如何負責。在實踐中，經常支出與資本支出的資金來源由不同部門與官員負責，但預算報告通常並未規定誰對哪個項目的績效和融資決策負責。
問責性設計對於地方政府預算報告尤其重要。一般地講，越是貼近民眾的政府層級，其預算報告的問責設計越容易，也越重要。關鍵在於須有足夠的政治與行政意願推進這些作為。底線是攸關民生的預算事項，須有「誰對誰就何負責」的信息融入基層預算報告。
本文為網易研究局獨家稿件，不構成投資決策。
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